論公民政策參與有序性的困境及對策
——兼評《提升公民政策參與有序性的路徑研究》

曹翰陽

(揚(yáng)州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225009)

1 有序性是公民有效參與的必要條件

現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建離不開公民的有效參與，公民政策參與是對既有政策和規(guī)章認(rèn)同與否的重要體現(xiàn)，自上世紀(jì)六十年代勃興的公民參與運(yùn)動(dòng)開始，公民參與的便成為具有重要研究意義的研究熱點(diǎn)。中國公民參與相較于西方國家起步較晚，同時(shí)不平衡不充分的發(fā)展與日益增長的美好生活需要之間的矛盾逐步顯現(xiàn)，發(fā)揮公民政策參與的有效性和有序性是破解治理現(xiàn)代化中諸多困境的有效手段。

亨廷頓在《變革社會(huì)中的政治秩序》一書中指出“渴望程度和生活水平之間的差距造成了社會(huì)的頹喪和不滿”，這種參與的表面化與參與的有效性之間的溝壑很大程度上表明了公民參與仍停留在是否參與而非是否有效參與的層面上。在此基礎(chǔ)上張宇教授的著作認(rèn)為，通過提升公民政策參與的有序性以期實(shí)現(xiàn)公民政策參與的有效性。此外，當(dāng)前國內(nèi)外對于公民政策參與有序性的研究已經(jīng)將“序”與“有效性”的關(guān)系展開了探究，西方社會(huì)大量出現(xiàn)的無序性的草根行動(dòng)已經(jīng)開始影響西方部分國家的社會(huì)穩(wěn)定，公民政策參與的有序性可以極大地消解源自表達(dá)訴求的集體行動(dòng)所存在的非理性行動(dòng)；在國內(nèi)研究方面，有序性的公民政策參與仍停留在倡導(dǎo)階段，缺乏操作性較強(qiáng)的路徑設(shè)計(jì)來解決公民參與的無序、非理性、參與過度等問題。因此，《提升公民政策參與有序性的路徑設(shè)計(jì)》一書在充分的理論闡釋和相關(guān)研究梳理的基礎(chǔ)上建構(gòu)了公民政策參與有效性的規(guī)范性構(gòu)成，彌補(bǔ)了關(guān)于有序性操作路徑研究的學(xué)術(shù)空白。該書根據(jù)集體行動(dòng)理論和公共治理理論中的相關(guān)論證，提供了有序性建構(gòu)的新思路。具體而言，該專著創(chuàng)新性地將公民政策參與有序性從合法性、合規(guī)則性、合情境性三個(gè)層面進(jìn)行界定。其中合法性表現(xiàn)在公眾對參與行動(dòng)的心理認(rèn)知，也是制度設(shè)計(jì)的底線所在；合規(guī)則性體現(xiàn)為公民所需遵守的行動(dòng)邊界，按照共同承認(rèn)的原則進(jìn)行參與可以有效提升參與理性；合情境性是指參與要在社會(huì)主義協(xié)商民主的指導(dǎo)下進(jìn)行，通過信任關(guān)系的形成體現(xiàn)公共利益化解價(jià)值沖突的功能。

2 公民政策參與有序性的困境及歸因

黨的十九大將“擴(kuò)大人民有序政治參與”確定為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和基本方略之一，可以看出有序的公民參與既是執(zhí)政者期望所在也是民心所向。然而，公民政策參與并不是完全合乎秩序的，非理性、被動(dòng)、激情式的公民參與都會(huì)影響公共政策的民主性和時(shí)效性，只有通過秩序建構(gòu)起來的公民參與才能真正推動(dòng)個(gè)體從公眾轉(zhuǎn)變?yōu)楣?，使其?fù)有責(zé)任感和價(jià)值感地理解政策議題，提升公民政策參與的有效性。因此，進(jìn)一步探究提升公民政策參與有序性的合理路徑必須從當(dāng)前公民參與的實(shí)際現(xiàn)狀入手進(jìn)行剖析并對出現(xiàn)的問題進(jìn)行歸因。

