政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的生成機(jī)制：來自過程追蹤法的發(fā)現(xiàn)

湯志偉 韓 嘯

（電子科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 611731）

一、問題的提出

2009 年美國政府推出全球首個開放數(shù)據(jù)平臺，倡導(dǎo)通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放提升透明、參與、合作，創(chuàng)造更多價值[1]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面所蘊(yùn)藏的巨大價值，吸引了許多國家投入大量資源進(jìn)行建設(shè)，開放所掌握的數(shù)據(jù)資源[2]。然而，各國在實踐中普遍面臨的問題是不斷開放的政府?dāng)?shù)據(jù)并沒有產(chǎn)生預(yù)期價值[3]。利用政府?dāng)?shù)據(jù)開放創(chuàng)造價值，有賴于利益相關(guān)者之間有效合作[4]，但利益相關(guān)者之間合作的結(jié)果不一定是價值共創(chuàng)（Value Co-creation），也可能發(fā)生價值共毀（Value Co-destruction）。供需失衡、信任缺乏、行為不當(dāng)?shù)纫蛩囟紩?dǎo)致至少一方的福利減少引發(fā)價值共毀。政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域的文獻(xiàn)默認(rèn)宏觀政策目標(biāo)被參與價值生產(chǎn)的行動主體嚴(yán)格執(zhí)行并直接作用于最終效果的預(yù)設(shè)，忽視政府?dāng)?shù)據(jù)開放所引發(fā)的資源短缺與行為不當(dāng)可能會導(dǎo)致價值創(chuàng)造的目標(biāo)無法實現(xiàn)。

現(xiàn)有文獻(xiàn)多從治理體系、實踐特征等方面對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造面臨的困境與存在的不足展開討論，尚未有研究對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的產(chǎn)生原因進(jìn)行剖析，以至于我們并不清楚政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀為何不斷發(fā)生，更不知如何有效應(yīng)對。黨的十九屆四中全會《決定》首次將“數(shù)據(jù)”增列為生產(chǎn)要素，明確了數(shù)據(jù)要素作為推動各領(lǐng)域價值創(chuàng)造的新動能。我國各級政府掌握著眾多的數(shù)據(jù)資源，如何更好地利用政府?dāng)?shù)據(jù)開放創(chuàng)造更多價值，也是亟需回應(yīng)的現(xiàn)實問題。因此，不論是理論還是實踐，都呼喚對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀產(chǎn)生的原因展開深入研究。

二、從價值共創(chuàng)到價值共毀：文獻(xiàn)回顧

（一） 概念定義

價值共創(chuàng)與價值共毀都是用戶與組織互動的結(jié)果，區(qū)別在于價值共創(chuàng)是積極面，而價值共毀是消極面。理解價值共毀需要先從什么是價值共創(chuàng)開始。價值共創(chuàng)這一概念誕生于商業(yè)領(lǐng)域，是指供應(yīng)商與消費者之間的資源整合過程，消費者通過互動與組織共同創(chuàng)造價值，改善系統(tǒng)福利[5]。價值共創(chuàng)打破了生產(chǎn)導(dǎo)向論認(rèn)為生產(chǎn)者是唯一價值創(chuàng)造者，把消費者視為重要資源引入到價值創(chuàng)造過程中，與生產(chǎn)者共同創(chuàng)造價值[6]。價值共創(chuàng)自提出以來就引起了廣泛關(guān)注，學(xué)界對價值共創(chuàng)的研究基于消費者體驗主導(dǎo)和服務(wù)主導(dǎo)兩種邏輯展開，前者關(guān)注價值共創(chuàng)各方的價值實現(xiàn)，后者強(qiáng)調(diào)價值共創(chuàng)系統(tǒng)的價值實現(xiàn)[7]。這兩種邏輯都承認(rèn)無論是生產(chǎn)者還是消費者均不具有創(chuàng)造價值所需的全部資源和條件，它們之間存在天然的相互依存關(guān)系，這種互依關(guān)系是推動價值共創(chuàng)的基礎(chǔ)。在此理論邏輯下，私營組織、公共部門展開了價值共創(chuàng)實踐，一些案例顯示盡管生產(chǎn)者和消費者進(jìn)行互動，卻沒能成功實現(xiàn)價值共創(chuàng)。這引起學(xué)界關(guān)注，越來越多的研究發(fā)現(xiàn)互動效用絕非單向，在產(chǎn)出正面效應(yīng)的同時也為價值共毀的出現(xiàn)埋下了伏筆。

