金 堯
(黑龍江省交通運(yùn)輸信息和科學(xué)研究中心,黑龍江 哈爾濱 150080)
高速公路逃費(fèi)問題由來已久,近年來隨著各種新型電子收費(fèi)技術(shù)應(yīng)用,以及路網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)規(guī)模不斷增加,逃費(fèi)現(xiàn)象也出現(xiàn)了一些新變化、新特點(diǎn)。
近幾年ETC不停車收費(fèi)技術(shù)、自動(dòng)化收費(fèi)技術(shù)得到了大規(guī)模的推廣應(yīng)用,與人工收費(fèi)技術(shù)相比較,新技術(shù)應(yīng)用的自動(dòng)收費(fèi)方式具有無人值守通行、電子化交易、自動(dòng)化查驗(yàn)的特點(diǎn),新技術(shù)應(yīng)用顯著提高了高速公路車輛通行和交易效率。現(xiàn)階段新技術(shù)應(yīng)用的實(shí)質(zhì)是機(jī)器智能按照既定設(shè)計(jì)規(guī)則實(shí)現(xiàn)通行控制和收費(fèi)交易。相對(duì)于有經(jīng)驗(yàn)的收費(fèi)人員,機(jī)器智能的局限性和既定規(guī)則的機(jī)械性使逃費(fèi)者具有更多的試探機(jī)會(huì)和更大操作空間尋找逃費(fèi)方式,使逃費(fèi)行為更為隱蔽不易發(fā)現(xiàn)。根據(jù)近兩年的逃費(fèi)案例發(fā)現(xiàn),與以往相比較專門利用ETC或自動(dòng)收費(fèi)系統(tǒng)進(jìn)行逃費(fèi)的手段明顯增多。
2019年年底撤銷省界收費(fèi)站工程實(shí)施工作完成,實(shí)現(xiàn)了全國(guó)高速公路聯(lián)網(wǎng)收費(fèi),車輛跨省行駛的連續(xù)行駛路程較之前有成倍大幅增長(zhǎng),而且單次需要交納的通行費(fèi)也是按比例成倍增加,致使通過逃費(fèi)進(jìn)行獲利的誘惑加大。尤其大型貨運(yùn)車輛,由于通行費(fèi)單價(jià)高,長(zhǎng)距離運(yùn)輸逃費(fèi)獲利數(shù)額高,有更強(qiáng)烈的逃繳通行費(fèi)意愿。根據(jù)近年案例發(fā)現(xiàn),由于抱著僥幸心理,或者懷有別人逃費(fèi)而自己繳費(fèi)就是吃虧的攀比心理,以及上述心理在司機(jī)中的蔓延,致使長(zhǎng)途貨運(yùn)車輛鋌而走險(xiǎn)的逃費(fèi)現(xiàn)象呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢(shì)。
受近些年我國(guó)社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)回落影響和逃費(fèi)能夠獲取高額利益回報(bào)兩方面因素驅(qū)使,逃費(fèi)也從原來主要是個(gè)體的、分散的形式,發(fā)展到出現(xiàn)團(tuán)伙作案,有組織的進(jìn)行逃費(fèi),以及內(nèi)外勾結(jié)逃費(fèi),甚至有些人用自己掌握的技術(shù)專門干起了“逃費(fèi)產(chǎn)業(yè)”,販賣“逃費(fèi)產(chǎn)品”。新出現(xiàn)的團(tuán)伙化、專業(yè)化、組織化和內(nèi)外勾結(jié)逃費(fèi),不僅影響壞危害大,而且對(duì)高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位的逃費(fèi)治理工作造成更多、更大困難。
逃費(fèi)問題的存在給高速公路管理單位帶來巨大經(jīng)濟(jì)損失,例如據(jù)東南某省交通集團(tuán)對(duì)近兩年逃費(fèi)情況的不完全統(tǒng)計(jì),省交通集團(tuán)所轄高速公路保守估計(jì)一年偷逃通行費(fèi)用的損失在6億元左右,而全省每年逃費(fèi)的損失超10億元。逃費(fèi)問題不僅給高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位合法權(quán)益帶來巨額侵害,而且更是對(duì)正常的高速公路運(yùn)營(yíng)秩序造成極大沖擊,同時(shí)也制約了ETC等自動(dòng)收費(fèi)技術(shù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。長(zhǎng)期受此不利局面影響,勢(shì)必將進(jìn)一步誘發(fā)產(chǎn)生更多的逃費(fèi)行為造成更大損失。
