面向司法調(diào)解依據(jù)的水利法規(guī)釋疑困局

呂中元

（河海大學(xué)，江蘇 南京 211100）

0 引言

水利法規(guī)作為依法治水的法律基礎(chǔ)，是推進(jìn)傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利和可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變的前提。同時(shí)，水利法規(guī)也是處理水事糾紛的重要依據(jù)[1]，但是在實(shí)際水事糾紛中水利法規(guī)依然還有許多不明確的地方，需要對(duì)水利法規(guī)進(jìn)行司法解釋。當(dāng)不統(tǒng)一的司法解釋產(chǎn)生不同的甚至相反結(jié)果時(shí)，那以何標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判解釋是否合理，對(duì)法官而言是一個(gè)很?chē)?yán)峻的挑戰(zhàn)，特別是在水事糾紛中很多案例無(wú)法采用常規(guī)的司法解釋來(lái)達(dá)成解釋目標(biāo)[2]。

我國(guó)2019年全國(guó)共處理水事糾紛6 179件，2020年為8 800件[3]，由此看出，我國(guó)水事糾紛的發(fā)生增加明顯[4]。許多水事糾紛都給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了負(fù)面影響。目前，利用水利法規(guī)開(kāi)展司法解釋的相關(guān)研究還比較少，雖然在處理實(shí)際問(wèn)題過(guò)程中已有很多成功實(shí)踐案例，但是大多數(shù)是停留在司法判決之前調(diào)節(jié)處理的，在司法實(shí)施過(guò)程中實(shí)踐案例很少。目前，水事糾紛案例研究尚局限于少數(shù)法條及相關(guān)概念的界定[5]。因此，研究和分析如何從司法調(diào)解方面入手，結(jié)合現(xiàn)有水利法規(guī)的相關(guān)法律條款和實(shí)際案例的處理經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)可行的方案，以提高司法調(diào)解在處理水事糾紛案件的公平、公正及可信性，降低水事糾紛案件處理不當(dāng)帶來(lái)的社會(huì)負(fù)面影響[6]。從司法調(diào)解依據(jù)角度探討水事糾紛解決模式，可望能彌補(bǔ)以往司法實(shí)踐案例偏少的不足。

1 典型水事糾紛案件樣本評(píng)析

通過(guò)剖析已有的案件樣本，可較全面掌握我國(guó)當(dāng)前水事糾紛案件處理現(xiàn)狀、法律依據(jù)及司法解釋途徑和方式。此次選取了長(zhǎng)江、黃河流域江蘇、浙江、山東和河南4個(gè)省份2019—2020年期間438件水事糾紛案判決書(shū)，其中無(wú)效判決書(shū)5份，涉案人員總計(jì)725人。所選案件位于我國(guó)較為發(fā)達(dá)的省份，這些案件在我國(guó)司法判決中一般被納入首選參考對(duì)象，影響較大，具有一定的代表性，這些案件可基本反映水利法規(guī)在處理水事糾紛案件中的相關(guān)釋困問(wèn)題[7]。

從選取的4個(gè)省份水事糾紛案件變化趨勢(shì)（見(jiàn)圖1）可看出，各省份案件在數(shù)量上均呈現(xiàn)逐年增多的趨勢(shì)，其中，浙江省和江蘇省增加趨勢(shì)更顯著，也是我國(guó)水事糾紛高發(fā)區(qū)且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，很多案例被推薦為我國(guó)水事糾紛司法參考案例。

圖1 抽樣調(diào)查地區(qū)的案例分布

從以下4個(gè)維度來(lái)解析案件。

1）從法律適應(yīng)情況來(lái)看，438件案件中，符合最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《立案標(biāo)準(zhǔn)》”）第63條第二款規(guī)定的案件有12件，占比4.1%；符合第63條第三、四款規(guī)定的案件有372件，占比96.9%。

2）從案件的經(jīng)濟(jì)賠償及價(jià)值鑒定上來(lái)看，438件案例中，有125件案例認(rèn)定了糾紛對(duì)象的價(jià)值，并且調(diào)解糾紛的賠償額度均在500元以下，占整個(gè)樣本案例32.6%；9件案例認(rèn)定了水事糾紛過(guò)程中的損害價(jià)值且全部低于5 000元，占整個(gè)樣本案例2.3%。