價值共毀概念，是指服務(wù)系統(tǒng)之間的交互過程導(dǎo)致至少一個系統(tǒng)的福利下降[8]。所指的服務(wù)系統(tǒng)既可以是商業(yè)領(lǐng)域，也可以是來自公共、營利和非營利部門的一系列利益相關(guān)者之間的跨部門合作[9]。價值共毀的英文表達(dá)有Value co-destruction 和Codestruction of value，中文常譯為價值共毀、價值共同破壞與價值共同生產(chǎn)失敗，所表達(dá)的概念內(nèi)涵一致。價值共毀被提出后，大量研究圍繞其產(chǎn)生的原因展開分析，總結(jié)現(xiàn)有發(fā)現(xiàn)可以分為兩個視角。資源視角的研究認(rèn)為價值共毀是由于失敗的資源集成所致；行為視角則聚焦服務(wù)系統(tǒng)中參與者的不當(dāng)行為，包括顧客、員工和組織的不當(dāng)行為。例如，Yin 等人發(fā)現(xiàn)顧客故意損壞、丟棄和偷盜共享單車的不當(dāng)行為，降低了企業(yè)效率和信任，引發(fā)價值共毀[10]。Smith 以服務(wù)型組織為例，討論了組織的人力資源、財務(wù)資源、信息資源等資源短缺會引發(fā)價值共同破壞[11]。學(xué)界意識到無論是資源因素還是行為因素，都會引發(fā)價值共毀。

（二） 既有研究

現(xiàn)有研究圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造的機(jī)制形成“技術(shù)論”與“生態(tài)論”兩種主流解釋。具體而言，“技術(shù)論”強(qiáng)調(diào)技術(shù)特征對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造的主導(dǎo)性影響，技術(shù)作為一種結(jié)構(gòu)嵌入組織中，外部因素?zé)o法決定、支配和影響技術(shù)[12]。在此預(yù)設(shè)下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放及其平臺所具有的特征屬性自然與利用效果、價值創(chuàng)造等建立關(guān)聯(lián)。例如，徐慧娜、鄭磊[13]發(fā)現(xiàn)公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的感知有用性、感知易用性顯著正向影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放的利用效果。鮑靜等[14]指出元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、平臺質(zhì)量等技術(shù)準(zhǔn)備層面的因素決定著數(shù)據(jù)使用的效果?！凹夹g(shù)論”可以解釋價值創(chuàng)造為何成功，卻無法解釋同一項技術(shù)緣何有的價值創(chuàng)造成功，有的卻出現(xiàn)價值共毀。過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)自身特質(zhì)對結(jié)果產(chǎn)生的單向因果影響，容易陷入“技術(shù)決定論”的窠臼，從而忽視技術(shù)所處環(huán)境的結(jié)構(gòu)條件、制度安排、行動者互動等復(fù)雜過程。

“生態(tài)論”受社會技術(shù)系統(tǒng)理論的影響，從整體主義看待技術(shù)，指出技術(shù)只是價值創(chuàng)造的觸發(fā)性因素，而非決定性因素。決定政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造結(jié)果的關(guān)鍵不在于社會結(jié)構(gòu)或文化是否構(gòu)成阻礙，也不在于技術(shù)是否先進(jìn)，取決于社會因素與技術(shù)因素在互動過程中是否吸收更多的利益相關(guān)者加入價值創(chuàng)造的網(wǎng)絡(luò)之中。換言之，技術(shù)應(yīng)用的效果取決于其獲得的支持。正如，樊博[15]指出增設(shè)首席信息官推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放，提升政府大數(shù)據(jù)能力實現(xiàn)治理變革。趙需要等[16]從生態(tài)鏈視角對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的生產(chǎn)、處理、利用和消費等環(huán)節(jié)進(jìn)行了闡述，指出政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)鏈的形成對價值創(chuàng)造的積極作用。政府?dāng)?shù)據(jù)從開放、利用到價值創(chuàng)造是一個動態(tài)循環(huán)的過程，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的質(zhì)量越高，社會參與程度就越高；利益相關(guān)者數(shù)據(jù)利用水平越好，創(chuàng)造的公共價值也就越多，如此能促進(jìn)政府開放更多高質(zhì)量的數(shù)據(jù)集，形成良性生態(tài)循環(huán)?！吧鷳B(tài)論”為理解政府?dāng)?shù)據(jù)開放何以實現(xiàn)價值創(chuàng)造提供了新思路，但總體而言，該視角對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造過程關(guān)注不足，忽視了科層邏輯對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的影響。

