工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評(píng)價(jià)體系研究

劉瀚斌

（復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，上海 200082）

0 引言

我國工業(yè)園區(qū)經(jīng)過40多年的探索與發(fā)展，逐漸成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)和增長極。隨著國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度的不斷深入，園區(qū)在促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)巨大進(jìn)步的同時(shí)，也一定程度影響了周圍生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量[1]。早在2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)就對華東地區(qū)年均工業(yè)產(chǎn)值排名靠前的部分工業(yè)園區(qū)進(jìn)行了環(huán)境調(diào)查，結(jié)果顯示[2]：包括國家級(jí)園區(qū)2家、省級(jí)7家、縣市級(jí)9家的18家工業(yè)園區(qū)均存在嚴(yán)重污染問題，其中水污染100%；大氣污染14家，占78%；固體廢棄物污染3家，占17%。因此，加強(qiáng)園區(qū)環(huán)境管理能力，是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，落實(shí)生態(tài)文明國家戰(zhàn)略的重要路徑。針對園區(qū)的環(huán)境管理，國內(nèi)外許多研究主要集中于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染治理工藝創(chuàng)新、環(huán)境投入產(chǎn)出分析等角度，在研究園區(qū)環(huán)境管理政策研究中，往往采取評(píng)價(jià)園區(qū)環(huán)境管理績效評(píng)價(jià)方法，分析園區(qū)環(huán)境質(zhì)量的變化。當(dāng)前關(guān)于園區(qū)績效的研究較少針對園區(qū)的環(huán)境管理政策進(jìn)行分析。本研究基于“政策有效性理論”和政策運(yùn)行全周期進(jìn)行分析，構(gòu)建園區(qū)環(huán)境管理政策有效性的評(píng)價(jià)體系，通過對政策的制定、執(zhí)行、績效等相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而有針對性地跟蹤影響環(huán)境質(zhì)量變化背后的政策制定和執(zhí)行問題，及時(shí)優(yōu)化園區(qū)環(huán)境管理政策，提高管理效能。

1 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

1.1 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策主要內(nèi)容及工具分類概述

關(guān)于園區(qū)的研究主題涉及領(lǐng)域廣泛，但主要還是圍繞園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理體制的大背景展開，觸及了區(qū)域經(jīng)濟(jì)、公共管理、行政法、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科，形成了大量案例研究和評(píng)價(jià)體系研究。國外關(guān)于園區(qū)的研究最早可以追溯至20世紀(jì)30年代，主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度展開。國內(nèi)工業(yè)園區(qū)的理論研究最初開始于1993年，皮黔生和陳鉞合著的《中國經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)研究》[3]，對國內(nèi)已建設(shè)發(fā)展的經(jīng)開區(qū)進(jìn)行了回顧和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對我國發(fā)展開發(fā)區(qū)提出了建議。自1979年招商局在深圳創(chuàng)辦蛇口工業(yè)園區(qū)，我國陸續(xù)出臺(tái)了的多項(xiàng)工業(yè)園區(qū)管理政策，不僅包括專門針對園區(qū)環(huán)保的專項(xiàng)政策，更多涉及園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、對外貿(mào)易、技術(shù)創(chuàng)新等內(nèi)容；在政策層級(jí)方面，既有國家級(jí)政策也有地方政策，不同管理內(nèi)容和不同層級(jí)的政策構(gòu)成了工業(yè)園區(qū)的政策體系。具體見表1。