首先是社會(huì)情景層面，沖突性集體記憶模糊了公民的身份認(rèn)同，不同代之間存在著明顯的隔閡，最終造成在某一群體內(nèi)部形成了新的社會(huì)群體與群體界限，不利于公民政策參與中共同行為的達(dá)成。此外，我國固有的戶籍制度離散了公共政策認(rèn)知，無論是群體內(nèi)部還是具體政策執(zhí)行過程中都會(huì)存在對所屬地的差異性對待，來自不同地區(qū)的群體更多地選擇抱團(tuán)而非合作協(xié)商的形式處理分歧，因此當(dāng)政策議題出現(xiàn)的時(shí)候，群體間形成的不平等造成了包括“社會(huì)相對剝奪感”“沉默的螺旋”在內(nèi)的各種不利于政策有效展開的形式出現(xiàn)。

其次是社會(huì)資本層面，公民的自我認(rèn)知存在阻滯，社會(huì)資本所包含的各組織間的信任與規(guī)范在現(xiàn)代多元化社會(huì)的背景下逐漸式微，在現(xiàn)代化的社會(huì)組織間難以形成清晰的自我認(rèn)知，進(jìn)而影響到集體行動(dòng)的效能。同時(shí)現(xiàn)代社會(huì)中因虛擬交際增多而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)社會(huì)信任的缺乏進(jìn)一步破壞了集體行動(dòng)的可能，原本鄉(xiāng)土社會(huì)中存留的信任模式被工業(yè)化社會(huì)中不斷涌入的陌生人關(guān)系所取代，個(gè)體逐漸缺少對個(gè)人權(quán)利的主張和平等觀念的內(nèi)化，更缺少相互合作與社群間合作的準(zhǔn)備。

再次是政策過程層面，無數(shù)的公民政策參與的實(shí)踐表明，無序的參與行動(dòng)往往來自于去群體間缺乏包容性的文化特質(zhì)，備選方案的單一性也造成了公眾無法獲取符合自身或群體需要的政策方案，容易造成不滿和對立情緒?！短嵘裾邊⑴c有序性的路徑設(shè)計(jì)》一書認(rèn)為參與力量的失衡、政策討論的包容性缺失、政策評估的失語降低了公民主動(dòng)參與的動(dòng)機(jī)，最終造成了公眾民意表達(dá)的失序。其中最為典型的案例即是各地關(guān)于PX項(xiàng)目選址問題的爭執(zhí)，由于缺乏圍繞現(xiàn)行政策結(jié)果與潛在政策結(jié)果進(jìn)行的政策宣傳與溝通，公共政策的利益相關(guān)方、參與者、制定者、執(zhí)行者對政策的評估知之甚少。公眾在公共政策參與中更多扮演了“服從者”而非“參與者”的角色，直接導(dǎo)致了政策制定缺乏相關(guān)折中方案的選擇，造成了群體性事件的產(chǎn)生，公共政策參與的有序性更無從談起。

