金融行動特別工作組反洗錢動態(tài)

文/熊安邦

金融行動特別工作組（以下簡稱FATF）是專門致力于控制洗錢的國際組織，于1989年7月根據(jù)西方七國集團的經(jīng)濟宣言建立。目前，已經(jīng)發(fā)展成為擁有 39個成員（37個國家和地區(qū)及2個區(qū)域組織，即歐盟委員會和海灣阿拉伯國家合作委員會）、9個聯(lián)系成員和20多名觀察員（一個觀察員國家、7個FATF式地區(qū)性反洗錢機構(gòu)與超過15個其他國際組織和機構(gòu)）的政府間組織。FATF最初是為了審查和制定打擊洗錢的措施。2001年10月，金融行動特別工作組擴大了任務(wù)范圍，除洗錢外，還努力打擊資助恐怖主義的活動。2012年4月，它加大了打擊資助大規(guī)模毀滅性武器擴散的力度。

一、組織機構(gòu)與人員動態(tài)

（一）部長級會議

2019年4月12日，在其成立30周年之際，F(xiàn)ATF召開部長級會議，討論確定了FATF的十項新職權(quán)，包括識別分析洗錢和恐怖融資等威脅，制定完善國際反洗錢標準，通過相互評估及后續(xù)程序?qū)Τ蓡T作出評價，并識別應(yīng)對高風險、不合作及存在重大戰(zhàn)略缺陷的國家和地區(qū)。會議決定，自2022年起，每兩年召開一次部長級會議（此前FATF部長級會議每八年召開一次），確定FATF的戰(zhàn)略方向及優(yōu)先事項，并在必要時對其職權(quán)進行調(diào)整。

（二）主席

FATF主席是由FATF全體會議從其成員中任命的高級官員。2019年4月，經(jīng)修訂的授權(quán)將FATF主席任期延長至兩年。主席任期從7月1日開始，到就職兩年后的6月30日結(jié)束。主席召集和主持FATF全體會議和指導小組會議，并監(jiān)督FATF秘書處。主席是FATF的主要發(fā)言人，并對外代表FATF。

FATF現(xiàn)任主席是T·拉賈·庫馬爾，他于2022年7月1日開始擔任FATF主席。拉賈·庫馬爾擁有豐富的領(lǐng)導和運營經(jīng)驗，曾在新加坡內(nèi)政部和警察部隊擔任了35年多的高級領(lǐng)導職務(wù)。他目前擔任新加坡內(nèi)政部高級顧問，就國際政策制定、伙伴關(guān)系和國際參與提供咨詢。在此之前，他還曾擔任新加坡外交部副部長、警察局副局長、警察情報局局長和商務(wù)部高級副局長等職務(wù)。他在擔任賭場監(jiān)管局的首席執(zhí)行官期間，為新加坡的新賭場建立了一個健全的監(jiān)管框架。在庫馬爾擔任FATF主席期間，F(xiàn)ATF的優(yōu)先工作包括：加強資產(chǎn)追回；打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的非法融資；提高全球反洗錢措施的有效性；加強FATF與FATF式區(qū)域監(jiān)管機構(gòu)的伙伴關(guān)系。FATF將繼續(xù)開展其核心工作，確定和分析洗錢和資助恐怖主義的方法和趨勢，制定和完善FATF標準，評估和支持全球網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各國和地區(qū)的評估。

（三）秘書處

FATF現(xiàn)任執(zhí)行秘書是法國的維奧蓮恩·克萊克，她自2022年6月1日起擔任FATF執(zhí)行秘書。秘書處匯集世界各地的打擊洗錢、資助恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器擴散的經(jīng)驗和做法，這包括監(jiān)測洗錢方式以及恐怖組織如何籌集和獲取資金；制定全球標準、最佳做法和指南，以緩解新出現(xiàn)的風險，并評估各國政府為有效實施FATF標準而采取的行動。秘書處還包括為FATF成員國和9個FATF式區(qū)域機構(gòu)的官員提供培訓和支持?？巳R克還會向FATF主席和副主席提供建議，并對FATF的全體會議、理事機構(gòu)和主席負責。