上述兩種研究視角對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造做出了富有洞見的解釋，將兩種視角疊加后，發(fā)現(xiàn)有一些問題尚需要進(jìn)一步探索。第一，對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造的討論僅停留在“價值如何產(chǎn)生”的層面，沒有回答“價值為什么會產(chǎn)生或沒有產(chǎn)生”的核心問題。第二，政府?dāng)?shù)據(jù)開放通過合作生產(chǎn)方式創(chuàng)造價值，現(xiàn)有研究假定利益相關(guān)者都是遵守制度規(guī)范，忽略了政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造作為一種松散合作，在缺乏有效監(jiān)督條件下行動者的自利行為及其對價值創(chuàng)造的負(fù)面影響。第三，既有研究遵循“各方通過合作生產(chǎn)實現(xiàn)價值創(chuàng)造”的假設(shè)邏輯對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造展開應(yīng)然分析。然而，事實上，如果價值可以被成功地合作創(chuàng)造出來，那么價值也可能通過失敗的合作被破壞。遺憾的是，對價值共毀產(chǎn)生原因的知識貢獻(xiàn)大多來自商業(yè)領(lǐng)域，當(dāng)研究目光轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域討論政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的價值共毀問題時，我們對已知的影響因素扮演什么角色，如何發(fā)揮作用的理解極為有限。正如了解顧客不滿原因?qū)τ谔嵘?wù)質(zhì)量至關(guān)重要一樣，分析價值共同破壞的前因也是非常重要。鑒于此，本文嘗試從價值共同破壞這一視角，對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造失敗的發(fā)生原因、觸發(fā)機(jī)制進(jìn)行解釋，以便在理論上更好地厘清政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造緣何失敗這一現(xiàn)實問題，彌補(bǔ)現(xiàn)有研究對該問題的回應(yīng)不足。

三、研究設(shè)計過程

（一） 研究方法

本文關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀產(chǎn)生的原因，聚焦于價值共毀現(xiàn)象涉及的影響因素及其作用機(jī)制，適合采用過程追蹤法（Process-tracing Methods）分析案例中的因果機(jī)制[17]。過程追蹤遵循“案例內(nèi)”研究邏輯，對案例過程進(jìn)行檢查，使研究者擁有一個“對調(diào)查現(xiàn)象詳細(xì)了解的好機(jī)會”。過程追蹤法根據(jù)因變量選擇案例，通過追溯影響因素對案例結(jié)果產(chǎn)生的作用進(jìn)行因果解釋。其有兩點優(yōu)點：（1）使用這種方法可以確立特定的因果機(jī)制；（2）可以對自變量進(jìn)行分類，較傳統(tǒng)案例研究更合理地評估自變量在多大程度上對因變量產(chǎn)生了影響。過程追蹤法從必要性和充分性兩個維度建立了檢驗標(biāo)準(zhǔn)：風(fēng)中稻草（straw in the wind）、環(huán)箍（hoop test）、冒煙的槍（smoking gun）和雙重決定（doubly decisive）（見表1）。鑒于在社會科學(xué)研究中，很難找到和獲得能夠進(jìn)行雙重決定檢驗的經(jīng)驗證據(jù)類型。故本研究不涉及雙重決定檢驗，只對前三種檢驗類型進(jìn)行討論。

表 1 過程追蹤的因果推斷檢驗分類-充分條件與必要條件檢驗的四種類型

（二） 案例選擇與資料收集

本文基于理論檢驗和判斷抽樣，選擇L 市政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造項目作為案例研究對象，對L 市政府?dāng)?shù)據(jù)開放從價值創(chuàng)造到價值共毀這一過程展開實地調(diào)研與資料搜集，積累了與研究相關(guān)的豐富研究素材，為因果推斷提供了可靠的資料保證。研究資料的收集主要源自半結(jié)構(gòu)化訪談，訪談內(nèi)容涉及不同參與方對價值共毀產(chǎn)生原因的回答，訪談對象涉及政府部門領(lǐng)導(dǎo)與工作人員、企業(yè)管理者與員工以及市民。資料收集過程分為三個階段：第一階段，根據(jù)訪談提綱與受訪者進(jìn)行座談，主要針對L 市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺總體狀況、發(fā)展歷程、日常工作內(nèi)容、計劃進(jìn)行價值共創(chuàng)的項目以及價值共毀案例的基本情況等方面；第二階段，向訪談對象提出針對性問題，以搜集檢驗研究假設(shè)的證據(jù)；第三階段，隨著訪談的推進(jìn)，解決、明確訪談過程中的疑問和模糊信息，查漏補(bǔ)缺。在上述三階段的訪談過程中，每位受訪者訪談時間控制在60 分鐘內(nèi)，訪談結(jié)束后當(dāng)天對訪談內(nèi)容進(jìn)行整理，形成分析材料。

四、理論模型

（一） 定義因變量

筆者將政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀定義為“在政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造的合作生產(chǎn)過程中，服務(wù)系統(tǒng)之間的合作無法生產(chǎn)出預(yù)期價值的產(chǎn)品與服務(wù)，并導(dǎo)致至少一方福利下降”。

（二） 影響因素

根據(jù)價值共毀的分析框架，研究將政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的潛在影響因素分為兩類：來自資源層面的影響因素與行為層面的影響因素，并根據(jù)這兩類影響因素對因變量的作用機(jī)制構(gòu)建一個解釋政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀何以發(fā)生的理論模型。通過前期調(diào)研和文獻(xiàn)梳理，本文獲得資源層面的三個主要影響因素：避責(zé)的行政文化、數(shù)據(jù)治理權(quán)不足、數(shù)據(jù)平臺建設(shè)滯后。它們直接導(dǎo)致失敗的資源集成并引起價值共毀發(fā)生。

