清晰與模糊的張力及其調適
——以城市基層治理數字化轉型為中心*

韓志明 馬 敏

當今時代，數字技術的迅猛發(fā)展及其廣泛應用，直接推動了國家治理的數字化轉型，形成了形態(tài)各異的治理圖景，取得了一定的治理效果?！皵底只币殉蔀楦骷夵h委和政府關注的核心議題。黨和政府的重要會議、文件、規(guī)劃和決議等都提出了數字化轉型的要求，甚至制定和出臺了相關的行動方案等。各地城市數字化治理的實踐也有力推動了城市治理的數字化轉型，帶來了數字治理的美好愿景。信息技術的發(fā)展將人類推進到信息化時代。數字化是信息技術發(fā)展的新階段，其實質是充分利用現代信息技術，深入開發(fā)和利用數據資源，實現經濟、政治和社會生活的智慧化。其中的核心是將多樣復雜的社會事實轉化為可識別和可運算的數據，以標準化的方式來測評、監(jiān)控和處理社會事實，最終也實現社會事實的清晰化。在城市基層治理中，數字化轉型提高了治理過程的清晰度，將各種社會要素盡收眼底，但也不可避免面臨著模糊性的屏障，難以把所有事實及其細節(jié)都搞清楚。因此，既需要深入考察數字化技術如何帶來了城市基層治理的清晰化，也要看到基層治理難以逾越的模糊性問題。當然，這里的清晰與模糊是相對的，兩者是可以相互轉換的，也是存在張力的。

一、城市基層治理數字化轉型及其清晰化

城市是高度聚集的社會空間，是政治、經濟、文化和技術的中心，也是經濟和社會發(fā)展的重要舞臺。根據第七次全國人口普查的數據，我國的城鎮(zhèn)化率已經超過63%，許多經濟發(fā)達地區(qū)的城市化率還要更高，達到80%以上。①國家統計局：《第七次全國人口普查公報》第7號，國家統計局官網：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818826.html，2022年1月10日；國家統計局：《分省年度人口數據》，國家統計局官網：https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103，2022年1月10日。這要求國家必須高度重視城市的發(fā)展，將城市治理擺在突出位置，深入解決困擾城市運行的各種問題，與時俱進推進城市治理現代化。治理的核心是多元參與共同解決問題的過程，因此城市治理的關鍵是要推進社會多元主體的共同參與，最后則落腳在能夠落實和實現廣泛參與的基層。作為國家治理體系的“神經末梢”，基層治理是城市治理的基礎，既承擔著執(zhí)行國家意志的重大職責，又肩負著向上傳達社情民意的重要使命，直接關系到廣大人民群眾的切身利益。因此，基層治理的好壞直接體現了城市治理的狀況，也很大程度上決定了城市治理的成敗。

伴隨著各地城市數字化戰(zhàn)略的實施，基層治理逐步邁出了數字化轉型的步伐?；鶎又卫淼臄底只浅鞘兄卫頂底只w系的基石和底座，也是最能觸手可及和立竿見影的數字化應用場景。從各地城市治理的案例來看，基層治理的數字化實踐主要包括如下方面的內容：一是摸清數據底數，破除數據壁壘，推動數據共享、經營和管理，實現部門協同；二是引進新技術，部署信息基礎設施，構建包括攝像頭、傳感器、衛(wèi)星定位系統和移動終端等在內的數據采集系統；三是測算數字人才的需求，引進和培訓專業(yè)技術人才，提高數字化能力；四是樹立數據資源和資產意識，重視挖掘數據的價值，提高治理和服務水平；五是搭建技術平臺，優(yōu)化服務流程，推進業(yè)務協同，形成線上線下融合發(fā)展的治理體系。

通過數字技術的應用，基層治理系統逐步將基層社會的事實數字化，逐漸建構了更多具有數字化特性的基層治理新秩序，也推動了基層社會的清晰化。實際上，數字化與清晰化是事物的一體兩面：一方面，社會事實通過數字化轉型而被人們所監(jiān)測和識別，也就能被納入到數字治理體系中來；另一方面，數字化轉型以高度技術化的方式實現了對社會事實的測量和計算，可對社會事實進行更為精準的處置。近年來，以智慧城市、智慧社區(qū)、數字社區(qū)和社區(qū)網格化等為代表的數字化治理實踐，以數字化方式定義、測量和運算社會事實，也進一步明確了治理的責任、流程和方法，提升了基層治理的清晰化程度，尤其是能夠根據需要主動而精準地鎖定問題，瞄準對象，調配資源，實施治理，提供服務。