最后是在意見表達(dá)層面，公眾在選擇公民政策參與的途徑中，更愿意選擇便利、快捷的方式，而不是根據(jù)問題情境來進(jìn)行選擇，尤其是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代到來以后，虛擬環(huán)境的匿名性造成的“數(shù)字鴻溝”極大地弱化了參與者的責(zé)任感，影響到了最終政策意見的理性表達(dá)。此外，公眾在政策參與過程中的表達(dá)動(dòng)機(jī)存在異質(zhì)性，部分公眾在參與過程中得到了自我主觀上的滿足，這種滿足提升了公眾表達(dá)意愿，但同時(shí)由于不同意見的大量聚合，公眾在參與過程中為了避免與多數(shù)人意見的相左傾向于形成偏好偽裝的情況，這種情況在現(xiàn)實(shí)協(xié)商參與過程中尤為明顯。同時(shí)，當(dāng)前可供選擇的民意表達(dá)途徑稍顯單一，公民依賴網(wǎng)絡(luò)這種補(bǔ)充性的表達(dá)途徑而非傳統(tǒng)體系內(nèi)的協(xié)商途徑進(jìn)行意見表達(dá)，而網(wǎng)絡(luò)的特性又易造成參與者在缺乏有效約束的機(jī)制下展開討論，形成“群體極化”。張宇教授的著作額外提到了產(chǎn)生公民政策參與失序的又一因素，即公眾言說能力的弱化。這種言說能力不僅表現(xiàn)在意見表達(dá)過程中的能力缺失，同時(shí)也表現(xiàn)在公眾話語權(quán)的丟失。公眾政策參與中多數(shù)表達(dá)仍停留在復(fù)述他人意見的階段，偶有的獨(dú)立意見也常表現(xiàn)為為了引起注意而包含夸張手法的表達(dá)，其真實(shí)性和可靠性難以促進(jìn)最終意見的生成。另外，公眾話語權(quán)的丟失體現(xiàn)在對于信息獲取的不平等，公眾所能獲得信息的渠道雖然多樣但復(fù)雜，有限的信息獲取時(shí)間內(nèi)難以對龐雜的信息進(jìn)行甄別，不同群體依照其自身對于社會(huì)情況的判斷產(chǎn)生傾向，而這種帶有情緒的傾向往往與事件的真相相差甚遠(yuǎn)。在這一過程中，民意表達(dá)最終被少數(shù)人所用，不能發(fā)揮政策制定主體和公眾間政治溝通橋梁的作用，主流民意呈現(xiàn)失真。

3 公共政策參與有序性的提升途徑

針對公民在政策參與過程中出現(xiàn)的問題歸因，《提升公民政策參與有序性的路徑設(shè)計(jì)》一書從秩序、技術(shù)、治理三個(gè)方面對有序性的提升進(jìn)行了路徑設(shè)計(jì)。該書結(jié)合制度、技術(shù)治理、價(jià)值等多要素全方位、多角度地剖析了公民政策參與有序性的提升形式，建構(gòu)了從制度到行為，從宏觀到微觀、從內(nèi)部激勵(lì)到外部規(guī)范的有序性結(jié)構(gòu)形式。

提升公民政策參與的有序性首先就要從參與秩序的層面進(jìn)行設(shè)計(jì)，恩格斯指出“人的行為的一切動(dòng)機(jī)都一定要通過他的頭腦轉(zhuǎn)變?yōu)樵竿膭?dòng)機(jī)，才能使他行動(dòng)起來”。在內(nèi)部引導(dǎo)方面公民對于公共事物的主觀態(tài)度直接影響了其政策參與的效果，正向態(tài)度引導(dǎo)公眾進(jìn)行理性的溝通。在多元化社會(huì)背景下，公眾對于政策的認(rèn)同不僅需要在不同群體之間加強(qiáng)溝通，更要防范因階層固化而導(dǎo)致的政策觀點(diǎn)的凝結(jié)以及態(tài)度偏差，良好的政策認(rèn)同需要可以將單獨(dú)的參與個(gè)人凝聚為具有相同偏好的參與群體，在共同體成員的身份認(rèn)同基礎(chǔ)上達(dá)成政策共識(shí)。同時(shí)，這種共同體對某一事項(xiàng)的政策認(rèn)同是建構(gòu)公民集體責(zé)任意識(shí)的重要條件，有利于公民利他精神的培育。當(dāng)前網(wǎng)格化的社區(qū)治理模式提供了公民參與決策的途徑，從社區(qū)議事開始的討論培育了公眾在民意表達(dá)方面的理性思維，訓(xùn)練有素的公民對于自己的行為規(guī)則、行動(dòng)邊界以及與其他群體的相處方式更為了解，并外顯于未來的政策參與過程。除了提升公民政策參與的內(nèi)部引導(dǎo)，對于外部控制的建構(gòu)亦不可缺失，外部制度對公民政策參與的有序性提供了規(guī)則遵循，限定了行為邊界，約束與矯正了公民在議事過程中的行為選擇，通過引導(dǎo)、溝通、懲戒等多種方式對公民的合理表達(dá)進(jìn)行鼓勵(lì)或約束，規(guī)則明晰的外部制度設(shè)計(jì)有利于參與的有序性。