避責(zé)的行政文化不僅對政府?dāng)?shù)據(jù)開放產(chǎn)生阻礙，還對價值創(chuàng)造產(chǎn)生顯著負(fù)面影響[18-19]。在“做對事情”與“別出事情”的支配邏輯下，地方政府及部門具有強(qiáng)烈的避責(zé)動機(jī)，一方面政府?dāng)?shù)據(jù)開放不是地方政府的中心工作，實踐政府?dāng)?shù)據(jù)開放在短期內(nèi)不僅不會帶來經(jīng)濟(jì)效益，還會消耗地方政府有限的財政資源和人力資源。另一方面，由于數(shù)據(jù)開放供社會利用后，其潛在的不確定性被放大，在“誰公開誰負(fù)責(zé)”的問責(zé)制度下，一些政府部門抱著“多做多錯，少做少錯，不做不錯”的心態(tài)，消極應(yīng)付政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作。這也給政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造帶來了巨大阻礙。雖然存在避責(zé)的行政文化，但還是有成功的價值共創(chuàng)，要想完全消除避責(zé)文化幾乎不可能。據(jù)此，避責(zé)的行政文化既不是政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的必要條件，也不是充分條件。故將其放在“風(fēng)中稻草”進(jìn)行檢驗，提出研究假設(shè)1。

H1：政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀會受到避責(zé)的行政文化影響。

參考文獻(xiàn)對治理權(quán)的定義[20]，本文將數(shù)據(jù)治理權(quán)界定為“在數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)管理過程中的規(guī)則制定、資源調(diào)配、工作安排和檢查考核方面的權(quán)力”。權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度安排決定著主管部門對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的治理權(quán)。數(shù)據(jù)治理權(quán)的高低具有明顯的行政層級分布特征，行政層級越高，數(shù)據(jù)治理權(quán)也就越高。這導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理權(quán)與價值創(chuàng)造之間出現(xiàn)張力，即數(shù)據(jù)治理權(quán)向上集中，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價值是通過基層實踐來創(chuàng)造的。上層掌握著海量數(shù)據(jù)資源，但不清楚它們可以做什么，基層有大量實踐場景卻缺乏可供實現(xiàn)的數(shù)據(jù)，這種張力可能會導(dǎo)致價值創(chuàng)造的失敗。高質(zhì)量的數(shù)據(jù)供給是保證政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造的關(guān)鍵，而高質(zhì)量的數(shù)據(jù)生產(chǎn)依賴于主管部門的數(shù)據(jù)治理權(quán)。數(shù)據(jù)治理權(quán)不足被視為引發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的必要條件，但不是充分條件。因此，本文將數(shù)據(jù)治理權(quán)假設(shè)放在“環(huán)箍”檢驗，提出研究假設(shè)2。

H2：主管部門數(shù)據(jù)治理權(quán)不足會造成政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀。

數(shù)據(jù)價值不會隨著數(shù)據(jù)開放而自動產(chǎn)生，需要社會廣泛利用才能產(chǎn)生價值。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的第一陣地，也是第一窗口，其建設(shè)水平直接影響使用者的感知有用性、感知易用性與使用意愿，制約著價值共創(chuàng)的互動效果[21]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)滯后會對數(shù)據(jù)利用造成負(fù)面影響，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價值無法實現(xiàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)滯后似乎是引發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的必要條件。正如鄭磊[22]強(qiáng)調(diào)“數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)利用的動態(tài)互動關(guān)系共同決定著開放數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造”。而政府?dāng)?shù)據(jù)平臺正是連接這種互動關(guān)系的關(guān)鍵。為此，將該假設(shè)放在“環(huán)箍”檢驗之下，并提出研究假設(shè)3。

H3：數(shù)據(jù)平臺建設(shè)滯后會造成政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀。

行為層面則聚焦用戶的參與意愿缺乏、數(shù)據(jù)利用能力不足、機(jī)會主義行為是造成政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的主要影響因素。利益相關(guān)者積極地參與意愿是政府?dāng)?shù)據(jù)開放成功實現(xiàn)價值共創(chuàng)的前提條件[23]。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放情境中，用戶（包括企業(yè)用戶、個人用戶、非政府組織用戶等）既可以與政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺互動進(jìn)行價值共創(chuàng)，又可以與其他用戶通過數(shù)據(jù)使用體驗的共享來進(jìn)行價值共創(chuàng)，用戶成為價值共創(chuàng)互動行為的核心主體。由是觀之，當(dāng)用戶參與意愿不足時，導(dǎo)致有效互動行為缺失將會造成價值共毀。如果缺乏參與意愿，用戶就沒有動力去進(jìn)行價值創(chuàng)造。另一方面，如果用戶愿意參與價值創(chuàng)造，也不意味著價值創(chuàng)造就一定會成功，還存在其他因素在發(fā)揮重要作用。可知，用戶參與意愿不足不是充分條件，是價值共毀的必要條件，故對該假設(shè)進(jìn)行“環(huán)箍”檢驗，提出研究假設(shè)4。