FATF秘書處組織架構(gòu)圖

秘書處分為5個組：(1)評估合規(guī)組，通過“相互評估”和后續(xù)程序，評估和監(jiān)測成員，以確定一國打擊洗錢和資助恐怖主義及擴散措施的有效性，以及它們在技術(shù)上遵守FATF建議的情況；(2)政策開發(fā)組，制定和完善打擊洗錢和資助恐怖主義及擴散的國際標準（FATF建議)；(3)風險趨勢和措施組，識別和分析洗錢、資助恐怖主義和其他對金融體系完整性的威脅；(4)國際合作和評審組，確定高風險和不合作的管轄區(qū)以及其國家制度中存在戰(zhàn)略缺陷的管轄區(qū)，并與之接觸；(5)全球網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)組，通過FATF式區(qū)域機構(gòu)和國際組織的全球網(wǎng)絡(luò)，促進所有國家全面有效地執(zhí)行FATF的建議。

FATF全會

FATF一直關(guān)注非法野生動物貿(mào)易、林業(yè)犯罪、非法采礦和廢物販運

二、FATF優(yōu)先事項

（一）環(huán)境犯罪與洗錢

FATF一直關(guān)注非法野生動物貿(mào)易、林業(yè)犯罪、非法采礦和廢物販運。這些犯罪每年產(chǎn)生數(shù)千億美元的交易額，破壞環(huán)境，造成了巨大的健康和財政成本，加劇氣候變化。根據(jù)現(xiàn)有研究，僅非法伐木一項，犯罪分子每年就可獲得1520億美元的收入。如果環(huán)境犯罪得不到遏制，將對我們的地球、經(jīng)濟和公共健康產(chǎn)生深遠的影響。目前，該項目側(cè)重于更廣泛的環(huán)境犯罪問題及其與洗錢和恐怖主義融資風險的聯(lián)系。該項目的第一階段從2020年6月開始，主要目的是評估環(huán)境犯罪所得的現(xiàn)有洗錢方法，并提高公共、私營和民間社會部門對環(huán)境犯罪風險的規(guī)模和性質(zhì)的認識。2021年6月，F(xiàn)ATF發(fā)布了關(guān)于環(huán)境犯罪洗錢的報告。

（二）數(shù)字化轉(zhuǎn)型與洗錢

技術(shù)正在改變我們的工作和生活方式。FATF全球網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管機構(gòu)和運營機構(gòu)以及私營部門一直在整合不同的數(shù)字工具，以協(xié)助其反洗錢和反恐怖主義融資工作。近兩年，F(xiàn)ATF啟動了一系列項目，以評估FATF全球網(wǎng)絡(luò)中數(shù)字采用的前景、機遇和挑戰(zhàn)。FATF的工作集中在以下三個不同領(lǐng)域：新技術(shù)的機遇和挑戰(zhàn)；數(shù)據(jù)池、協(xié)作分析和數(shù)據(jù)保護；運營機構(gòu)反洗錢/反恐融資的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。2021年6月，F(xiàn)ATF全體會議批準了《反洗錢/反恐融資新技術(shù)的機遇與挑戰(zhàn)最終報告》，該報告指出，創(chuàng)新的技能、方法和流程以及使用現(xiàn)有技術(shù)流程的創(chuàng)新方式可以幫助監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和受監(jiān)管實體克服許多已確定的反洗錢/反恐融資挑戰(zhàn)。

金融行動特別工作組標志

2021年6月，F(xiàn)ATF《反洗錢/反恐融資新技術(shù)的機遇與挑戰(zhàn)最終報告》

（三）打擊非法武器販運和資助恐怖主義

恐怖主義襲擊經(jīng)常使用非法販運的武器，非法武器貿(mào)易是洗錢的一項上游犯罪。非法武器販運為恐怖分子和團體提供了資金來源，這使他們能夠增強行動力，增加對社會和無辜生命的威脅。非法武器販運也助長了世界各地的沖突。FATF在其前期工作的基礎(chǔ)上，完成了一份機密報告，以期提高人們對這一犯罪活動的認識。該報告將幫助各國了解其面臨的風險，并加強應(yīng)對措施，以調(diào)查、起訴和打擊利用非法武器販運資助恐怖活動的行為。

（四）民族或種族動機的恐怖主義融資

出于民族或種族動機的恐怖主義是一種復雜的現(xiàn)象，涉及眾多的參與者。近年來，恐怖襲擊事件的增加使人們意識到，必須提高國際社會對這些恐怖團體和個人之間的資金流動和跨界聯(lián)系的認識。2021年6月，F(xiàn)ATF發(fā)布了一份《出于民族或種族動機的資助恐怖主義報告》，該報告確定了此類資助的共同結(jié)構(gòu)特征和模式，并指出，大多數(shù)極右翼團體從合法來源獲得資金，如捐款、會費和商業(yè)活動。該報告還強調(diào)了應(yīng)對此類資助和防止攻擊方面的挑戰(zhàn)。很少有國家將極右翼團體指定為恐怖組織，各國處理這些團體活動的法律制度也存在差異。FATF致力于應(yīng)對這一日益嚴重的威脅，正在制定風險指標，與運營機構(gòu)共享，以提高公眾對出于民族或種族動機的資助恐怖主義的認識，并提請人們注意應(yīng)對此類資助的最佳方式。