表1 近年工業(yè)園區(qū)重要政策一覽表

從上述政策演變，可以發(fā)現(xiàn)針對園區(qū)的環(huán)境管理是從“環(huán)評(píng)”這一工具逐漸展開，2003年開始出現(xiàn)了以“規(guī)劃環(huán)評(píng)”為代表的園區(qū)環(huán)境管理制度，聚焦園區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等政策進(jìn)行評(píng)估。2005年后，不斷加大對園區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理；2013年后，園區(qū)管理聚焦“可持續(xù)發(fā)展”主題，以生態(tài)工業(yè)園區(qū)創(chuàng)建為重要抓手，推進(jìn)園區(qū)“經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-環(huán)境”的復(fù)合發(fā)展模式；進(jìn)入2015年后，特別是新《環(huán)保法》頒布后，加大了對污染企業(yè)的處罰力度。此時(shí)的環(huán)境管理制度，入園企業(yè)不僅要滿足國家地方規(guī)定的污染物排放達(dá)標(biāo)等常規(guī)目標(biāo)，還要有意識(shí)地形成和完善工業(yè)生態(tài)鏈，并且從區(qū)域一體化發(fā)展角度出發(fā)，對入園具體項(xiàng)目提出了“生態(tài)環(huán)境-經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)-資源利用”協(xié)調(diào)發(fā)展要求。

根據(jù)園區(qū)環(huán)境管理政策內(nèi)容的不同，基于環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，主要分為三類管理工具，即命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和自愿型三類：①命令控制型[4]：通過運(yùn)用規(guī)劃目標(biāo)、行政管理和法律強(qiáng)制手段，以引導(dǎo)或糾正園區(qū)內(nèi)污染企業(yè)的生產(chǎn)和排放行為。例如工業(yè)園區(qū)制定的各項(xiàng)環(huán)保規(guī)劃、排放標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置年度目標(biāo)指標(biāo)等均屬于該工具類型。②經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型：主要指通過常見的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段約束園區(qū)內(nèi)企業(yè)的排污行為。包括通過與污染行為相掛鉤的稅費(fèi)增加污染者的成本，促使污染者減少污染；或者通過市場交易或補(bǔ)貼方式增加環(huán)境友好型產(chǎn)品的收益，促進(jìn)生產(chǎn)者增加供給。例如園區(qū)內(nèi)排污收費(fèi)、超標(biāo)處罰、綠色金融、減排補(bǔ)貼等。③自愿型[5]：又稱為“行動(dòng)法則”或“協(xié)商式協(xié)議”，該工具主要以園區(qū)企業(yè)為主體，體現(xiàn)了園區(qū)企業(yè)環(huán)境行為的主動(dòng)性特征。例如工業(yè)園區(qū)內(nèi)形成的“行業(yè)協(xié)會(huì)”或“企業(yè)俱樂部”，這些組織利用同行業(yè)生產(chǎn)工業(yè)的相似性，自主制定自愿性環(huán)境保護(hù)行動(dòng)、參與行業(yè)性環(huán)保政策的制定、培育綠色生產(chǎn)習(xí)慣等。即企業(yè)和政府為了達(dá)到環(huán)境目標(biāo)而訂立的協(xié)議。比如企業(yè)的清潔生產(chǎn)、自愿性環(huán)境協(xié)議（VEAs）、企業(yè)環(huán)境信息自主披露等。除以上三類主要環(huán)境政策工具，還有混合性工具，兼有自愿性工具和強(qiáng)制性工具的特征[6]，主要代表不僅有環(huán)境稅收、排污許可證交易等常見形式，還包括押金制度、入園環(huán)保承諾書等形式。