在信息時(shí)代到來之后，公民政策參與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的融合逐步深入，網(wǎng)絡(luò)媒體與大數(shù)據(jù)技術(shù)的特質(zhì)給公民政策參與帶來了新的增量。張宇教授的著作著重論述了通過技術(shù)嵌入提升政策參與有序性的可行路徑。在網(wǎng)絡(luò)媒體層面，其打破了傳統(tǒng)媒介單向局面，突破了物理距離對于政策參與的限制，賦予了公民更多參與機(jī)會(huì)和參與動(dòng)機(jī)。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)媒介所創(chuàng)造的相對平等創(chuàng)設(shè)了公民政策參與的理性前提，網(wǎng)絡(luò)信息獲取門檻的降低使得公眾可以更多容易的對不熟悉的信息得以掌握，借助網(wǎng)絡(luò)媒體傳播方式的多樣性包括網(wǎng)絡(luò)論壇在內(nèi)的傳播方式得以增強(qiáng)。此外，新興的大數(shù)據(jù)技術(shù)對于民意數(shù)據(jù)的采集提供了新的渠道，大數(shù)據(jù)自身的前瞻性可以更多地預(yù)測和引導(dǎo)民主，公民可以通過網(wǎng)絡(luò)獲取自身所感興趣的議題并參與討論，加強(qiáng)群體間的信息共享和信息處理能力。在傳統(tǒng)的信息獲取模式中，公眾礙于群體間的社會(huì)環(huán)境因素偏向于選擇性的沉默，網(wǎng)絡(luò)信息對于非主流的表達(dá)意見進(jìn)行了保留，一定程度上提升了公眾的包容度和接受度，有利于公民政策參與有序性的提升。

公共政策決策模式創(chuàng)新和公共價(jià)值生產(chǎn)創(chuàng)新兩條路徑應(yīng)運(yùn)了治理范式變革的浪潮。在政策決策模式中《提升公民政策參與有序性的路徑研究》一書巧妙地將元治理理論、全域治理理論與現(xiàn)代技術(shù)想融合，提出了全景式理性決策的全新概念，保證了多角度全方位的政策議程設(shè)定。同時(shí)全景式的理性決策對于意見的表達(dá)起到了約束作用，不符合社會(huì)規(guī)范的言論在網(wǎng)絡(luò)空間中不再被兼容，公眾表達(dá)自身訴求的同時(shí)也在不斷規(guī)范自身行為，矯正非理性的行為產(chǎn)生。在公共價(jià)值生產(chǎn)創(chuàng)新方面，通過增強(qiáng)參與者的主體意識(shí)、重構(gòu)合作性行為邏輯、建構(gòu)參與者平等關(guān)系，在共識(shí)性價(jià)值的基礎(chǔ)上謀求價(jià)值創(chuàng)造。另外，公共價(jià)值的提升強(qiáng)化了不同群體間的相互信任與支持，并形成了一種主觀上的心理聯(lián)系，這種聯(lián)系闡發(fā)于個(gè)體的責(zé)任感和道德感，在最終的政策議題中兼顧了他人的利益訴求，確保了每一個(gè)參與者都有合理有效表達(dá)的可能。綜上，《提升公民政策參與有序性的路徑研究》一書結(jié)構(gòu)緊湊，邏輯縝密。該書在內(nèi)容上選取公民政策參與有序性這一獨(dú)特視角，通過嚴(yán)密的論證和創(chuàng)新性的觀點(diǎn)設(shè)計(jì)出提升公民政策參與有序性的路徑所在。該書對于參與有序性的理論支撐、問題歸因、提升路徑的闡釋填補(bǔ)了一定的學(xué)術(shù)空白，對于新時(shí)代公民政策參與研究的推進(jìn)提供了理論和應(yīng)用參考。