（五）實施FATF標準的不利影響

多年來，F(xiàn)ATF不斷完善其反洗錢標準，以確保這些標準能夠應(yīng)對不斷變化的威脅，并符合基于風險的方法。FATF表示，一些反洗錢/反恐怖融資措施的實施干擾或阻礙了合法的非營利活動。FATF的標準有時被誤解或誤用，可能導致社會、經(jīng)濟和政治挑戰(zhàn)，造成意想不到的后果。2021年2月，F(xiàn)ATF啟動了一個新項目，以研究和緩解這些不利影響。2021年10月，F(xiàn)ATF通過了《降低FATF標準負面影響第一階段總結(jié)報告》，并決定開始第二階段工作，研究降低負面影響的具體措施。

三、FATF即將展開的重要主題

（一）實益所有權(quán)

FATF正在考慮加強關(guān)于法人透明度和實益所有權(quán)的標準（建議24）。這項工作旨在確保法人的最終所有權(quán)和控制權(quán)更加透明。它還將使金融情報機構(gòu)、執(zhí)法機構(gòu)和其他主管當局能夠及時、高效地獲取有關(guān)公司和其他法人受益所有人的充分、準確和最新信息。2021年6月，F(xiàn)ATF全體會議就修訂“FATF建議24”發(fā)布白皮書并向社會公眾公開征求意見。2022年6月，F(xiàn)ATF全體會議同意就“FATF建議24”指引先向部分私營機構(gòu)征求意見。

充分執(zhí)行FATF標準，有效打擊環(huán)境犯罪洗錢

（二）偷運移民

偷運移民是一種跨國有組織犯罪，持續(xù)為犯罪網(wǎng)絡(luò)帶來巨額收入，付出了可怕的人力成本。成千上萬的人，通常是最脆弱的人，為了尋求更好地生活或僅僅為了生存，在危險的旅途中死亡，或落入犯罪走私者手中。還有證據(jù)表明，恐怖組織正在利用走私網(wǎng)絡(luò)為其活動提供資金和支持。特別是有關(guān)伊斯蘭國、基地組織及其附屬機構(gòu)的最新情報顯示，恐怖組織依靠人口走私活動獲取收益。同樣，恐怖主義支持者依靠偷運移民網(wǎng)絡(luò)進出沖突地區(qū)。自2011年FATF研究偷運移民的洗錢和恐怖融資風險以來，風險環(huán)境發(fā)生了重大變化。在德國主席任職期間，F(xiàn)ATF將重點放在與移民偷運網(wǎng)絡(luò)及其跨國路線有關(guān)的資金流動和洗錢/恐怖融資機制上。該項目有助于各國主管機構(gòu)和私營部門了解犯罪分子和恐怖分子如何從偷運移民中獲益，從而使他們能夠調(diào)整國家和機構(gòu)的控制和戰(zhàn)略。

（三）資產(chǎn)追回

大多數(shù)犯罪背后的驅(qū)動因素是金錢。追回資產(chǎn)是打擊洗錢和資助恐怖主義的最有效行動之一，它打擊犯罪活動，保護我們的社會，加強對公平社會和法治的信任。雖然追回資產(chǎn)是FATF任務(wù)的核心，但目前的相互評估周期表明，大多數(shù)國家沒有有效沒收犯罪所得。大多數(shù)被評估國家對犯罪所得和工具的追回只獲得了較低或中等的評級。2021年，F(xiàn)ATF為政府當局完成了一份報告，分析了資產(chǎn)追回的主要障礙以及如何克服這些障礙。在2021年10月的會議上，F(xiàn)ATF討論了改善全球網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)追回的潛在后續(xù)行動。