長(zhǎng)期以來高速公路運(yùn)營(yíng)管理主要依靠收費(fèi)稽查工作治理各類逃費(fèi)問題,各省高速公路管理體系中普遍設(shè)立省中心—路段分中心—收費(fèi)站三級(jí)稽查部門,另外全國(guó)聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)后部中心也設(shè)立相應(yīng)稽核管理部門,為各省跨省稽查提供技術(shù)支撐和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
各級(jí)稽查部門在自身管理范圍內(nèi)制定打逃責(zé)任目標(biāo),開展日常稽查工作。鑒于全國(guó)聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)后跨省逃費(fèi)、利用ETC自動(dòng)化收費(fèi)方式逃費(fèi)現(xiàn)象增多,而且治理難度加大,因此在行業(yè)內(nèi)專門定期開設(shè)高速公路收費(fèi)管理與稽核打逃研究班,組織各地交流、研討打逃方法,互相學(xué)習(xí)、借鑒逃費(fèi)治理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。通過大規(guī)模開展稽查工作,各地高速公路運(yùn)營(yíng)單位查處了大量逃費(fèi)案件,追查眾多逃費(fèi)涉案人員,震懾了不法分子,對(duì)逃費(fèi)行為起到很大遏制作用,有力打擊了逃費(fèi)行為。例如:西部某省交投集團(tuán)稽查管理中心統(tǒng)計(jì),2020年以來十年期間累計(jì)查處各類逃費(fèi)車輛230余萬輛,增收金額達(dá)4億元。另據(jù)東北某省交投集團(tuán)稽查管理中心統(tǒng)計(jì),2021年4個(gè)月期間累計(jì)查處各類逃費(fèi)車輛3余萬輛,增收金額達(dá)600多萬元。
雖然長(zhǎng)期以來稽查工作取得了注目的成績(jī),對(duì)遏制逃費(fèi)增長(zhǎng)勢(shì)頭產(chǎn)生了重要影響,但是逃費(fèi)問題仍然沒有從根本上改變,治理逃費(fèi)行為亂象一直是個(gè)棘手的老大難問題。各地稽查工作異常繁重,但是治理效果不盡如人意,逃費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止。長(zhǎng)期稽查工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明,這種稽查式的治理方式,是一場(chǎng)沒完沒了拉鋸戰(zhàn)、消耗戰(zhàn),治標(biāo)不治本,難以從根本上解決逃費(fèi)問題。
上述稽查式的治理方式存在下列三個(gè)根本問題。
第一是界定難。站在系統(tǒng)的角度看,逃費(fèi)行為本質(zhì)上是在系統(tǒng)中未留下本該記錄的通行記錄或交易信息,例如屏蔽車載OBU或ETC通行介質(zhì)等;或者是在系統(tǒng)中留下的信息是邏輯正確但不真實(shí)的記錄,例如大型車私自更改小車型車載單元等。對(duì)于未留記錄而言,難以界定設(shè)備、技術(shù)或環(huán)境條件原因造成的,還是行駛車輛人為造成的;對(duì)于系統(tǒng)留下的邏輯正確但不真實(shí)的數(shù)據(jù)而言,目前技術(shù)上難以高效界定數(shù)據(jù)真實(shí)性。
第二是懲治力度不足。按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定,對(duì)于通行費(fèi)拒繳行為,道路運(yùn)營(yíng)著有權(quán)要求道路使用者補(bǔ)繳通行費(fèi)或拒絕其使用道路。所以按照法律規(guī)定,逃費(fèi)者即使被正確界定并抓住,補(bǔ)繳通行費(fèi)即可繼續(xù)通行。雖然各地政府也陸續(xù)出臺(tái)了一些處罰規(guī)定,但處罰額度遠(yuǎn)不如逃費(fèi)獲利大,因此處罰令逃費(fèi)者承擔(dān)的代價(jià)不足以讓其放棄逃費(fèi)誘惑。
第三是聯(lián)合公安司法懲治成本過高。由于道路經(jīng)營(yíng)者不具備有關(guān)執(zhí)法職能,只能聯(lián)合公安機(jī)關(guān)共同處理案件。但是偷逃費(fèi)每日發(fā)生頻繁,分布廣、數(shù)量大,單筆金額小,現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證難度大,聯(lián)合公安機(jī)關(guān)將擠占大量司法資源。而且相對(duì)于一次獨(dú)立的個(gè)體逃費(fèi)行為,產(chǎn)生的社會(huì)危害不大。通過社會(huì)公共司法管理資源解決數(shù)量眾多、社會(huì)危害不大的個(gè)體逃費(fèi)問題,其成本過高難以負(fù)擔(dān),只能運(yùn)用在極少數(shù)性質(zhì)及其惡劣的案件。