在全面數字化的時代趨勢下，基層治理的數字化轉型快速嵌入到居民生活的各個領域，包括小區(qū)安全、垃圾治理、車位管理、養(yǎng)老服務和群租治理等，帶來了各個治理領域的顛覆性或革命性變化，尤其是從“面對面”到“鍵對鍵”的轉變。數字化技術與社會生活相互結合，與基層治理相互套嵌，快速建構了數字化的治理形態(tài)，也衍生出數字時代的治理新邏輯，其中最重要的就是，基層治理開始大量以數字化業(yè)務為中心的作業(yè)，其中的核心就是借助于數字化技術讀取、監(jiān)測和分析社會事實，對其盡可能清晰地畫像，進行分析和決策。

數字化是信息化的特殊形式，更是信息化的高級形式?；鶎又卫頂底只膶嵸|就是信息化，就是以信息為中心的治理形態(tài)。通過社會事實的數字化，基層治理持續(xù)地進行數據的生產和擴大再生產，以數據讀取、理解和編排社會事實，邁向基于數據的治理和服務。實現基層治理的數字化轉型，必須要保證數據的真實性和準確性，提高數據資源的質量，提高數據處理的能力，充分挖掘數據資源的價值，提升解決社會問題的能力。而判斷數字化轉型成敗的關鍵就是能不能實現社會事實的清晰化，更好地讀取和評估社會事實，提高社會要素的清晰度，建構具有更高像素的社會圖像，從而更好地依據確切的數據來提煉治理知識，提供更加能動而精準的治理和服務。就此而言，清晰化不僅是數字化的必然結果，也是數字化轉型的目標，其內容就是基層治理相關元素及其相互關系的數字化?；鶎又卫硪揽考夹g的力量穿透基層社會，持續(xù)地抓取和測量社會事實，形成高度數字化的數據資源，推動社會事實的清晰化。對于復雜多樣的社會事實而言，數字化治理過程就是推動社會清晰化的過程：這首先是對社會事實進行數字化定義，賦予數字化標簽，發(fā)現和識別社會事實；其次是對社會事實進行標準化測量，獲取社會事實及其變化的數據，動態(tài)地跟蹤和理解社會事實；再次是分析和評估采集到的數據，形成有關治理和服務的知識，為決策和行動提供依據；最后是將治理過程也進行數字化呈現，精準分配權責和資源，使治理過程變得更加可見和可控。

一是治理主體的清晰化?；鶎由鐣氖虑槎?，基層治理的主體也很多，權責利及其關系經常是混亂甚至是錯亂的，典型的問題就是多頭管理，搞不清究竟應該誰來管?；鶎又卫淼臄底只ㄟ^梳理治理要素，建立標準化的處理流程，比如根據問題的匹配度對相關職能部門進行智能派單，從而明確不同社會主體的權責關系，為基層治理提供了更為清晰的數字坐標。特別是在更多通過數字化手段提供的治理和服務項目中，數字技術平臺通過精密的流程設計能夠理順業(yè)務流程，明確治理主體，提升治理效能。這樣不僅可以驅動治理主體清楚地履行責任，也能夠讓社會了解是誰來治理，用什么方法治理。

二是治理對象的清晰化?；鶎又卫戆瞬煌娜恕⒉煌氖?、不同的活動、不同的關系。各種治理要素組合起來，嵌入在不同的情境中，構成了高度復雜的治理圖像。其中許多關系都是錯綜復雜的，往往難以解決。許多街鎮(zhèn)動輒擁有上萬甚至十數萬的人口，要想搞清楚各方面的情況，非常困難。數字化提供了描畫治理對象的重要工具，可以對社會事實進行符號化操作，將社會事實都轉化為特殊的數字代碼，比如將路燈、井蓋和消防栓等城市部件都賦予“身份代碼”，建立不同的算法來錨定、驅動和安排社會事實，讓基層治理真正做到心中有數，比如根據流動人口數量、分布和職業(yè)等信息而設計和提供相關的就業(yè)或入學服務。

