我國(guó)政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)施現(xiàn)狀與發(fā)展研究

1 代建管理制度現(xiàn)狀

自2004年國(guó)務(wù)院全面提倡推行代建制以來(lái)［1］，全國(guó)各地在非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目建設(shè)上試行代建制管理，各地總計(jì)出臺(tái)40多份《政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。

采取代建制的基本要求方面，結(jié)合各《辦法》基本要求（表1～3），大部分地區(qū)規(guī)定政府投資項(xiàng)目采取代建其投資總額應(yīng)為500萬(wàn)元以上，其中多個(gè)地區(qū)同時(shí)要求政府投資占比應(yīng)達(dá)50%以上。另外，對(duì)投資總額的要求近年有升高的趨勢(shì)。

表1 僅要求代建項(xiàng)目概算下限的地區(qū)

表2 僅要求代建項(xiàng)目政府投資占比的地區(qū)

表3 同時(shí)要求代建項(xiàng)目概算下限和政府投資占比的地區(qū)

上海、深圳、杭州關(guān)于代建費(fèi)率的標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政部規(guī)定的要求詳見(jiàn)表4。其中深圳市寶安區(qū)和杭州市的代建費(fèi)率全面高于財(cái)政部的規(guī)定。上海工程總概算小于等于5億元的項(xiàng)目，其代建費(fèi)率大于財(cái)政部要求；而工程概算大于5億元的項(xiàng)目，代建費(fèi)率則小于財(cái)政部要求。

表4 代建管理費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（中央及各地）

代建費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)是政府投資代建項(xiàng)目激勵(lì)機(jī)制的核心內(nèi)容，也是影響代建制效果好壞的重要因素。較低的代建費(fèi)不利于代建制健康發(fā)展，影響市場(chǎng)的良性發(fā)展［2］。上述三地的代建費(fèi)率較財(cái)政部的規(guī)定均作了不同程度的提高，僅上海把大項(xiàng)目的代建費(fèi)率調(diào)整到低于財(cái)政部要求；另外，這三地均屬于國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)城市，經(jīng)濟(jì)規(guī)模在國(guó)內(nèi)處于領(lǐng)先地位，其做法在全國(guó)范圍具有借鑒意義。獎(jiǎng)勵(lì)方面，因?yàn)閷徲?jì)的關(guān)系，個(gè)別城市有經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)條款，但是具體實(shí)施有一定困難。

各地也嘗試提出了一些新的舉措，包括：推行工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn) 制 度（2017—2018年 深 圳 市、2018年?yáng)|莞市等），上海、北京等城市要求住宅工程項(xiàng)目，尤其是保障性住宅項(xiàng)目全面投保工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)，并由保險(xiǎn)公司委托風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的方式對(duì)工程建設(shè)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理。引入設(shè)計(jì)咨詢(xún)審查單位（2015年廈門(mén)市），部分結(jié)余工程費(fèi)用用于代建機(jī)構(gòu)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、組織和管理項(xiàng)目等開(kāi)支（2015年貴州省貴安新區(qū)），資質(zhì)評(píng)審與市場(chǎng)準(zhǔn)入扶持獎(jiǎng)勵(lì)措施（2015年廈門(mén)市），增設(shè)資金監(jiān)管賬戶(hù)進(jìn)行監(jiān)督（2017年深圳市福田區(qū)），設(shè)立代建行業(yè)協(xié)會(huì)（2017年湖南?。┑?。

2 各地代建制成功經(jīng)驗(yàn)分析

全國(guó)范圍代建制推廣效果有差異，其中浙江省和廣州市、深圳市等效果良好，其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下：

1）采取國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)共同參與的市場(chǎng)模式。國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)參與政府投資項(xiàng)目代建，各有優(yōu)劣。對(duì)于沒(méi)有顯著經(jīng)濟(jì)效益或者關(guān)乎國(guó)家戰(zhàn)略的項(xiàng)目，國(guó)有企業(yè)參與代建具備天然優(yōu)勢(shì)。但是，由于項(xiàng)目效益與管理人員不掛鉤，工作積極性降低，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施效果不利，民營(yíng)企業(yè)則沒(méi)有上述弊端。因此，從國(guó)家安全、民生和市場(chǎng)發(fā)展角度看，采取混合式的國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)共同參與代建是一種非常合適的模式：一方面國(guó)有企業(yè)保持長(zhǎng)效工作狀態(tài)，使其管控水平維持在較高水準(zhǔn)；另一方面，民營(yíng)企業(yè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)不斷提升技術(shù)水平，刺激代建市場(chǎng)不斷發(fā)展。