綜上所述,全國(guó)收費(fèi)一張網(wǎng)后逃費(fèi)獲利的誘惑加大,由于稽查投入資源有限、覆蓋率有限,處罰力度有限,即使逃費(fèi)車輛偶爾被稽查覆蓋抓住一次,補(bǔ)繳通行費(fèi)或交些罰款就可以了事,因此面對(duì)巨大獲利誘惑與被抓住的有限補(bǔ)繳款和處罰款比較,逃費(fèi)者“抓不住就賺了,抓住頂多罰點(diǎn)錢”的僥幸心理往往占據(jù)上風(fēng)。這也造成逃費(fèi)與稽查捉迷藏,稽查一陣風(fēng),吹過后逃費(fèi)卷土又重來現(xiàn)象。
信用概念具有豐富的內(nèi)涵。從倫理學(xué)角度來說,它是信守諾言的社會(huì)道德;從法學(xué)角度來說,它是法定的義務(wù)和公正的契約理念與準(zhǔn)則;從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說,它是最低廉的市場(chǎng)交易成本和最公平、最有效率的交易規(guī)則。
車輛道路通行過程中,道路使用者選擇道路經(jīng)營(yíng)者提供的道路通行服務(wù)而支付規(guī)定通行費(fèi),是一次市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)下的交易行為,服務(wù)提供者和使用者形成一次合同簽訂和履約關(guān)系。因此從信用角度看高速公路逃費(fèi),倫理上違背了信守承諾的社會(huì)道德;法學(xué)上未履行法定義務(wù),破壞公正契約準(zhǔn)則;經(jīng)濟(jì)學(xué)上破壞公平規(guī)則,造成成本損失和降低效率。高速公路逃費(fèi)行為屬于失信行為。
近年來,我國(guó)尤為重視誠(chéng)信社會(huì)建設(shè),注重發(fā)揮信用機(jī)制進(jìn)行社會(huì)、行業(yè)治理。信用機(jī)制作用是將經(jīng)濟(jì)手段和道德譴責(zé)手段兩者并用,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的失信者進(jìn)行懲罰,限制嚴(yán)重失信行為者進(jìn)入和從事社會(huì)或市場(chǎng)的主流活動(dòng)。2014年1月16日,中央文明辦、最高人民法院、公安部等八部門和企業(yè)宣布會(huì)簽了《“構(gòu)建誠(chéng)信、懲戒失信”合作備忘錄》,將“信用懲戒”內(nèi)容、實(shí)施方式具體化,拉開了聯(lián)合懲戒失信被執(zhí)行人的序幕,經(jīng)過一段時(shí)間實(shí)施取得了良好效果。據(jù)最高法統(tǒng)計(jì),施行一年間納入失信被執(zhí)行人“黑名單”的共計(jì)308.02萬人,限制失信人購(gòu)買飛機(jī)票出行累計(jì)375.71萬人次,限制購(gòu)買列車軟臥、高鐵和動(dòng)車一等座以上車票進(jìn)行外出旅行和商務(wù)活動(dòng)累計(jì)達(dá)59.88萬人次。使失信者一處失信處處受限,懾于信用懲戒的威力自動(dòng)履行義務(wù)比例得到顯著提高。
交通運(yùn)輸部在2015年5月15日下發(fā)《交通運(yùn)輸部關(guān)于加強(qiáng)交通運(yùn)輸行業(yè)信用體系建設(shè)的若干意見》,要求各地切實(shí)加強(qiáng)交通運(yùn)輸行業(yè)信用體系建設(shè),推動(dòng)交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展。從2020年1月起,我國(guó)將推動(dòng)ETC主要采用記賬交易方式,因此迫切需要解決欠費(fèi)、逃費(fèi)追繳問題。根據(jù)最新頒發(fā)的全國(guó)高速公路ETC聯(lián)網(wǎng)總體技術(shù)方案以及收費(fèi)公路聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)規(guī)則,今后將通行收費(fèi)公路的車輛、車主或單位作為信用主體,對(duì)欠費(fèi)、逃費(fèi)者實(shí)施信用懲戒。引入信用機(jī)制將產(chǎn)生以下主要作用。
(1)加大對(duì)逃費(fèi)行為的懲罰力度;
(2)增加逃費(fèi)者的違法成本;
(3)擴(kuò)大懲罰領(lǐng)域;
(4)增強(qiáng)懲罰執(zhí)行力度;
(5)提高對(duì)逃費(fèi)行為的威懾力;
(6)降低治理成本,提高治理效能。
前面分析中稽查式治理主要存在三個(gè)問題,其中懲罰力度低是核心問題,即違法成本太小致使逃費(fèi)者或違法者在權(quán)衡利弊后選擇繼續(xù)采取逃費(fèi)行為和違法行為。當(dāng)引入信用機(jī)制,通過將逃費(fèi)問題納入社會(huì)信用體系,這樣治理手段就不是局限在高速公路經(jīng)營(yíng)者管理內(nèi)部的權(quán)限和力量。通過失信行為聯(lián)合懲戒,構(gòu)建“一處失信、處處受限”的逃費(fèi)治理大格局,使得逃費(fèi)的違法成本遠(yuǎn)大于逃費(fèi)所得,才能使想逃費(fèi)者不敢逃,逐漸養(yǎng)成履約踐諾,誠(chéng)實(shí)守信的行為習(xí)慣,最終實(shí)現(xiàn)高速公逃費(fèi)問題的可持續(xù)治理和根本解決。