3）從案件的處罰形式來(lái)看，438件案例中，有93件提到犯罪人主動(dòng)或被動(dòng)進(jìn)行賠償和設(shè)施修復(fù)，涉及生態(tài)修復(fù)的判決相對(duì)較多，81件案件中的被告人向行政機(jī)關(guān)繳納水利破壞賠償或者給受害方進(jìn)行賠償。

4）從案件的刑事處罰力度來(lái)看，438件案例涉及的725名被告人中，判處主刑人數(shù)為411人，占比達(dá)56.7%，其中實(shí)刑77人，緩刑334人；單處罰金314人，占總?cè)藬?shù)的43.3%，個(gè)人最高罰金20 000元，個(gè)人最低罰金1 000元。

2 我國(guó)水事糾紛產(chǎn)生的原因及特征

2.1 主要原因

了解水事糾紛案件產(chǎn)生的原因是進(jìn)一步解決水事糾紛的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，也是從司法角度進(jìn)行相關(guān)司法釋疑，對(duì)案件進(jìn)行公平公正處理的關(guān)鍵，是水利法規(guī)釋疑、困局解決的關(guān)鍵之一[8]。從上述案例樣本分析來(lái)看，我國(guó)水事糾紛案件及相關(guān)事故的發(fā)生原因主要集中在以下幾個(gè)方面。

1）政府政策選擇的價(jià)值偏好導(dǎo)致水事糾紛

在大額度的賠償案件中，大多數(shù)涉及到大的利益集團(tuán)，這些利益集團(tuán)為了自己的利益對(duì)水利相關(guān)的設(shè)施和水利資源進(jìn)行破壞或者壟斷，這是引起水事糾紛的重要原因[9]，而究其根本，這些大的利益集團(tuán)在政府稅收和地方建設(shè)上均具有非常突出的成績(jī)和價(jià)值，因此，也會(huì)得到更多的優(yōu)惠和利好，這往往會(huì)導(dǎo)致作為一個(gè)區(qū)域有限的水利相關(guān)資源被破壞或者被壟斷，這些資源一旦被某些利益集團(tuán)為了自身利益破壞或者壟斷，勢(shì)必會(huì)傷及到另外一部分人的利益，而在這個(gè)過(guò)程中，政府的政策選擇發(fā)揮著關(guān)鍵作用，政府如何制定相關(guān)的政策對(duì)水利資源進(jìn)行保護(hù)，或者其政策是否傾向于人民群眾，是這些水事糾紛產(chǎn)生的根本原因[10]。

2）水資源公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)導(dǎo)致水事糾紛

在我國(guó)，水利相關(guān)資源通常是作為一種公共資源，水利基礎(chǔ)設(shè)施基本上是以政府為主導(dǎo)建設(shè)的公共設(shè)施，這就導(dǎo)致了我國(guó)水利資源具有公共財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)[11].在很多情況下，人們對(duì)于水利相關(guān)資源的印象大都是集體所有，自己對(duì)資源擁有使用權(quán)，在許多糾紛案例披露的記錄和描述的案發(fā)過(guò)程中不難發(fā)現(xiàn)，許多涉案人員在案發(fā)情況下的思考都覺(jué)得水利資源都是國(guó)家的[12]，因此，可以以這種理由去干擾其他人的正常使用，自己可以搭便車(chē)撈一把，如典型的兩個(gè)村子為了搶水資源造成的群體斗毆事件，大家都認(rèn)為水資源是國(guó)家的，兩方都有權(quán)去用，誰(shuí)先誰(shuí)后都是平等的，兩方互不相讓?zhuān)罱K導(dǎo)致斗毆上升到民事案件處理。

2.2 普遍特征

對(duì)選取的典型水事糾紛案件樣本分析來(lái)看，結(jié)合現(xiàn)有法律在水事糾紛上的立法情況，在水事糾紛過(guò)程中，水事糾紛產(chǎn)生的法律適應(yīng)性上主要有以下特點(diǎn)[13]。