2）培育優(yōu)秀民營(yíng)代建企業(yè)。民營(yíng)企業(yè)因?yàn)橹泵媸袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在優(yōu)勝劣汰的環(huán)境下，會(huì)采取搭建企業(yè)代建體系、提升質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)創(chuàng)新、優(yōu)化人才梯隊(duì)體系等措施提升競(jìng)爭(zhēng)力。因此，通過(guò)建立健全監(jiān)督和約束機(jī)制，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)提升硬實(shí)力，提升管理水平和管控效益，促進(jìn)代建行業(yè)不斷迭代和優(yōu)化。

3）根據(jù)實(shí)際調(diào)整代建費(fèi)率。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)建〔2016〕504號(hào)文件要求的代建費(fèi)率與當(dāng)?shù)氐木用袷杖胨讲幌嗥ヅ?，適當(dāng)提高代建費(fèi)率，有利于激活優(yōu)秀民營(yíng)企業(yè)活力。實(shí)踐證明，杭州、廣州和深圳的調(diào)整適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)情，充分激活了藍(lán)城、綠城、濱江、招商等一批優(yōu)質(zhì)民營(yíng)企業(yè)，這些優(yōu)秀民營(yíng)企業(yè)的參與顯著提高了當(dāng)?shù)卣顿Y項(xiàng)目水平和效益。見(jiàn)圖1。

圖1 藍(lán)城集團(tuán)代建的保障房項(xiàng)目

4）推行全過(guò)程代建模式。將項(xiàng)目從立項(xiàng)開(kāi)始交予代建單位管理直至缺陷責(zé)任期結(jié)束，各類(lèi)需求等信息可直接對(duì)接。

5）引入潛在質(zhì)量缺陷保險(xiǎn)。潛在質(zhì)量缺陷保險(xiǎn)能夠有效監(jiān)控代建項(xiàng)目的工程質(zhì)量和工程安全，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移［3］。

3 代建制實(shí)施的主要問(wèn)題

代建制實(shí)施十多年并未如預(yù)期在全國(guó)全面鋪開(kāi)，說(shuō)明其存在系統(tǒng)問(wèn)題，主要如下：

1）代建主體地位不明確，法律權(quán)責(zé)地位條款缺失以及政策不健全［4］。代建主體地位不明確，體現(xiàn)在推行代建制區(qū)域政府各職能部門(mén)涉及代建項(xiàng)目表格缺少代建欄，其對(duì)應(yīng)軟件系統(tǒng)同樣缺失代建選項(xiàng)。法律權(quán)責(zé)地位條款缺失，主要體現(xiàn)為當(dāng)代建單位失責(zé)，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)大于其收取的代建費(fèi)，賠償能力不夠，缺乏相應(yīng)的法律條款予以明確。最后，政策不健全，體現(xiàn)在目前政策文件仍不健全，相應(yīng)的政策及配套機(jī)制有待完善。

2）代建費(fèi)用偏低［5］。全國(guó)范圍，參照財(cái)政部〔2016〕504號(hào)文件執(zhí)行為主。根據(jù)調(diào)研，蘇州市采用以工程總概算為基礎(chǔ)的累進(jìn)費(fèi)率計(jì)價(jià)，即使是做得較好的單位也只能基本覆蓋成本，代建單位入不敷出。深圳制定了市級(jí)政府投資項(xiàng)目市場(chǎng)化代建管理費(fèi)總額控制數(shù)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，工程總概算5億元以下3%的費(fèi)率略高于財(cái)政部文件標(biāo)準(zhǔn)，代建單位也只能是基本持平。所以，對(duì)于以政府投資項(xiàng)目代建為核心業(yè)務(wù)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，其生存環(huán)境惡劣，大部分難以為繼。