1.2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性內(nèi)涵

在關(guān)于園區(qū)環(huán)境績效綜合評(píng)價(jià)的研究中，基本思路主要是通過選取關(guān)鍵性刻畫環(huán)境污染程度或表征環(huán)境質(zhì)量變化的指標(biāo)，以此評(píng)判園區(qū)環(huán)境管理的績效。但這種評(píng)價(jià)方法主要是對環(huán)境管理政策作用后效果的評(píng)價(jià)，屬于后評(píng)價(jià)模式，而針對政策全生命周期的評(píng)價(jià)才能更好發(fā)現(xiàn)政策操作過程的問題。Oran R.Young[7]認(rèn)為政策的有效性應(yīng)包括：①目標(biāo)達(dá)標(biāo)的有效性（effectiveness as goal attainment）[8]，即通過測度制度設(shè)定的目標(biāo)是否達(dá)標(biāo)來評(píng)估制度；②問題解決的有效性（effectiveness as problem solving）[9]，即通過對制度實(shí)行后產(chǎn)生問題的解決效果來評(píng)估制度，該類有效性分析偏重制度運(yùn)行過程的效率和持久性；③集體最優(yōu)的有效性（effectiveness as collective optima）[10]，即通過設(shè)定對于政策作用對象“最理想的”問題解決方案比對現(xiàn)行制度的效果。Mitchell R.B[1]等人在政治學(xué)領(lǐng)域針對評(píng)估治理過程的有效性進(jìn)行了分類，主要包括目標(biāo)達(dá)標(biāo)的有效性（effectiveness as goal attainment），即通過測定政策設(shè)定的目標(biāo)是否達(dá)標(biāo)評(píng)估政策是否有效；運(yùn)用場景的有效性（effectiveness as application scenario）[12]，即結(jié)合政策運(yùn)用的場景來評(píng)估效果，主要偏重政策運(yùn)行所處的時(shí)空和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對有效性的影響；成本投入的有效性（effectiveness as input output）[13]，即通過設(shè)定目標(biāo)和投入要素之間的關(guān)系分析政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性。在針對環(huán)評(píng)政策的有效性研究中，陸書玉[14]歸納了環(huán)評(píng)政策有效性的四個(gè)層次：政策層次，即是否按照法律法規(guī)執(zhí)行；管理層次，即協(xié)調(diào)環(huán)評(píng)技術(shù)部門和政府部門、利益相關(guān)方的關(guān)系；技術(shù)層次，因子篩選和評(píng)價(jià)方法之間的科學(xué)性；項(xiàng)目落實(shí)層次，即建設(shè)單位有無在實(shí)際操作中落實(shí)環(huán)評(píng)建議。

基于上述相關(guān)研究，本文歸納工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策的有效性，首先應(yīng)評(píng)價(jià)政策目標(biāo)的有效性，即政策制定的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)；其次應(yīng)評(píng)價(jià)政策運(yùn)行的過程，即環(huán)境問題解決的有效性，影響環(huán)境管理有效性的關(guān)鍵因素、政策作用的機(jī)制等，同時(shí)還應(yīng)充分結(jié)合工業(yè)園區(qū)的自身特點(diǎn)如園區(qū)的發(fā)展階段、空間區(qū)位等進(jìn)行評(píng)價(jià)；第三，作為公共政策，還需評(píng)價(jià)其運(yùn)行的積極性，即是否用最低成本達(dá)到管理目標(biāo)。基于此，園區(qū)環(huán)境管理的有效性內(nèi)涵主要包括表2所示的三方面。

表2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策的有效性內(nèi)涵

2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評(píng)價(jià)框架構(gòu)建

2.1 常見評(píng)價(jià)體系框架模式比較與借鑒

通過文獻(xiàn)梳理，針對環(huán)境管理的評(píng)價(jià)體系框架主要可歸納為以下幾類模式[16]：“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”模型（PSR模型）側(cè)重于從環(huán)境壓力切入[17]，對影響傳遞和響應(yīng)進(jìn)行了詳細(xì)的分析，能夠揭示影響環(huán)境變化的關(guān)鍵因素；“環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算”體系能夠定量分析生態(tài)服務(wù)價(jià)值，直觀反映區(qū)域生態(tài)環(huán)境價(jià)值的貨幣表現(xiàn)[18]，典型應(yīng)用聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)局構(gòu)建的綜合環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系（SEEA）；“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境”體系則將三者的耦合關(guān)系在指標(biāo)體系中反映，且從耦合關(guān)系中得到影響的關(guān)鍵因子[19]，代表如美國構(gòu)建的Oregon-Benchmarks 指標(biāo)體系，加拿大構(gòu)建的Alberta可持續(xù)性指數(shù)[20]；“人類—生態(tài)系統(tǒng)福利”指標(biāo)體系框架模式側(cè)重于人類的福利價(jià)值，如加拿大國家環(huán)境與經(jīng)濟(jì)圓桌會(huì)議形成的持續(xù)性晴雨表指數(shù)（Barometer of Sustainability）。