1）水事糾紛的多樣性導(dǎo)致法律適應(yīng)性的程度低

從現(xiàn)有的水事糾紛典型案例來(lái)看，案例多樣性是水事糾紛的一個(gè)重要特征。大多數(shù)案例雖然都被納入到水事糾紛中進(jìn)行處理，但涉及到的賠償、定刑、公共設(shè)施破壞程度、利益沖突中的違法行為等，這些并不是依靠水利法規(guī)中的相關(guān)司法定義和描述就可以進(jìn)行處理，如利益沖突的違法行為就需要借鑒民事法和刑事法中的相關(guān)司法條款來(lái)進(jìn)行判決和處理，而對(duì)于價(jià)值的賠償往往還需要借助于經(jīng)濟(jì)法相關(guān)的法律條款來(lái)進(jìn)行處理。這些復(fù)雜性導(dǎo)致了司法處理過(guò)程中的難度增加，同時(shí)，從水利法規(guī)的角度來(lái)看，水利法規(guī)的適應(yīng)性程度是比較低的，無(wú)法像其他法律一樣涵蓋大部分的水事糾紛案件，并且在司法解釋上針對(duì)具體的水事糾紛案件也無(wú)法采用標(biāo)準(zhǔn)的司法解釋方法和流程，更多的需要結(jié)合糾紛的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行處理和選擇相關(guān)的司法解釋方法[14]。

2）水事糾紛涉事人員普遍法律意識(shí)程度低

從選擇的樣本案例情況來(lái)看，大多數(shù)的水事糾紛案件中涉事人員的文化程度和法律意識(shí)都非常低，而從判決的調(diào)查情況來(lái)看，很多人在糾紛過(guò)程中由于缺乏法律意識(shí)，導(dǎo)致糾紛升級(jí)，如典型的山東汶上縣2019年12月發(fā)生的兩農(nóng)產(chǎn)澆灌搶奪水資源發(fā)生的水事糾紛案件中，其中涉事村民為了阻礙對(duì)方用水，私自破壞對(duì)方水閘，在涉事村民陳述中，其并不了解有破壞公共設(shè)施的相關(guān)法律，也不知道這是公共水利設(shè)施，由于認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致后續(xù)的事件升級(jí)，最終引發(fā)沖突。這種案例在整個(gè)樣本案例中還比較多，由于水事糾紛中涉事人員的法律意識(shí)程度低是普遍現(xiàn)象，容易導(dǎo)致破壞程度擴(kuò)大化、糾紛案件升級(jí)。

3）大多數(shù)水事糾紛案件涉事人員無(wú)惡意

從選擇的水事糾紛案件樣本涉事人員法庭調(diào)解陳述記錄分析來(lái)看，大多數(shù)的水事糾紛案件中涉事人員都無(wú)明顯惡意，很多人都是在為了自身的切實(shí)利益，如部分案例中涉事人員為了避免自己的生產(chǎn)灌溉受到影響而爭(zhēng)奪水資源，破壞某些水利設(shè)施以避免給個(gè)人的設(shè)備和設(shè)施帶來(lái)壞的影響。并且從大多數(shù)水事糾紛案件的涉事人員法院現(xiàn)場(chǎng)陳述來(lái)看，在了解到自己在糾紛中的行為屬于違法行為，對(duì)于法院的判決都表示理解，上訴案件和一人多案情況在整個(gè)水事糾紛案件中的占比非常少，這也表明了大多數(shù)涉事人員在案發(fā)后能夠充分認(rèn)識(shí)到自己的違規(guī)違法行為，能夠接受法院的判決?？傮w來(lái)看，涉事人員在整個(gè)水事糾紛案件中并無(wú)惡意，這是水事糾紛案件不同于一般刑事案件的一個(gè)主要特點(diǎn)。

3 建議

通過(guò)從調(diào)解及司法層面對(duì)調(diào)研案例綜合分析來(lái)看，大部分案例司法處理層面上依然是以調(diào)解為主，通過(guò)調(diào)解讓涉事雙方能夠達(dá)成共識(shí)，這是當(dāng)前法院在處理水事糾紛這類(lèi)案件常用的方法，也是具有我國(guó)特色的糾紛解決方式。2010年8月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》就已經(jīng)將人民調(diào)解制度以法律的形式確定下來(lái)，新法于2011年1月1日生效。從已有的案件分析來(lái)看，目前，有部分案件已經(jīng)在依據(jù)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》進(jìn)行處理?；诖耍瑥拿嫦蛘{(diào)解依據(jù)角度看，提出以下建議，以解決水事糾紛案件中水利法規(guī)的司法解釋困惑。