（四）利用藝術(shù)品和古董洗錢和資助恐怖主義

據(jù)聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室估計，在大約674億美元的全球藝術(shù)品市場中，多達63億美元的交易與某種形式的跨國犯罪有關(guān)，洗錢和其他金融犯罪約占30億美元。藝術(shù)品市場提供了理想的財產(chǎn)，使其對清洗犯罪所得具有吸引力。藝術(shù)品市場的交易有一層保密的面紗：沒有穩(wěn)定或可預測的價格，買家和賣家往往依靠中介和空殼公司來維護自己的隱私。這些貨物很容易運輸，但執(zhí)法部門很難追蹤。另外，恐怖主義集團還掠奪和出售沖突地區(qū)的文化遺產(chǎn)和文物。這些收益有助于加強他們進行恐怖襲擊和招募工作的能力。FATF啟動了一個項目，幫助各國、主管當局和私營部門更好地了解犯罪分子和恐怖分子如何濫用藝術(shù)品、古董和文化財產(chǎn)貿(mào)易，并制定最佳做法和建議，以減少這些風險。

恐怖組織依靠人員走私活動獲取利益

四、正在進行的工作

（一）風險、趨勢與方法

隨著各國實施FATF標準，這些標準在偵查、調(diào)查、起訴和預防金融犯罪方面變得更加有效。犯罪分子和恐怖分子不斷探索籌集和轉(zhuǎn)移資金的新方法，同時避免被發(fā)現(xiàn)。FATF對現(xiàn)有或新出現(xiàn)的洗錢和恐怖主義融資趨勢和方法的研究將有助于各國更好地了解其面臨的風險。

1.基于貿(mào)易的洗錢

基于貿(mào)易的洗錢是最常用的洗錢方法之一，它也是最難檢測的方法之一?；谫Q(mào)易的洗錢隱藏在每年數(shù)萬億美元的國際貿(mào)易中。犯罪分子常常偽造貿(mào)易文件，將非法收入偽裝成看似合法的收入。2020年12月，F(xiàn)ATF和金融情報機構(gòu)埃格蒙特集團完成了一份報告，旨在幫助公共和私營部門應(yīng)對發(fā)現(xiàn)基于貿(mào)易的洗錢的挑戰(zhàn)。該報告利用基于貿(mào)易的洗錢全球網(wǎng)絡(luò)中的大量案例研究，解釋了犯罪分子利用貿(mào)易交易轉(zhuǎn)移資金而非貨物的方式?！痘谫Q(mào)易的洗錢──趨勢和發(fā)展報告》還強調(diào)了各國可以采取哪些行動來發(fā)現(xiàn)和制止基于貿(mào)易的洗錢。

2.虛擬資產(chǎn)

2020年9月，F(xiàn)ATF發(fā)布了第二份紅旗指標報告，重點關(guān)注使用虛擬資產(chǎn)的可疑交易。虛擬資產(chǎn)背后的技術(shù)有許多潛在好處，包括支付速度更快、成本更低。但與之相關(guān)的匿名性也吸引了犯罪分子，他們利用虛擬資產(chǎn)清洗一系列犯罪所得，如毒品交易、非法武器走私、欺詐、逃稅、網(wǎng)絡(luò)攻擊、逃避制裁、剝削兒童和販運人口。FATF的報告將幫助虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商、金融機構(gòu)和指定的非金融企業(yè)和專業(yè)人員發(fā)現(xiàn)和報告可疑交易。2022年6月，F(xiàn)ATF通過了《虛擬資產(chǎn)及其服務(wù)提供商標準實施情況更新──旅行規(guī)則及其他進展》等報告。

非法武器貿(mào)易是洗錢的一項上游犯罪

（二）制定國際標準

FATF不斷完善和加強其建議，以應(yīng)對金融體系不斷演變的資金威脅。

1.擴散融資

FATF完成了加強國際標準的工作，以打擊對國際和平與安全構(gòu)成嚴重威脅的大規(guī)模毀滅性武器擴散融資。在2020年6月進行公開磋商后，F(xiàn)ATF最終修訂了其標準，要求各國和私營部門確定并評估潛在違反、不執(zhí)行或逃避與擴散融資相關(guān)的定向金融制裁的風險。新的要求旨在確保金融機構(gòu)、指定的非金融機構(gòu)和虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商了解其業(yè)務(wù)和專業(yè)所涉及的風險，不會無意中支持或成為擴散融資網(wǎng)絡(luò)或計劃的一部分。修訂后的標準要求各國和私營部門根據(jù)其面臨的風險水平，為其反擴散融資工作分配適當?shù)馁Y源。FATF鼓勵各國以符合金融包容性目標的方式實施新要求，并采取與風險相稱的措施。2021年 6月，F(xiàn)ATF最終確定了《擴散融資風險評估和緩解指南》，以幫助各國、金融機構(gòu)和虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商有效實施新的強制性FATF要求。FATF將在下一輪（第五輪）相互評估開始時評估新要求的遵守情況。