以上各框架模式下的綜合評(píng)價(jià)，都從不同角度對評(píng)價(jià)對象進(jìn)行了分析。PSR模型側(cè)重于從影響環(huán)境質(zhì)量的壓力切入，對環(huán)境影響傳遞和環(huán)境質(zhì)量響應(yīng)進(jìn)行了詳細(xì)的分析，能夠全程性地反映環(huán)境變化后的影響，揭示了環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的相互影響；“環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算”體系能夠定量分析生態(tài)服務(wù)價(jià)值，直觀反映區(qū)域生態(tài)環(huán)境的貨幣表現(xiàn)；“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境”體系能夠?qū)⑷叩鸟詈详P(guān)系在指標(biāo)體系中反映，且從耦合關(guān)系中得到影響的關(guān)鍵因子；“人類—生態(tài)系統(tǒng)福利”指標(biāo)體系框架模式側(cè)重于人類的福利價(jià)值。但以上幾類模式都是從環(huán)境管理政策的最終表現(xiàn)結(jié)果來評(píng)價(jià)，未從園區(qū)的管理過程進(jìn)行分析，更缺乏對“政策”這類制度性因素的深入分析。

2.2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評(píng)價(jià)框架的構(gòu)建角度

在園區(qū)環(huán)境管理政策有效性的評(píng)價(jià)體系框架構(gòu)建中，應(yīng)針對園區(qū)政策制定、實(shí)施等全流程各環(huán)節(jié)，盡可能展現(xiàn)政策運(yùn)行的細(xì)節(jié)，多維度分析園區(qū)發(fā)展。因此園區(qū)環(huán)境管理的政策有效性評(píng)價(jià)框架構(gòu)建角度應(yīng)包括兩方面[21]：

（1）指標(biāo)選取把握綜合性和協(xié)調(diào)性：由于工業(yè)園區(qū)企業(yè)集中，各類行業(yè)并存；園區(qū)內(nèi)實(shí)施的制度類別較多，關(guān)系復(fù)雜；不同園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不盡相同，加之所處地理位置、發(fā)展階段也不盡相同。因此，在建立指標(biāo)時(shí)，必須抓住能夠反映園區(qū)特點(diǎn)、制度實(shí)施程序中的特點(diǎn)，體現(xiàn)指標(biāo)體系的綜合性功能。同時(shí)，由于政策的制定需要綜合協(xié)調(diào)不同層級(jí)的政策內(nèi)容，決定了評(píng)價(jià)體系是多層次地分析問題，也唯有分層次才能較全面地反映事物的面貌。由于評(píng)價(jià)指標(biāo)須全面反映園區(qū)制度運(yùn)行后對環(huán)境的影響，反映有效性內(nèi)涵的三方面內(nèi)容，故應(yīng)注意分析各層次之間的協(xié)調(diào)性，便于從整體上反映評(píng)價(jià)對象情況。

（2）評(píng)價(jià)框架把握系統(tǒng)性和動(dòng)態(tài)性：由于工業(yè)園區(qū)的政策類別多內(nèi)容廣，整體形成了政策體系；且園區(qū)管理涉及包括管委會(huì)、企業(yè)、地方政府、公眾等多個(gè)利益相關(guān)方，各方利益訴求和對資源環(huán)境的認(rèn)知不同，決定了園區(qū)的環(huán)境管理需要統(tǒng)籌平衡各方利益。這樣需要從系統(tǒng)角度出發(fā)對園區(qū)內(nèi)的各類政策進(jìn)行有機(jī)聯(lián)系，避免評(píng)價(jià)因素重復(fù)和抵消。由于政策的有效性評(píng)價(jià)需要從政策的全生命周期角度出發(fā)，涉及政策設(shè)計(jì)、管理實(shí)施、成本投入等過程性因素，這就決定了評(píng)價(jià)應(yīng)具有動(dòng)態(tài)性特征，且園區(qū)環(huán)境變化會(huì)隨著地理區(qū)域和發(fā)展階段的變化而不同，其管理機(jī)制本身也會(huì)出現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化，故評(píng)價(jià)框架應(yīng)能夠體現(xiàn)這種變化的指標(biāo)評(píng)價(jià)，體現(xiàn)內(nèi)在規(guī)律變化。

2.3 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評(píng)價(jià)框架的構(gòu)建思路