H4：缺乏參與意愿會導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放自身沒有價值，價值是由它的使用者創(chuàng)造的。政府?dāng)?shù)據(jù)的復(fù)雜性決定了不具備數(shù)據(jù)分析能力的公眾無法利用數(shù)據(jù)，需要經(jīng)過專業(yè)人員的分析、開發(fā)才能被公眾理解與使用。由于技術(shù)人員的稀缺與非均衡分布，導(dǎo)致組織間數(shù)據(jù)利用能力的不平衡。公眾、非營利組織、非政府組織等往往缺乏充足的數(shù)據(jù)利用能力。研究指出，數(shù)據(jù)利用能力（搜索、分析、開發(fā)等）直接影響著政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共創(chuàng)的效果。就目前而言，絕大部分組織和公眾缺乏這方面的知識素養(yǎng)，對數(shù)據(jù)的利用能力較弱[24]，也無法對數(shù)據(jù)進(jìn)行充分、有效地利用，意味著數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含的價值無法被生產(chǎn)出來，價值共創(chuàng)的實踐也將滑向價值共毀。由此可見，數(shù)據(jù)利用能力不足是價值共毀的充分條件，將這一假設(shè)放在“冒煙的槍”類型下進(jìn)行檢驗，并提出研究假設(shè)5。

H5：數(shù)據(jù)利用能力不足會導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀。

當(dāng)參與價值創(chuàng)造的行動者在互動過程中出現(xiàn)不當(dāng)行為時則會引發(fā)價值共毀問題。在一個信息不對稱、監(jiān)管不充分的外部環(huán)境中，政府將數(shù)據(jù)開放后，即無法選擇數(shù)據(jù)去向和使用者，也無法確保數(shù)據(jù)使用者行為的合規(guī)性，這會導(dǎo)致在價值創(chuàng)造過程中參與者根據(jù)自身利益而非整體利益做出機(jī)會主義行為的潛在風(fēng)險。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，個別缺乏競爭力的科技企業(yè)會通過與政府合作，尋求政府資源的支持或借著合作增加自身商譽(yù)、信用，為融資提供便利等等，但無法實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共創(chuàng)的最終目標(biāo)。還有一些企業(yè)索要關(guān)鍵數(shù)據(jù)為真，進(jìn)行價值共創(chuàng)為假，拿到數(shù)據(jù)后就以各種理由搪塞不履行自身義務(wù)，或者利用數(shù)據(jù)進(jìn)行涉及隱私的違規(guī)操作。這些機(jī)會主義行為，放大了潛在風(fēng)險，扭曲了價值共創(chuàng)行為，造成價值共創(chuàng)的失敗。由是觀之，機(jī)會主義行為是造成政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的充分條件，不是必要條件。因此，將該假設(shè)置于“冒煙的槍”檢驗之中，提出研究假設(shè)6。

H6：機(jī)會主義行為會導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀。

綜上所述，我們根據(jù)所提出的六項研究假設(shè)繪制了理論模型（圖1）。

圖 1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的理論模型

五、分析發(fā)現(xiàn)

（一） “風(fēng)中稻草”檢測

一些受訪者已經(jīng)認(rèn)識到避責(zé)的行政文化對政府?dāng)?shù)據(jù)開放實踐所造成的阻礙。正如一位政府官員所言：“政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為一項新工作，意味著有許多潛在的創(chuàng)新機(jī)會，同時也面臨著缺乏參考標(biāo)準(zhǔn)，如果事情做砸了要被問責(zé)。所以，我們情愿慢一點，不去爭先，等一等其他城市實踐成功，成為學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)或上級對此項工作有了指示和部署，我們再去行動，這樣風(fēng)險要小得多?！保ㄔL談資料 2020-031）①文章中出現(xiàn)的訪談資料，以訪談資料2020-031 為例，為訪談時間+訪談記錄編號。下同。。由于政府機(jī)構(gòu)天然的保守傾向，以及對開放后對數(shù)據(jù)控制權(quán)的讓渡和風(fēng)險規(guī)避等考慮，一些職能部門傾向部分公開或不公開。避責(zé)動機(jī)讓政府部門趨向被動等待命令，對來自社會公眾的數(shù)據(jù)訴求反應(yīng)遲緩，這可能會造成高質(zhì)量數(shù)據(jù)短缺和價值創(chuàng)造空間不足，增加價值共毀發(fā)生的概率?；诖?，有理由相信避責(zé)的行政文化是政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的影響因素之一，通過檢驗（見表 2）。