三是治理過程的清晰化。治理的過程是多元主體參與的過程，形成了各方互動的網絡。但這個過程過去通常是由人主導的，很難進行標準化作業(yè)，往往充滿了不確定性和任意性。數字技術將基層治理活動都映射到數字技術平臺，將治理過程都標注和記錄在技術平臺上，實現了治理過程的完整記錄、全程可視、處處留痕和可以追溯等，比如對于治理過程中的意見訴求、議題征集、資源分配、在線協商、部門派單、工單流轉以及案件終結等，都建立起了權責明確、路線清晰、環(huán)環(huán)相扣的操作化系統，其中人（機構或部門）、物、事、行及其時間和空間等信息都可以做到“有圖有真相”、有跡可循、有案可查。

四是治理結果的清晰化?；鶎又卫硎菃栴}解決的過程。對于問題能不能解決，解決到什么程度，最后的結果怎么樣，都應該有確切的結果。作為治理過程清晰化的延續(xù)，治理結果的清晰化也構成了基層治理清晰化的重要內容。這主要包含三個方面。首先，社會民眾的意見和訴求能得到全面的采集和記錄，得到政府職能部門或社區(qū)工作者的及時回應，形成看得見的意見交流過程。其次，具體的問題可以在數字技術平臺中顯示。最后，基層治理的數據可形成基層治理的整體畫像，有利于分析和評估基層治理的狀況、趨勢和問題等，還能為改進和優(yōu)化基層治理提供知識。

五是治理條件的清晰化。基層治理千頭萬緒，需要投入大量的資源，更離不開相關條件的支撐。這也應是當前黨和國家大力推動社會治理重心下移和資源下沉的目標所在?；鶎又卫淼臈l件具體包括人力、財力、信息、技術和能力等。數字化轉型不僅為基層治理提供了先進的信息技術，方便于系統性地獲取社會事實的數據，為基層治理提供不可或缺的信息基礎，而且還通過規(guī)劃和設計數字化治理方案，為治理活動（特別是治理和服務項目）部署和安排相關資源，提高了基層治理清晰化的能力和服務的回應性、執(zhí)行力和精準度。

二、清晰化與模糊性之間的多重張力

當前各地城市基層治理的數字化轉型才開始上路，還處于摸索階段。從各地既有的實踐案例來看，典型的有智慧社區(qū)建設、數字化街區(qū)管理和社會治理數字化平臺等，數字技術正以其簡單而精準的技術能力，滲透到社會生活的各個角落，快速提取和編輯社會事實的數據，顯著增加了社會事實的像素，提升了基層治理的分辨率，推動了基層治理的清晰化。特別是相對于過去以人工為主的治理形態(tài)，數字化形態(tài)的基層治理以數據及其處理過程為中心，通過“以數識人”“用數馭物”和“依數施治”，重構了基層治理的理念、過程以及結果，使基層治理變得更加清晰和確定。這里的清晰化是一個較籠統的概念，具體包括幾個方面的含義。首先是事實層面的清晰化，即數字技術使基層社會中各種事實的數據維度更高了，相關的信息量或數據量更大了，進而對社會事實的辨識和描述更加準確和到位了。其次是知識層面的清晰化，即通過更多采集和分析社會事實的數據，可以提煉和挖掘數據資源的內在價值，更加準確地理解和判斷社會事實，形成支持善政良治的可靠知識。最后是治理層面的清晰，即基層治理的運作系統設計更加精密了，治理過程更加流暢、理性和明確了，參與者的權責邊界、互動關系以及行動過程等都得到了即時的記錄，治理過程具有更高的可見性、可分析性和可控性。