Thissen（2000）曾在論述戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度的有效性時(shí)，引入“輸入—輸出質(zhì)量”的評(píng)估框架：通過分析不同階段的輸入質(zhì)量，針對實(shí)施結(jié)果、最終對政策、規(guī)劃的作用來進(jìn)行評(píng)價(jià)。其分類模式為：將信息數(shù)據(jù)、技術(shù)方法、公眾參與等作為環(huán)評(píng)制度的系統(tǒng)建設(shè)，而環(huán)境結(jié)果、政策影響等作為環(huán)評(píng)制度的效果建設(shè)（圖1）。該理論的優(yōu)勢在于能夠?qū)h(huán)評(píng)政策的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)完整評(píng)價(jià)，但沒有將此制度的實(shí)施環(huán)節(jié)納入評(píng)價(jià)框架，造成無法辨明究竟是政策本身設(shè)計(jì)不合理還是制度實(shí)施不科學(xué)造成的結(jié)果。

圖1 “輸入—輸出質(zhì)量”的評(píng)估框架[23]

Nisson（2009）則從制度的創(chuàng)新性角度提出了有效性評(píng)價(jià)，將政策的影響分為經(jīng)濟(jì)層面、環(huán)境層面和社會(huì)層面分析。通過對政策實(shí)施中造成的生態(tài)影響、經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)影響、管理體系等，綜合完成政策的評(píng)估。該框架的特點(diǎn)在于首次用政策實(shí)施前后的斷點(diǎn)分析法，評(píng)估政策創(chuàng)新前后的各領(lǐng)域績效。但不足之處在于該評(píng)價(jià)框架對數(shù)據(jù)要求高，需要大量數(shù)據(jù)支撐，其核心思想如圖2所示。

圖2 工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新評(píng)價(jià)體系[24]

Salder（2004）對于有效性的闡述，是從環(huán)境影響涉及的層次和目標(biāo)出發(fā)，提出應(yīng)從具體操作、系統(tǒng)體系和總體目標(biāo)三個(gè)層次進(jìn)行研究，其設(shè)計(jì)的方法步驟分為：第一進(jìn)行政策設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)環(huán)境評(píng)價(jià)，第二進(jìn)行執(zhí)行操作過程評(píng)價(jià)，第三對技術(shù)方法和管理程序進(jìn)行評(píng)價(jià)，第四則是進(jìn)入核心的決策階段進(jìn)行評(píng)價(jià)，最后進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)得出結(jié)論（如圖3所示）。該分析框架的可借鑒之處在于能夠從不同層次進(jìn)行制度的現(xiàn)狀分析，雖然是以“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度”為分析對象，但對于制度分析具有借鑒意義；并且強(qiáng)化了制度法規(guī)建設(shè)的完備性考察，在過程評(píng)估中，對特定的部門和行業(yè)的管理進(jìn)行全程評(píng)估。但不足之處在于沒有將評(píng)價(jià)制度結(jié)合政策所處的外在環(huán)境考慮，沒能在更寬泛的意義上評(píng)價(jià)制度的效果。

圖3 多層次分析框架[24]