表 2 “風(fēng)中稻草”檢測避責(zé)的行政文化

（二） “環(huán)箍”檢測

在案例研究中，數(shù)據(jù)治理權(quán)被視為價值共創(chuàng)發(fā)生的先決條件。來自L 市一家科創(chuàng)企業(yè)的受訪者表示：“政府是數(shù)據(jù)的釋放者，政府?dāng)?shù)據(jù)開放主管部門則是數(shù)據(jù)的水龍頭，它來協(xié)調(diào)、指揮和匯總各個部門的數(shù)據(jù)，如果沒有足夠的管理權(quán)力是做不成事的?！保ㄔL談資料 2020-006）。由于政府?dāng)?shù)據(jù)分散在各個部門，條塊結(jié)構(gòu)成為數(shù)據(jù)統(tǒng)一獲取的巨大阻礙，要全面推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，必須建立專門的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，并為其克服組織結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)提供匹配的權(quán)力。正如L 市大數(shù)據(jù)管理局局長的表述：“上面讓搞政府?dāng)?shù)據(jù)開放，沒有把政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作放到對各部門的考核中，導(dǎo)致很多之前的工作安排無法完成；作為一個成立時間不長的機(jī)構(gòu)，我們部門有很多工作要做，一些是清理存量，另一些是增量業(yè)務(wù)，但我們的資源和權(quán)力是不足以完成這些工作?！保ㄔL談資料 2020-015）。透過訪談可知，數(shù)據(jù)治理權(quán)作為決定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)要素，影響著其價值創(chuàng)造的結(jié)果。需要注意的是，價值共毀不僅僅是由數(shù)據(jù)治理權(quán)不足引起的。因此，關(guān)于數(shù)據(jù)治理權(quán)的假設(shè)通過檢驗（見表 3）。

表 3 “環(huán)箍”檢測數(shù)據(jù)治理權(quán)

作為面向用戶的第一窗口，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)不能忽視用戶體驗。目前平臺缺乏用戶友好的設(shè)計、操作便捷的界面是影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放效果的重要原因[24]。筆者在訪談中發(fā)現(xiàn)，L 市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)存在兩點主要問題：一是平臺一些數(shù)據(jù)更新維護(hù)不及時，數(shù)據(jù)集大多集中在教育領(lǐng)域，而涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)寥若晨星，部分?jǐn)?shù)據(jù)集存在無法下載的窘境。二是平臺上提供的APP 和應(yīng)用數(shù)量有待進(jìn)一步豐富，目前只有不到10 個。相比國內(nèi)領(lǐng)先城市，廣東省政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺上有近百個數(shù)據(jù)應(yīng)用，為社會提供了更加豐富的服務(wù)和更加廣闊的價值共創(chuàng)空間。正如來自L 市新經(jīng)濟(jì)局的工作人員所說：“政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，雖然不是決定性因素，但如果它不能發(fā)揮優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)的供給、廣泛訴求的回應(yīng)、海量資源的對接等功能，利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值的目標(biāo)將會打折扣或者無法實現(xiàn)?！保ㄔL談資料 2020-077）。由是觀之，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺扮演著“樞紐”角色，將供給與需求連接起來，推動價值共創(chuàng)的實現(xiàn)，該研究假設(shè)通過檢驗（見表 4）。

表 4 “環(huán)箍”檢測政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要目的是吸引社會公眾利用數(shù)據(jù)，推動成功的價值共創(chuàng)。用戶特征，如知識結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)位置、創(chuàng)新意識、價值觀等因素很大程度上決定著參與意愿。但在本案例中，發(fā)現(xiàn)了一些不同之處，即用戶參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造的意愿很大程度上取決于用戶對價值創(chuàng)造結(jié)果的預(yù)期。

正如本案例中的一位公眾所言：“如果參與的結(jié)果會給我?guī)砝?，我可能會去，但與我無關(guān)，我不會理。”（訪談資料 2020-054）。來自L 市政府的工作人員說：“我們不定期開放一些數(shù)據(jù)和場景，吸引潛在用戶參與價值創(chuàng)造，也會出現(xiàn)參與效果不好的時候，這時我們會反思，對數(shù)據(jù)和場景進(jìn)行調(diào)整，有時也是項目本身的原因?！保ㄔL談資料2020-018）?？梢?，在本案例中，用戶缺乏參與意愿是對價值創(chuàng)造預(yù)期判斷的反應(yīng)，這使得我們無法判斷是因為缺乏參與意愿導(dǎo)致價值共毀，還是這原本就是一個必然失?。ɑ虿惶耍┑捻椖?，才會出現(xiàn)參與者寥寥無幾。因此，無法證實參與意愿缺失會造成價值共毀的發(fā)生這一假設(shè)（見表 5）。