但需要注意的是，不管數字技術加持社會事實的程度有多深，也不管基層治理的數字化轉型如何迭代升級，數字治理的清晰化也不是完全的和徹底的，而是有邊界和有限度的。因為社會事實具有多樣性、復雜性和差異性，很多社會事實難以被數字化和標準化。特別是人及其活動作為社會事實的能動性元素，具有不可消除的差異性、可變性和不可通約性，不可能根據數字化技術進行標準化的運算。為了開展測量、計算和評估，數字化治理必須要盡可能收縮視野，簡化社會事實及其維度，制造數據，而忽略了社會事實的其他維度，以及不同社會事實之間顯著的差異性。

作為特殊的治理場域，基層治理是國家治理的基礎，是城市治理的重要場景，處理的很多都是生活瑣事，常見的如物業(yè)矛盾、垃圾分類和鄰里糾紛等，但要處理或解決好這些問題卻不容易，比如加裝電梯和繳納物業(yè)費等問題都是基層治理中的痛點和難點問題，但數字技術難以在其中發(fā)揮作用。在基層治理中，許多問題都包含了復雜的情理法等元素，其中既有敏感的利益沖突，也有復雜的情理糾葛，所以才有了樓上樓下的鄰里糾紛演變而成的震樓器事件。①上海城事聚焦：《上海一居民連開5年震樓器，24小時不間斷，鄰居苦不堪言》，搜狐網：https://www.sohu.com/a/464145768_121086413，2021年5月1日。

國家治理是基于大規(guī)模的抽象化治理，主要是根據大數定律和平均法則來進行的，即針對具有相當數量或規(guī)模的普遍性問題實施治理，因此必須要掌握整體性或全局性的數據。但基層治理主要是小單元范圍的治理，是針對個案而執(zhí)行和應用規(guī)則的過程，應用場景具有碎片化的特點，更不具備頂層設計的基本條件。②傅榮校：《應充分認識基層治理數字化轉型的復雜性》，《國家治理》2020年第38期。而且由于具體案例不一樣，因此基層治理除了掌握常規(guī)性和一般性的信息之外，更需要深入掌握個案的特殊信息，找到解決問題的方法。就此而言，數字技術在監(jiān)測基層社會的常規(guī)性情況上是相當有效率的，但對于特殊的或細節(jié)的情況則是無能為力的。

嚴格地說，基層治理更多是個案驅動的人工作業(yè)，經常性的工作就是成天圍著問題轉，與各種各樣的人打交道，也就是所謂“做人的工作”?；鶎又卫須w根結底都是人的問題。但個體又是充滿差異性的存在，因此任何事情都不可能搞“一刀切”，而必須要做到“一把鑰匙開一把鎖”，才能真正解決問題。③何哲：《基層治理的復雜性和干部面臨的現實難題》，《國家治理》2020年第40期。所以，基層治理必須要圍繞個人來開展工作，其中所需要的大多是個人的特殊信息，比如興趣特長、性格特點、生活經歷和社會關系等信息。

數字技術進入基層治理場域，打通了社會事實及其相互之間的壁壘，提高了數據互聯互通的效率，也推動了基層治理的信息再生產，實現了基層治理體系多個維度的清晰化。更多的信息無疑有助于更深入地描畫和理解社會事實，但特別需要注意的是，數字化技術運用數字、符號和指標測量社會事實，形成的是高度標準化的信息和知識，內在邏輯是單一化、簡單化和有序化。社會事實是復雜多樣的，從形式到內容都是大不一樣的，但根據數字化的技術原理，人們要能夠把握和理解復雜的現實，就必須過濾和裁剪社會事實，結果必然是造成重要信息的取舍、丟失、扭曲等結果，④彭勃：《技術治理的限度及其轉型：治理現代化的視角》，《社會科學》2020年第5期。最終獲得的只能是局部的信息，比如“失獨老人”和“社區(qū)矯正人員”等標簽只是簡化了個人的復雜性。因此，基層治理的特殊性導致其對于特殊信息的巨大需求，但基層治理的數字化轉型提供的更多是面上的一般性信息，兩者之間存在著相當程度的不對稱性和不匹配性。這就造成了清晰化和模糊性的巨大張力。數字化固然實現了面上的和客觀的社會事實的數字化，塑造和推動了更為精細和精準的治理，但對于更為深層的和主觀的社會事實仍然是無能為力的，存在大量只有較低分辨率的模糊區(qū)，比如社區(qū)居民的偏好、意愿和需求以及個人或組織之間的非正式關系等，就具有不可見性和不可知性。這就形成了基層治理對于高質量信息的需求與數字化技術數據供給不足之間的張力。