2.基于風險的監(jiān)管

2021年3月，F(xiàn)ATF發(fā)布了《基于風險的監(jiān)管指南》，以幫助監(jiān)管機構(gòu)評估其監(jiān)管部門的風險，并將其資源用于風險最高的領(lǐng)域。FATF的評估表明，從基于規(guī)則的監(jiān)管過渡到基于風險的監(jiān)管需要時間，而且可能具有挑戰(zhàn)性，這需要改變監(jiān)管文化。監(jiān)管機構(gòu)需要與政府部門和私營部門合作，深入了解其受監(jiān)管實體面臨的風險，這一點很重要，因為每個企業(yè)的運作方式不同，面臨的風險也不同。主管需要擁有適當?shù)臋?quán)力、技能和資源以及政治和組織支持。他們需要不斷更新對風險的理解，并調(diào)整和改進其監(jiān)管方法。

（三）相互評估

FATF全球網(wǎng)絡(luò)的所有成員國都承諾執(zhí)行FATF建議。相互評估過程涉及廣泛的同行審查，評估各國遵守建議的情況及其反洗錢/反恐融資系統(tǒng)的實力。這些審查產(chǎn)生了相互評估報告，確定了一國的優(yōu)勢和需要改進的領(lǐng)域，以及該國加強反洗錢/反恐融資措施的優(yōu)先行動。

2020年10月，F(xiàn)ATF全體會議審議通過中國、冰島、瑞典的第四輪反洗錢和反恐怖融資互評估后續(xù)進展報告。2021年2月，會議審議通過了新西蘭反洗錢和反恐怖融資互評估報告，認為新西蘭反洗錢和反恐怖融資體系運行良好，但還須提高受益所有權(quán)信息透明度，加大定向金融制裁措施及監(jiān)管力度。2021年6月，會議審議通過南非和日本的反洗錢和反恐怖融資互評估報告，認為南非具備堅實的反洗錢和反恐怖融資法律體系，但在執(zhí)行方面存在重大缺陷。會議認為日本在打擊洗錢和恐怖融資方面有一定成效，但應(yīng)加強調(diào)查和起訴洗錢犯罪、加大對金融和特定非金融行業(yè)的監(jiān)管力度，防范利用法人和法律安排洗錢。2022年6月，會議審議通過法國反洗錢和反恐怖融資互評估報告，認為法國具有完善的反洗錢和反恐怖融資框架。

（四）高風險以及其他受監(jiān)控的管轄區(qū)

FATF通過公開確定高風險和其他受監(jiān)控的管轄區(qū)的程序確保FATF全球網(wǎng)絡(luò)中的每個國家都恪守其執(zhí)行FATF國際標準的承諾，沒有成為犯罪分子和恐怖分子可以藏匿其活動的庇護所。如果一個國家的金融體系比其他國家弱，那么它對每個人都是一個威脅。FATF發(fā)表兩份聲明：受加強監(jiān)控的司法管轄區(qū)──該名單通常被外部稱為“灰色名單”；需要采取行動的高風險司法管轄區(qū)──這通常被外部稱為“黑名單”。2022年3月，F(xiàn)ATF全體會議決定將阿聯(lián)酋納入“灰名單”，將津巴布韋移出“灰名單”。2022年6月，會議決定將直布羅陀納入“灰名單”，同時認可馬耳他在改進反洗錢和反恐怖融資體系方面取得的顯著進展，同意其退出“灰名單”。

（五）培訓

FATF開展培訓活動，以加強各國對FATF標準的理解，以及這些標準如何幫助打擊洗錢、資助恐怖主義和資助擴散，并協(xié)助FATF式的區(qū)域機構(gòu)進行相互評估。2021年，F(xiàn)ATF在韓國政府和釜山市的慷慨捐助下，在韓國釜山開設(shè)了第二個辦事處，即FATF培訓學院。FATF培訓學院定期舉辦培訓活動，旨在深入了解FATF的標準和良好做法，并將其落實到國家制度中。2021年，F(xiàn)ATF還通過引入FATF@cademy系統(tǒng)將其培訓轉(zhuǎn)移到在線環(huán)境中，該系統(tǒng)是一個學習管理系統(tǒng)，允許FATF全球網(wǎng)絡(luò)中的所有官員訪問多媒體內(nèi)容，以幫助他們了解FATF的標準和方法以及其他工作。