自開展聯(lián)合信用懲戒以來,懲戒的范圍越來越廣,措施也越來越嚴(yán)厲,形成了強(qiáng)大的執(zhí)行合力和威懾力,給人帶來失信將使其社會(huì)生活、市場(chǎng)商業(yè)活動(dòng)寸步難行的壓力,迫使越來越多的失信被執(zhí)行人主動(dòng)履行案款。聯(lián)合信用懲戒不僅表現(xiàn)了聯(lián)合信用懲戒強(qiáng)大的震懾力,也成為解決失信、違約執(zhí)行難問題的一把利劍。
正是由于聯(lián)合信用懲戒對(duì)被懲戒人的生活、工作產(chǎn)生了難以估量的影響,因此我們需要以更加審慎的程序和更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)失信行為進(jìn)行認(rèn)定。按照法律規(guī)定,證據(jù)是認(rèn)定一個(gè)案件事實(shí)的核心內(nèi)容,調(diào)查取證是否真實(shí)準(zhǔn)確對(duì)能否成功實(shí)施聯(lián)合信用懲戒有直接影響。證據(jù)既是構(gòu)筑行政處罰事實(shí)的基石,也是實(shí)施聯(lián)合信用懲戒行之有序的有力保障。因此欲將高速公路逃費(fèi)納入信用管理體系,就必須要解決失信行為取證滿足法律基本要求的問題,包括逃費(fèi)取證的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性。上述三點(diǎn)緊密相連、缺一不可,制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范保證。所以制定失信認(rèn)定與取證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是運(yùn)用信用機(jī)制的前提條件。
現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)不適用于高速公路行業(yè)失信行為取證應(yīng)用的問題主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。
(1)信用管理
雖然我國(guó)頒發(fā)了信用術(shù)語、分類與編碼、信用征集等方面標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,但是沒有規(guī)定高速公路行業(yè)信用管理的具體細(xì)節(jié),需要在行業(yè)內(nèi)制定自己的分類和編碼規(guī)范,以及信用征集方面原始信息采集技術(shù)與方法,并與信用管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行銜接。
(2)取證與鑒定
目前我國(guó)取證與鑒定標(biāo)準(zhǔn)大部分有公安、司法機(jī)關(guān)針對(duì)刑事案件需要制定的,這類案件與高速公路失信行為性質(zhì)不同,處理原則、方式、技術(shù)手段和鑒定標(biāo)準(zhǔn)也是完全不同的,應(yīng)用場(chǎng)景和絕大多數(shù)條款不適用于高速公路失信行為取證與鑒定需求。
(3)高速公路管理個(gè)性化需求
為了使標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制符合實(shí)用性、適用性原則要求,需要針對(duì)高速公路管理個(gè)性化需求開展標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制工作。從信用管理角度出發(fā),主要考慮2個(gè)特點(diǎn)因素。
①高速公路管理主體的特殊性,我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)者一般是國(guó)有企業(yè),或者是政府授權(quán)經(jīng)營(yíng),具有提供公共服務(wù)的特殊性,絕大多數(shù)管理單位擁有相對(duì)完善的監(jiān)督管理體系。
②高速公路收費(fèi)系統(tǒng)的特殊性,2019年取消省界收費(fèi)站工程的實(shí)施,使全國(guó)高速公路收費(fèi)系統(tǒng)按照統(tǒng)一建設(shè)方案進(jìn)行設(shè)計(jì),并按照嚴(yán)格的公路工程建設(shè)程序開展施工及其監(jiān)督管理,因此收費(fèi)系統(tǒng)軟硬件系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和施工質(zhì)量普遍是有保證的。同時(shí),全國(guó)路網(wǎng)建立了統(tǒng)一收費(fèi)運(yùn)營(yíng)規(guī)則,分級(jí)、協(xié)作開展跨省、跨路段收費(fèi)業(yè)務(wù),在制度建設(shè)、人員素質(zhì)等多方面均較好。