一是靜態(tài)數據與動態(tài)事實的張力。大部分數據是對于社會事實的瞬間刻畫，具有即時性、動態(tài)性和價值性，最后形成的數據則是滯后的?；鶎又卫硐到y采集和捕捉的數據大多是靜態(tài)數據，反映的是社會事實在特定節(jié)點或區(qū)間的情況，比如外來人口的數量、小區(qū)內河道水質的狀況以及社區(qū)民眾對物業(yè)服務的滿意度等。當具體的數據經過層層上報而匯總起來后，就不僅過濾掉了社會事實的細節(jié)，更與實際情況相去甚遠?；鶎由鐣聦嵉恼鎸嵜婺渴且趧討B(tài)情境中去把握的，也是要根據社會情況的變化來做出響應的。一旦時過境遷，數據就成為了“老黃歷”，不能夠反映社會事實，也失去了治理價值。特別是，基層治理很多都是現場作業(yè)，尤其是面對緊急情況的時候，必須要臨機應變做出反應，不可能等著數據來了再做事，但將數據轉化為指導治理活動的操作性知識也是需要時間的。

二是管理沖動與隱私保護的張力。數字化轉型內在地包含了盡可能多地獲取信息的沖動，也是通過更強大的信息能力來證明自己的。通過更多監(jiān)測、采集和分析有關個人的信息，基層治理已經充分嘗到了數據的“甜頭”，提高了人口管理和安全治理等方面的效率?；鶎又卫砩婕暗臄祿际巧鐣蓡T的利益訴求和日常偏好的數據，比如人的身份信息、活動信息和財產信息等，具有很強的個體性和隱私性，也是很容易被采集和利用的。①傅榮校：《應充分認識基層治理數字化轉型的復雜性》，《國家治理》2020年第38期。大數據、人工智能等技術具備在瑣碎的信息中提取、還原或合成關鍵信息的能力，極大地加劇了個人信息安全的擔憂。社會公眾很多時候為了便利而“不得不”讓出“隱私”，也助長了管理部門過度采集信息的沖動。而在基層治理想方設法獲取社會民眾信息的過程中，社會民眾也會能動地進行規(guī)避，這就形成了管理部門數據需要和社會民眾隱私保護的拉鋸戰(zhàn)。

三是整體愿景與局部需求的張力。基層治理數字化轉型的愿景是，通過數字技術賦能基層治理，全面提高社會事實的清晰度，從而更好地規(guī)劃、設計和落實治理和服務。但基層治理也是多元參與的過程，政府、市場和社會組織都在其中發(fā)揮著重要的功能。清晰化的訴求要求打通部門壁壘、條塊壁壘和數據壁壘，以精心謀劃系統化的數字治理方案及其實施機制。但不同的行動者擁有不同的認知，往往根據各自的立場和利益推進數字化項目，建立具有不同用途的數字技術平臺，比如工商、稅務和城管等部門都建立各自的數字技術平臺，設置了不同的數據標準，形成越來越龐大的數據系統，也導致了數據重復采集、標準混亂和共享困難等問題。實際上，具體的數字技術平臺越來越先進，局部治理的清晰度越來越高，但由于數據共享面臨制度和技術上的困難，整體的清晰度仍然是有限的。

四是復雜任務與有限能力的張力?；鶎又卫硎赝劣胸煟瑢俚毓芾?，事繁責重壓力大。數字化提取社會事實的數字特征，對社會事實進行篩選、過濾、簡化和重組，構建了日益精明和敏捷的數字化治理形態(tài)，內在契合了科層體系“復雜的事情簡單化”的治理邏輯，提高了解決和落實復雜任務的效率。但也正是在這個過程中，數字治理的有限性也暴露無遺，其中或者是財力短缺導致無法建立先進的數字技術平臺，或者是技術設施陳舊或派不上用場導致浪費嚴重，或者是數字技術人才短缺導致數據資源閑置等，從而難以形成數字化轉型所需要的數字化能力。由此一來，復雜的任務固然激發(fā)了基層通過數字化對社會事實進行全面畫像的雄心，但有限的能力卻讓基層治理只能止步在不得已的模糊地帶。