3）代建單位能力參差不齊［6］。在尚無(wú)優(yōu)質(zhì)代建企業(yè)的區(qū)域，主管部門(mén)缺乏信心，有些主管部門(mén)為避免犯錯(cuò)，強(qiáng)制要求國(guó)有單位成立下屬代建企業(yè)，因?qū)嵙τ邢?，效果堪憂(yōu)，對(duì)推行代建制造成困擾。所以，當(dāng)?shù)厝狈?yōu)質(zhì)代建企業(yè)，整體代建水平較弱，是代建制推行難的另外一個(gè)重要原因。

4 代建制推廣優(yōu)化建議

基于代建制實(shí)施存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以從政策制度、代建市場(chǎng)、市場(chǎng)秩序、代建單位激勵(lì)、建設(shè)模式五個(gè)方面進(jìn)行完善提升。

4.1 完善代建制制度支撐

完善代建制管理辦法及配套文件。完善的法律法規(guī)和政策制度體系是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，應(yīng)完成相應(yīng)法律法規(guī)及配套文件更新，進(jìn)一步明確代建單位的權(quán)利和義務(wù)、代建單位的法律地位、代建項(xiàng)目的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施過(guò)程等問(wèn)題，營(yíng)造規(guī)范有序、公平競(jìng)爭(zhēng)的代建市場(chǎng)環(huán)境，為代建制的順利運(yùn)行提供政策保障。

嚴(yán)格落實(shí)各主體責(zé)任。在法律法規(guī)中全面落實(shí)各方主體的責(zé)任、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，平衡各方“責(zé)權(quán)利”之間的關(guān)系。強(qiáng)化代建單位的建設(shè)期法人地位，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任，制定政府投資項(xiàng)目代建方案模板用以配合代建制改革的新探索。

4.2 培育、優(yōu)化代建市場(chǎng)

優(yōu)秀代建企業(yè)的技術(shù)管理水準(zhǔn)通過(guò)一系列的支撐體系才能得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于代建市場(chǎng)不成熟、缺乏優(yōu)秀代建企業(yè)的省市，通過(guò)自我培養(yǎng)本地優(yōu)秀代建企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)，可以采取“幫、扶、帶”的模式，通過(guò)引入藍(lán)城、綠城、招商等優(yōu)秀代建企業(yè)，采取合營(yíng)、共營(yíng)、引進(jìn)等模式，扶持本地潛力企業(yè)快速成長(zhǎng)，提升本地代建水準(zhǔn)，培育代建市場(chǎng)成熟度。

推廣混合的代建市場(chǎng)模式。所謂的混合模式，是指國(guó)有企業(yè)尤其是當(dāng)?shù)厥?、區(qū)下屬?lài)?guó)有城投企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)共同參與代建市場(chǎng)。浙江省和深圳市的代建市場(chǎng)就是這種模式，運(yùn)行良好，效果顯著，可以發(fā)揮國(guó)有和民營(yíng)企業(yè)的各自?xún)?yōu)勢(shì)。對(duì)于政府投資項(xiàng)目，其中具有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目可以采取市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)模式選取優(yōu)質(zhì)代建企業(yè)，提高當(dāng)?shù)卮ㄐ袠I(yè)水準(zhǔn)，促使國(guó)有代建企業(yè)提高水平；對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益不明顯、關(guān)乎民生和地區(qū)戰(zhàn)略的項(xiàng)目，由國(guó)有企業(yè)參與代建，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)。

4.3 規(guī)范代建市場(chǎng)秩序

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。部分地區(qū)代建行業(yè)的快速發(fā)展已經(jīng)具備了成立行業(yè)協(xié)會(huì)的條件。建立行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)章程和規(guī)章制度實(shí)施自我管理和約束，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序；同時(shí)協(xié)調(diào)政府和企業(yè)之間的關(guān)系，向企業(yè)宣傳和解讀相關(guān)政策，向政府反映企業(yè)的訴求；為企業(yè)提供各種服務(wù)和培訓(xùn)，定期發(fā)布行業(yè)信息，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提供法規(guī)政策咨詢(xún)和技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)。