事實(shí)上，對于園區(qū)進(jìn)行政策分析和有效性分析時(shí)，都是面對一個(gè)政策運(yùn)行系統(tǒng)在分析，但認(rèn)識(shí)一個(gè)系統(tǒng)需要從分析系統(tǒng)的內(nèi)部要素開始，同時(shí)兼顧系統(tǒng)的外部環(huán)境[25]。也就是說，對園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評(píng)價(jià)，不僅僅是對環(huán)境管理技術(shù)工具有效的考察，而是面對由法律規(guī)章、行動(dòng)計(jì)劃、管理模式、團(tuán)隊(duì)配備等制度性因素組成的制度系統(tǒng)；由評(píng)價(jià)目標(biāo)體系、指標(biāo)體系、結(jié)果反饋組成技術(shù)系統(tǒng)；由企業(yè)、地方政府、周邊民眾等利益相關(guān)方組成社會(huì)系統(tǒng)。園區(qū)制度的環(huán)境有效性評(píng)價(jià)是多個(gè)系統(tǒng)組成的綜合性系統(tǒng)。從政策層面評(píng)價(jià)環(huán)境有效性，既要從制度體系的建設(shè)角度考慮目標(biāo)的可考察性，又要顧及政策具體實(shí)踐過程和利益相關(guān)方的訴求，進(jìn)而形成基于“目標(biāo)有效性”和“過程有效性”雙重維度的評(píng)估體系。一方面，展現(xiàn)政策的內(nèi)在效果，將會(huì)對環(huán)境產(chǎn)生影響的如園區(qū)級(jí)別、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用地類型等決策中因素展現(xiàn)對結(jié)果的影響；另一方面，展現(xiàn)政策實(shí)施過程中的拓展價(jià)值，如促進(jìn)企業(yè)參與環(huán)境信息公開、環(huán)保資金投入、部門協(xié)調(diào)、環(huán)評(píng)落實(shí)等細(xì)節(jié)性影響，這將對未來園區(qū)管理側(cè)重于哪個(gè)因素、弱項(xiàng)在哪里、以及如何提高管理透明度、當(dāng)?shù)卣慕槿氲扔兄匾膮⒖家饬x。本文研究的環(huán)境管理政策有效性評(píng)價(jià)，是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和過程的統(tǒng)一、效果和功能的統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系?；谇笆鲫U釋，本研究的評(píng)價(jià)思路如圖4所示。

圖4 工業(yè)園區(qū)制度的環(huán)境有效性評(píng)價(jià)思路

3 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)選取與體系構(gòu)建

3.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取

目前對于工業(yè)園區(qū)環(huán)境績效的評(píng)價(jià)指標(biāo)選取主要從兩個(gè)角度進(jìn)行切入：一類是從“園區(qū)創(chuàng)新能力”角度出發(fā)。在2009年，張妙燕[26]等學(xué)者就把園區(qū)的發(fā)展能力定位于創(chuàng)新能力，并分解為技術(shù)創(chuàng)新、知識(shí)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、園區(qū)環(huán)境創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新共五大層次，將園區(qū)制度的評(píng)價(jià)主要集中于“是否有激發(fā)創(chuàng)新行為”這一主題展開；另一類主要以“園區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力”為主體的評(píng)價(jià)，其代表主要是從生態(tài)工業(yè)園區(qū)的特征出發(fā)，綜合了經(jīng)濟(jì)績效、環(huán)境績效和社會(huì)績效三方面內(nèi)容，主要代表學(xué)者包括Richard和Galdwin等[27]。特別在2003年后的研究，大部分從循環(huán)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)生態(tài)角度，設(shè)計(jì)表征經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、循環(huán)效率等方面的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

而工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策的有效性評(píng)價(jià)是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)。既要從政策體系的目標(biāo)角度考慮可達(dá)性，又要顧及政策具體的實(shí)踐過程以及利益相關(guān)方的訴求，形成“目標(biāo)有效性”和“程序有效性”的評(píng)估特點(diǎn)。為了能夠?qū)⒄叩娜芷谟行虻乇憩F(xiàn)出來，使得園區(qū)環(huán)境管理人員更加清晰政策的運(yùn)行流程和績效，及時(shí)反映影響政策的關(guān)鍵因素，有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)緊緊圍繞政策制定和運(yùn)行的全生命周期展開。一級(jí)指標(biāo)按流程設(shè)計(jì)基于“政策制定的前期準(zhǔn)備—政策制定過程—政策執(zhí)行過程—政策結(jié)果評(píng)價(jià)”展開；在二級(jí)指標(biāo)選取內(nèi)容中，對于園區(qū)政策制定前期準(zhǔn)備的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，應(yīng)作為園區(qū)管理的重要背景信息，是政策制定和運(yùn)行中的基礎(chǔ)，因此作為“政策前期準(zhǔn)備”的重要基礎(chǔ)；對于園區(qū)政策實(shí)施的環(huán)境，應(yīng)包括政策工具類型、政策間協(xié)調(diào)性等內(nèi)容；對于政策實(shí)施中的經(jīng)濟(jì)性分析，應(yīng)選取刻畫人力、財(cái)力投入的指標(biāo)；對于政策實(shí)施后的績效，應(yīng)選取刻畫環(huán)境質(zhì)量變化的一系列指標(biāo)。