三、調適清晰化與模糊性張力的路徑

（一）適應基層治理的信息張力

不管是否明確意識到張力的存在及其造成的困擾，當前基層治理的數字化轉型都已經帶來了更加清晰的治理圖景。也正是因為數字化轉型極大地提高了社會事實的清晰度，因此也順理成章地帶來了清晰化與模糊性的張力。尤其是在城市基層治理變得更加繁雜的情形下，數字化技術提供了簡化社會事實的系統性解決方案，很大程度上使基層治理從看不見轉變?yōu)榭吹靡?，從不清楚升級到更清楚，從不可治理轉變?yōu)榭芍卫?，從無效能發(fā)展到有效能。但伴隨著治理領域、事務及其深度的持續(xù)變化，數字化轉型也不斷地暴露出數字鴻溝、數據安全和數字超載等方面的問題，還不斷疊加諸如信息短缺或不足的挑戰(zhàn)，構成了信息問題的螺旋式上升的態(tài)勢。在基層治理的舞臺上，數字技術的應用已經塑造了更加清晰的治理圖景，也衍生形成了清晰與模糊的張力。但基層治理可能既不需要太多的數字化技術，也沒有駕馭數字技術的能力，甚至還承受了數字技術應用所帶來的負累，陷入沒完沒了的數據上報或填報系統等數字化任務中。這里的悖論在于，良好的基層治理本身就應該搞清楚相關情況，而數字化的治理只是反映和體現了既有的治理成效，并不是直接帶來了更加清晰的治理。因此，基層治理的數字化轉型是嵌入式的，也是內生性的，因為數字化轉型是基層治理清晰化進程的重要組成部分，是清晰化治理的產物或結果。

（二）發(fā)揮基層治理主體的能動性

基層治理的數字化轉型將摸清社會事實的任務寄希望于技術手段，信息化的手段也從過去的人工作業(yè)轉向了自動化作業(yè)。以至于這也形成了某些似是而非的假象，好像只有經過數字化處理的信息或數據才是確切的、可靠的和有用的，依靠這些數據來認識和理解社會事實才是明確的和清楚的。這不僅犯了教條主義的錯誤，也滑向了唯數字主義的泥潭。①鄭磊：《城市數字化轉型的內容、路徑與方向》，《探索與爭鳴》2021年第4期。由于數字化技術只能對部分社會事實進行數字化操作，很多維度的信息依然不可能轉化為標準化的數據，給予精確的編碼和解碼等操作。即便是高度發(fā)達的數字化應用也需要人工去采集信息、填報報表、上傳數據，更需要根據數據來做出預測、分析、判斷和采取行動。因此，是否能掌握相關信息，能不能搞清楚社會事實，能不能做出清晰的判斷等，最后都離不開人的作用。

所以，基層治理數字化轉型非但不能否定基層治理相關行動者的能動性作用，而且還要注重發(fā)揮基層政府官員尤其是社區(qū)工作者等的能動性，以更好地平衡清晰化與模糊性之間的張力。首先，基層治理更多是人對人開展工作，因此需要基層治理者掌握許多尚未組織起來的有關特殊時間和地點的知識，憑借這些知識來開展卓有成效的工作；②[英]馮·哈耶克：《個人主義與經濟秩序》，賈湛等譯，北京：北京經濟學院出版社，1989年，第76頁。其次，不管有沒有現成的或高質量的數據，基層治理都必須要行動起來，而許多信息不是在行動之前掌握的，而是在行動的過程中獲得的，因此行動本身也是清晰化的重要途徑；最后，數據的處理和利用都取決于數據治理的個人，因此必須要提高基層治理者的數據治理能力，才能更好地解決數字化轉型中的問題，平衡個人隱私與治理需要之間的張力。