1）基于已有法律的調(diào)解依據(jù)增強(qiáng)水利法規(guī)法律適應(yīng)性

從大多數(shù)案件的處理來(lái)看，由于水事糾紛案件的復(fù)雜性，導(dǎo)致已有的相關(guān)水利法規(guī)并不能完全適應(yīng)實(shí)際的案件處理，如在賠償上要依托經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律，在沖突量刑上要依托治安管理?xiàng)l例相關(guān)法律，因此，在處理相關(guān)水事糾紛違法行為的過(guò)程中，可以將《國(guó)家賠償法》《物權(quán)法》《治安管理處罰法》等相關(guān)法律作為水利法規(guī)的調(diào)解依據(jù)，以此作為基礎(chǔ)對(duì)水利法規(guī)進(jìn)行互補(bǔ)，以增強(qiáng)水利法規(guī)在水事糾紛案件中的適應(yīng)性。

2）基于《人民調(diào)解法》降低水利沖突的司法接收成本

通過(guò)對(duì)水事糾紛案件的特征分析可以知道，在大多數(shù)水事糾紛案件中，由于涉案人員缺乏相關(guān)的法律法規(guī)意識(shí)，從而觸犯水利法規(guī)，并且大多數(shù)案件的涉案金額比較低，并沒(méi)有觸犯刑法，涉事人員行為本身無(wú)惡意，如果都采取“一棒子打死”的方式進(jìn)行相關(guān)的量刑處理，這不僅不能體現(xiàn)法律的公平公正性，還會(huì)讓很多利益集團(tuán)利用法律的“空子”來(lái)為自己獲取更多的利益。因此，在對(duì)這類(lèi)水利沖突案件處理過(guò)程中，更多地要從調(diào)解的角度來(lái)進(jìn)行考慮，讓涉事雙方明白其觸犯了水利法規(guī)及產(chǎn)生的社會(huì)危害性，這樣可以更好地杜絕類(lèi)似案例的發(fā)生，可以保護(hù)大多數(shù)人民的利益，讓司法在這類(lèi)水利沖突案件中的處理帶來(lái)的社會(huì)正面影響及效益更大化。

3）基于大多數(shù)人民的利益角度進(jìn)行司法解釋

從已有的案例分析來(lái)看，政府的政策偏好和水資源公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)是導(dǎo)致水事糾紛的主要原因，由于水事糾紛具有不可避免的特性，因此，在進(jìn)行司法解釋的過(guò)程中，要站在大多數(shù)人民群眾的利益角度進(jìn)行司法解釋?zhuān)@也是我國(guó)司法的一個(gè)主要特點(diǎn)。保護(hù)弱者利益，在涉及大的利益集團(tuán)與人民群眾之間的水事糾紛案例中表現(xiàn)得尤為明顯，對(duì)于這種案件，在司法層面上需要充分考慮到人民群眾的利益，要在公平公正的前提下開(kāi)展相關(guān)的司法解釋?zhuān)@樣才可以確保案件處理過(guò)程中的司法公平公正和司法的強(qiáng)有力信度。

4 結(jié)語(yǔ)

水利相關(guān)資源作為一種重要的公共資源，是人類(lèi)賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，資源的合理利用和開(kāi)發(fā)對(duì)維護(hù)整個(gè)社會(huì)的正常發(fā)展和生態(tài)平衡具有非常重要的意義，這也決定了水利相關(guān)資源的有限性，是水事糾紛在社會(huì)上無(wú)法避免的重要原因，如何更好地處理水事糾紛，是體現(xiàn)國(guó)家司法公平公正的基礎(chǔ)，也是確保人民群眾利益的關(guān)鍵。本文在以現(xiàn)有法律為依托的前提下為今后的水事糾紛案件的司法調(diào)解工作提出了一些具有可操作性的建議，且這些建議具有較強(qiáng)的實(shí)效性，無(wú)需經(jīng)過(guò)冗長(zhǎng)的法律制定和法律修改流程，即可適用于當(dāng)下的水事糾紛案件,可以有效緩解司法工作壓力的同時(shí)確保調(diào)解符合大多數(shù)人民群眾的利益，實(shí)現(xiàn)法的公平正義價(jià)值。