3 .2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

基于上述分析，結(jié)合工業(yè)園區(qū)所處地理環(huán)境、發(fā)展階段、園區(qū)層級(jí)等特性，對指標(biāo)體系按照評(píng)價(jià)框架進(jìn)行篩選。由于指標(biāo)選取最初的不確定性，采用定性和定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法，其中定性評(píng)價(jià)主要通過半結(jié)構(gòu)化訪談以初步篩選有效性評(píng)價(jià)的指標(biāo)群（研究團(tuán)隊(duì)通過參加規(guī)劃環(huán)評(píng)項(xiàng)目、環(huán)評(píng)報(bào)告書評(píng)估會(huì)等方式調(diào)研11個(gè)工業(yè)園區(qū)得到初步指標(biāo)群，調(diào)研園區(qū)包括國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等）；指標(biāo)群的確定通過問卷調(diào)查方式展開，具體通過召開研討會(huì)，發(fā)放100份問卷，按園區(qū)相關(guān)利益方五類人員（參會(huì)人員主要來自全國從事園區(qū)環(huán)境管理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的專家學(xué)者20人、政府環(huán)境管理主管部門人員20人、重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)管理人員20人、重點(diǎn)污染性企業(yè)代表20人、園區(qū)周圍公眾代表20人），之后回收有效問卷40份，對問卷中指標(biāo)選取數(shù)量進(jìn)行篩選歸類統(tǒng)計(jì)后確定。形成的評(píng)價(jià)指標(biāo)集包括4個(gè)一級(jí)指標(biāo)和13個(gè)二級(jí)指標(biāo)。表3是形成的指標(biāo)體系。

表3 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評(píng)價(jià)體系

4 結(jié)論與建議

本文通過比較前人已研究的評(píng)價(jià)體系，建立了基于環(huán)境管理政策有效性分析的評(píng)估框架和指標(biāo)體系，借鑒“分層次的評(píng)估”“系統(tǒng)性評(píng)估”“輸入—輸出有效性評(píng)估”等評(píng)估框架的特點(diǎn)，結(jié)合園區(qū)管理政策的有效性內(nèi)涵，形成了工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策的有效性評(píng)估框架。該評(píng)價(jià)框架和指標(biāo)體系的創(chuàng)新性在于：

第一，將園區(qū)的環(huán)境管理優(yōu)化分析聚焦至政策層面進(jìn)行分析，構(gòu)建了政策分析視角下的園區(qū)環(huán)境管理有效性框架，克服了以往末端評(píng)估進(jìn)而管理的局限，為工業(yè)園區(qū)的動(dòng)態(tài)管理提供了可以定量管理的工具，便于管理者在實(shí)際操作中不斷比對環(huán)境問題和相關(guān)制度的關(guān)系，從而找準(zhǔn)問題產(chǎn)生的根源。

第二，闡釋了園區(qū)環(huán)境管理政策有效性的內(nèi)涵。本研究建立的有效性分析中，創(chuàng)造性地將“園區(qū)環(huán)境管理政策有效性”分解為“程序有效性”“目標(biāo)有效性”“成本經(jīng)濟(jì)性”等內(nèi)容，即政策實(shí)施過程是“程序有效”的評(píng)價(jià)，而政策本身在實(shí)踐過程中，又由于園區(qū)地理位置、不同發(fā)展階段、政策間的相互協(xié)調(diào)，又不斷地融合在園區(qū)這種“程序”化的實(shí)現(xiàn)中；政策運(yùn)行優(yōu)劣包括投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)性因素，又包括政策“目標(biāo)”是否達(dá)標(biāo)。

第三，嘗試將環(huán)境管理政策有效性的評(píng)價(jià)指標(biāo)分類厘清，并說明了不同指標(biāo)代表的評(píng)價(jià)內(nèi)涵，部分指標(biāo)可以通過量化分析進(jìn)行比對，進(jìn)而為園區(qū)進(jìn)行制度建設(shè)和運(yùn)行管理提供了決策支持。