表 5 “環(huán)箍”檢測參與意愿

（三） “冒煙的槍”檢測

目前一些研究顯然對用戶運用自身知識技能處理海量、復(fù)雜的數(shù)據(jù)過于樂觀。數(shù)據(jù)挖掘與分析的知識技能并非一般性能力，能熟練掌握它的用戶是稀缺的。一位受訪者表示：“能夠真正利用政府開放數(shù)據(jù)的人或組織只是少數(shù)，他們受過這方面的教育、有時間以及有想法去探索數(shù)據(jù)價值，從中發(fā)現(xiàn)機(jī)會?！保ㄔL談資料 2020-010）。如果大部分利益相關(guān)者缺乏理解、分析數(shù)據(jù)的能力，他們也無法加入價值創(chuàng)造的過程之中。這種“知識鴻溝”可能會進(jìn)一步加劇“數(shù)字鴻溝”，少數(shù)人才能從中獲益。越多人具備數(shù)據(jù)利用能力，將推進(jìn)價值創(chuàng)造參與的廣度和深度，有利于價值共創(chuàng)目標(biāo)的實現(xiàn)。但案例也提供了另一面的信息，即大多數(shù)用戶缺乏數(shù)據(jù)利用能力的情況下，只要政府或其他組織根據(jù)數(shù)據(jù)制作了應(yīng)用，免費提供使用，價值共創(chuàng)的部分目標(biāo)也能實現(xiàn)，并不必然引發(fā)價值共毀。來自L 市大數(shù)據(jù)管理局的受訪者講道：“去年疫情期間，我們利用匯集的數(shù)據(jù)將患者與其行動軌跡進(jìn)行關(guān)聯(lián)，制作了疫情地圖。一方面咱們的群眾可以通過微信小程序查看這個地圖，根據(jù)風(fēng)險等級，調(diào)整自身的行動并做好防疫措施。另一方面也為咱們市抗疫溯源工作提供了有力的數(shù)據(jù)支持?！保ㄔL談資料 2020-016、017）。據(jù)此，判斷假設(shè)通過檢驗（見表 6）。

圖 2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的發(fā)生機(jī)制

表 6 “冒煙的槍”檢測數(shù)據(jù)利用能力

用戶的機(jī)會主義行為是造成價值共毀的原因之一。當(dāng)用戶的機(jī)會主義行為超出了政府預(yù)期時，這種行為會給政府帶來壓力與擔(dān)憂，從而導(dǎo)致政府對價值創(chuàng)造的感知效益下降。在調(diào)研中，“目標(biāo)偏移”和“隱私侵犯”是發(fā)生最多了機(jī)會主義行為。一位政府管理者對此進(jìn)行了解釋：“有些企業(yè)與我們合作，我們提供數(shù)據(jù)，他們開發(fā)應(yīng)用。拿到數(shù)據(jù)后，他們就開始提條件，說數(shù)據(jù)質(zhì)量不行，得再補(bǔ)充一些數(shù)據(jù)；或者說公司資金周轉(zhuǎn)不開，技術(shù)骨干跳槽，遇到經(jīng)營困難要我們給予資金幫扶，放寬驗收標(biāo)準(zhǔn)等。其實，他們拿到數(shù)據(jù)后，就在挖掘（數(shù)據(jù)價值）。可以拿它掙錢時，精力不在這個（合作項目）上面了?！保ㄔL談資料 2020-021）。如果用戶選擇不正確地利用數(shù)據(jù)，那么價值共毀就會發(fā)生，因為發(fā)生不良后果，首先被質(zhì)疑的是數(shù)據(jù)提供者。這位政府管理者無奈地表述說：“我們都強(qiáng)調(diào)隱私保護(hù)的重要性，在數(shù)據(jù)開放前我們都先脫密處置過，但是隨著關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)信息不斷增多，可能會有小部分個人隱私面臨潛在風(fēng)險，雖然我們很重視這個問題，但隱私侵犯問題歸結(jié)為用戶實際如何使用和利用數(shù)據(jù)。”（訪談資料 2020-021）。畢竟，“臟數(shù)據(jù)”往往導(dǎo)致公民平等權(quán)保護(hù)受到威脅[25]。作為數(shù)據(jù)供應(yīng)主體的政府需要引導(dǎo)用戶在利用數(shù)據(jù)時合規(guī)，如果用戶出于機(jī)會主義原因不這樣做，那就導(dǎo)致價值共毀的發(fā)生?？墒牵瑢嵺`中無法避免機(jī)會主義行為，同時，我們也只有在問題出現(xiàn)時才能發(fā)現(xiàn)存在其中的機(jī)會主義行為，而那些成功實現(xiàn)價值共創(chuàng)的案例可能也存在機(jī)會主義行為。據(jù)此，該假設(shè)通過檢驗（見表 7）。

綜上內(nèi)容，除假設(shè)4 參與意愿沒通過檢驗外，其余五項研究假設(shè)均通過檢驗，根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)繪制了政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的發(fā)生機(jī)制（圖2）。從圖中可見，在利益相關(guān)者使用政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行價值共創(chuàng)的過程中，諸如避責(zé)的行政文化、數(shù)據(jù)治理權(quán)等影響因素或是造成資源集成失敗，或是出現(xiàn)行為不當(dāng)，從而對參與價值共創(chuàng)的行動者福祉造成損害，即發(fā)生價值共毀。而價值共毀出現(xiàn)后，如果不加以遏制或糾正，價值共毀會對互動過程、參與者行為產(chǎn)生負(fù)面反饋，降低參與者預(yù)期效用、滋生負(fù)面情緒、誘發(fā)利己主義等等，這些負(fù)面反饋會對后續(xù)的價值創(chuàng)造產(chǎn)生持續(xù)影響。