建立協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)，創(chuàng)新監(jiān)管措施。以代建市場(chǎng)主體信用分類(lèi)監(jiān)管、日常監(jiān)管等工作為基礎(chǔ)，整合相關(guān)政府部門(mén)對(duì)代建市場(chǎng)主體監(jiān)管的實(shí)際要求，統(tǒng)一制定出臺(tái)一系列協(xié)同監(jiān)管的管理制度和辦法，并基于代建庫(kù)建設(shè)統(tǒng)一的協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)如行業(yè)協(xié)會(huì)等，支撐政府方、委托方、公眾等相關(guān)部門(mén)聯(lián)合使用動(dòng)態(tài)履約平臺(tái)，在同一平臺(tái)上對(duì)代建主體實(shí)施綜合監(jiān)管。

4.4 加強(qiáng)代建單位激勵(lì)、約束機(jī)制

明確代建管理費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及獎(jiǎng)勵(lì)。從深圳、廈門(mén)、上海、杭州等地的經(jīng)驗(yàn)看，根據(jù)需要適當(dāng)提高代建管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者采用浮動(dòng)費(fèi)率，更能確保優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的代建服務(wù)。同時(shí)滿(mǎn)足投資可控、工期可期及質(zhì)量?jī)?yōu)良這三個(gè)條件的，代建單位或代建團(tuán)隊(duì)可以獲得項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)金。

強(qiáng)化精神激勵(lì)，建立標(biāo)桿企業(yè)庫(kù)。代建單位所承擔(dān)的代建項(xiàng)目獲得國(guó)家級(jí)、省級(jí)和市級(jí)建筑工程獎(jiǎng)項(xiàng)的，報(bào)政府審定后可對(duì)代建單位及其團(tuán)隊(duì)、個(gè)人進(jìn)行榮譽(yù)表彰，將獎(jiǎng)勵(lì)落實(shí)到個(gè)人，使激勵(lì)效果最大化，同時(shí)將代建單位納入委托單位的優(yōu)質(zhì)代建企業(yè)名錄（標(biāo)桿企業(yè)庫(kù)）。

4.5 完善工程建設(shè)模式

勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢(xún)等企業(yè)加入代建行業(yè)?？辈臁⒃O(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢(xún)是參與全過(guò)程工程咨詢(xún)的主要企業(yè)，分析全過(guò)程工程咨詢(xún)與全過(guò)程代建的差異，其主要區(qū)別在于全過(guò)程代建增加了項(xiàng)目管理的內(nèi)容。因此，上述企業(yè)具備全過(guò)程代建的主要能力，可以把這些企業(yè)納入到代建行業(yè)，提升代建行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)水平，同時(shí)也能擴(kuò)充上述企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍。事實(shí)上，國(guó)內(nèi)如蘇州等城市，已經(jīng)把五洲等監(jiān)理單位納入到本地的代建企業(yè)名錄庫(kù)中。

全過(guò)程工程咨詢(xún)代建模式。對(duì)于建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，除了全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)外，高標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目管理是亟需的一塊服務(wù)內(nèi)容。監(jiān)理對(duì)項(xiàng)目管理的要求，屬于合規(guī)的底線(xiàn)要求，代建企業(yè)對(duì)項(xiàng)目管理是高標(biāo)準(zhǔn)要求。因此可以結(jié)合實(shí)際需求，實(shí)施全過(guò)程工程咨詢(xún)代建模式，全面滿(mǎn)足項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)要求。

5 結(jié)語(yǔ)

政府投資項(xiàng)目采取代建制，有利于建管分離，可有效防止腐敗行為，并能提高項(xiàng)目整體質(zhì)量。就浙江、廣州和深圳等地的實(shí)踐效果和經(jīng)驗(yàn)看，成效顯著。但是就全國(guó)范圍，目前代建制推廣的深度和廣度還不夠，效果也未如預(yù)期，這與當(dāng)?shù)靥厥獾那闆r密不可分。各地可以參考國(guó)內(nèi)幾個(gè)先進(jìn)省市的做法，引入優(yōu)秀代建企業(yè)，采取“幫、扶、帶”的方法培養(yǎng)、扶植本地優(yōu)秀代建企業(yè)，相信代建制可以在全國(guó)的政府投資項(xiàng)目中發(fā)揮作用，明顯提高政府投資項(xiàng)目水準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“民、政、企、社會(huì)”的多贏(yíng)局面。