因此在編制取證相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范時(shí)應(yīng)該結(jié)合上述高速公路收費(fèi)系統(tǒng)的特點(diǎn),才能使之更加科學(xué)和經(jīng)濟(jì)。
(1)聯(lián)合信用懲戒的跨行業(yè)信息共享需求
標(biāo)準(zhǔn)化的重要意義是改進(jìn)產(chǎn)品、過程和服務(wù)的適用性,防止壁壘,促進(jìn)跨界合作。失信行為取證的主要目的是高速公路運(yùn)營(yíng)者為聯(lián)合信用懲戒管理主體提供合法、真實(shí)信息,通過信用管理者合并處理信息并向社會(huì)各界公布,聯(lián)合觸發(fā)懲戒反應(yīng)動(dòng)作。因此各高速公路運(yùn)營(yíng)者應(yīng)就失信行為取證結(jié)果關(guān)鍵信息內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。
(2)失信行為取證的可信性需求
通行記錄和交易信息是電子數(shù)據(jù)形式,失信行為取證過程是對(duì)電子數(shù)據(jù)進(jìn)行處理的過程,證據(jù)結(jié)果也是電子數(shù)據(jù)。不同于實(shí)物證據(jù),電子數(shù)據(jù)證據(jù)在處理、轉(zhuǎn)移過程中有易改動(dòng)、易污染特點(diǎn)。
可信取證就是要保證取證技術(shù)、取證過程和取證結(jié)果的合法、真實(shí)和有效力,即經(jīng)過規(guī)范取證過程獲取的證據(jù)能經(jīng)得起真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性鑒定。根據(jù)鑒定要求,取證技術(shù)、規(guī)則、流程和方法須具備明確性、穩(wěn)定性、回溯性和規(guī)范性。
(3)失信行為取證的經(jīng)濟(jì)性需求
電子取證檢驗(yàn)、鑒定專業(yè)性強(qiáng)、難度大,目前國(guó)內(nèi)能夠開展相關(guān)工作的第三方單位嚴(yán)重缺乏,電子取證實(shí)踐活動(dòng)主要運(yùn)用于公安、檢察等司法案件領(lǐng)域。對(duì)于高速公路逃費(fèi)行為而言,單次逃費(fèi)金額、公共危害程度有限,而且每日又大量頻繁發(fā)生,因此聯(lián)合公安機(jī)關(guān)辦理,不僅成本大到無法估量,而且擠占公共司法資源,因此不具備日常開展工作的可行性。只有提高取證效率,降低取證成本,滿足取證經(jīng)濟(jì)性需求,才能保證取證工作正常開展。
實(shí)際上通行失信行為取證主體具有提供公共服務(wù)的特殊性,在我國(guó)對(duì)公用事業(yè)單位具有完善的監(jiān)督管理體系,經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)部管理具有人員穩(wěn)定、制度完備,追求長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等特點(diǎn),可以利用政府有力監(jiān)督進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、制度完善建設(shè),達(dá)成主體的高可信度,降低檢驗(yàn)、鑒定成本。
根據(jù)國(guó)家加強(qiáng)交通運(yùn)輸行業(yè)信用體系建設(shè),完善信用建設(shè)制度標(biāo)準(zhǔn)的決策部署,針對(duì)高速公路行業(yè)治理難點(diǎn)問題,我們開展了對(duì)高速公路失信行為治理的相關(guān)技術(shù)規(guī)范研究工作,其中搞清楚問題的本質(zhì)、信用作用的機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制的具體需求,是該項(xiàng)研究工作的基礎(chǔ)。通過研究、完善信用建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),不僅能促使高速公路行業(yè)逃費(fèi)治理以法治、規(guī)范方式推進(jìn),而且能為推動(dòng)信用與高速公路管理深度融合,建立以信用為中心的新型高速公路逃費(fèi)治理機(jī)制,進(jìn)一步提升高速公路行業(yè)治理能力和水平打下良好基礎(chǔ)。