六、結(jié)論與討論

奧斯本（Stephen P Osborne）[26]指出新公共管理主導(dǎo)的政府改革帶來了基于福特主義，存在明顯缺陷的公共服務(wù)模式，這導(dǎo)致公共服務(wù)改革的失敗。他建議通過價值共創(chuàng)來改變這一困境。政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有的開放性、互動性，成為價值共創(chuàng)理想的實踐對象。國內(nèi)外學(xué)界圍繞對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造從組織結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)、行動者認(rèn)知等角度貢獻(xiàn)了許多精彩的作品。在此基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步提出一個現(xiàn)實困惑：是什么原因?qū)е抡當(dāng)?shù)據(jù)開放實踐出現(xiàn)“價值共毀”現(xiàn)象？圍繞該問題，本文展開研究分析，不同于以往研究，本文強(qiáng)調(diào)應(yīng)該更重視那些常規(guī)的、過程性的、具備決定性的變量，從資源集成和互動行為入手探索導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的因果機(jī)制。根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，初步得出以下結(jié)論。

第一，數(shù)據(jù)利用能力不足和機(jī)會主義行為是造成政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的最重要條件。正如研究案例所揭示的，數(shù)據(jù)利用能力是稀缺的，這種“知識鴻溝”可能會進(jìn)一步加劇“價值鴻溝”，即個體或組織掌握的數(shù)據(jù)利用技能越少越會阻礙價值創(chuàng)造的實現(xiàn)。無論是個體還是組織都厭惡風(fēng)險，在共同創(chuàng)造價值中出現(xiàn)機(jī)會主義行為會導(dǎo)致參與者的感知效益下降，感知風(fēng)險上升，引起價值共毀發(fā)生。現(xiàn)有研究大多關(guān)照政府?dāng)?shù)據(jù)開放實踐的不良后果，如隱私泄露。忽視了政府?dāng)?shù)據(jù)開放中存在的機(jī)會主義行為對價值創(chuàng)造產(chǎn)生的負(fù)面影響。這一發(fā)現(xiàn)，有助于制度、管理方面的進(jìn)一步完善。

第二，數(shù)據(jù)治理權(quán)不足、數(shù)據(jù)平臺建設(shè)滯后是引起政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的必要前提。通過過程追蹤分析證實了主管部門的數(shù)據(jù)治理權(quán)不足，地方政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)滯后是滋生價值共毀的溫床，這為政府提供了實踐工作改進(jìn)的具體方向與建設(shè)內(nèi)容。相較現(xiàn)有文獻(xiàn)，更多是聚焦數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，沒有專門針對數(shù)據(jù)治理權(quán)與價值創(chuàng)造的關(guān)聯(lián)進(jìn)行分析。本研究對數(shù)據(jù)治理權(quán)進(jìn)行了界定，闡明數(shù)據(jù)治理權(quán)從規(guī)則制定、資源調(diào)配、工作安排和檢查考核方面對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值創(chuàng)造產(chǎn)生影響。

第三，用戶缺乏參與意愿不是政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀發(fā)生的必要前提。與現(xiàn)有文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)的不同，本文的分析并沒有證實用戶缺乏參與意愿是引發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀發(fā)生的必要前提。這把我們的視角從外部帶回了內(nèi)部，政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀并不是必然都是由用戶缺乏參與意愿所導(dǎo)致，有可能是因為項目本身存在明顯缺陷，用戶認(rèn)為其是一個必然失敗的項目，所以無法吸引更多地參與。

第四，避責(zé)的行政文化與政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀存在關(guān)聯(lián)，但它不是必要條件，也不是充分條件。根據(jù)本文的分析發(fā)現(xiàn)，避責(zé)的行政文化對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀的影響并不強(qiáng)，這與以往研究相反[27]。避責(zé)的行政文化就像空氣一樣，存在世界各個政府組織之中，要想消除它幾乎是不可能的事情。同時，它雖然會對政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值共毀產(chǎn)生影響，但其實并不是那么關(guān)鍵。

最后，本項研究存在一些局限有待后續(xù)進(jìn)一步探索。首先，在研究中解釋變量都是單獨作用于因變量，沒有討論解釋變量之間的交互效應(yīng)，未來研究可進(jìn)一步探索。例如，避責(zé)的行政文化可能會對數(shù)據(jù)平臺建設(shè)滯后發(fā)揮作用，構(gòu)成對因變量的另一種解釋。其次，本文通過文獻(xiàn)閱讀選擇出了上述解釋變量，但這可能是不全面的，存在主觀判斷，一些未知因素可能具有更大的解釋力，后續(xù)研究將進(jìn)一步關(guān)注。