（三）理解政府職能部門的矛盾性

從基層治理的發(fā)展進程來看，數字化轉型往往從特定部門開始，根據數字化治理方案需要逐步拓展和擴容，關鍵是通過構建和創(chuàng)設新的應用場景，打通不同職能部門的職權邊界和數據壁壘，逐步實現具有集中化、自動化、融合性和聯動性的數字治理。事實上，經過十數年的信息化建設，不同政府職能部門以不同的（專業(yè)）透鏡進行觀察、監(jiān)測和計算，建立起不同層次的數據系統，根據其職責權限提取社會事實的數據，對不同管理領域和管理事項都有比較準確的畫像。因此，通過數字治理推進基層治理的清晰化，關鍵就是打通政府部門的壁壘和界限，實現政府部門甚至是其他機構數據的聯通共享，最終從整體上和全局上提高基層治理的像素、分辨率和清晰度，避免陰影和盲區(qū)。但也需要看到，不同職能部門的清晰化范圍、技術和能力，尤其是測量社會事實的維度、標準和格式，又是存在巨大差異的，比如管理部門通常有比較全面和系統的數據，但很多數據都是滯后的，而執(zhí)法部門則更重視動態(tài)的和差異性的數據，卻缺乏基礎性的資料。數字化治理打通數據壁壘，無疑可以實現對社會事實的精準畫像。但職能部門之間的數據差異，也帶來了數據缺損、數據異常和標準不一等問題，導致仍舊難以消除既有的模糊地帶。就此而言，平衡清晰與模糊的張力，必須要發(fā)揮職能部門的積極性，實現數據的聯通和共享，以提高社會事實的清晰度，但也要承認職能部門的本位邏輯及其數據差異，維持對于社會事實的模糊性認識和差異化表現，甚至是某些沖突性的解釋。

（四）調控社會主體的規(guī)避行動

從目標來說，基層治理的數字化包含了兩種基本目的，即管理和服務。雖然管理和服務兩者很難截然分開，但管理通常會限制社會主體的活動和利益，如小區(qū)車位的監(jiān)控，而服務則更多是給予好處的活動，比如發(fā)放低保等。這些也都需要掌握當事人的詳細信息，其中或者是強制要求當事人提供個人信息，或者是從其他數據庫掌握當事人的數據，以搞清楚當事人的情況。但不管是接受管理，還是獲得服務，社會主體都可能做出規(guī)避采集或監(jiān)測個人信息的行為，比如故意填寫錯誤的個人信息，或者是禁止治理終端APP的數據跟蹤。這樣就形成了相互拉鋸的局面：一方面是政府部門牽頭組織實施，自上而下推進各種數字化的項目；另一方面是社會主體分散規(guī)避或個別抵制，不想讓自己變成“裸奔”的人。

個人數據是獨特的個人資產，與社會主體的切身利益息息相關。隨著個人隱私保護的意識越來越強，數據安全的風險越來越大、保護的難度越來越高，個人規(guī)避清晰化意圖的活動也越來越多。這其中有些是為了做好自我保護，降低個人信息泄露的風險，有的則是為了規(guī)避有關部門的監(jiān)管，故意填報虛假信息或缺損信息，其中都或多或少、或隱含或明顯地表達了抵制國家權力向社會和個人滲透的意圖。就此而言，推動基層社會治理的數字化，必須要依照相關法律法規(guī)嚴格保護個人的信息安全，更要激勵社會民眾配合數字化治理的合作行為，比如實名注冊社區(qū)治理平臺等，盡可能減少個人的規(guī)避或抵制行為，從而收獲清晰化的紅利，減少模糊性的損耗。

（五）綜合應用多元化的治理技術

社會事實具有多樣性，要搞清楚社會事實，需要多樣化的治理技術，不同的治理技術針對不同類型的社會事實（或社會事實的特定側面）進行監(jiān)測和計算，形成了不同種類的數據。比如對于臨街的門店，就有稅務、工商、環(huán)保、城管、消防、公安、園林等數十個部門負有監(jiān)管責任，通過不同的方法和手段監(jiān)測或獲取相關的數據。正是這些分散的、片段的和局部的數據，拼接出社會事實的清晰全貌，也使基層治理過程變得更加明確、清晰和透明。而且，只有掌握和利用更多的數據，社會事實（包括治理過程）的畫像才能更加細膩、精準和傳神，治理才會更加有效。

現代信息技術具有強大的數據生產能力，為基層治理數字化轉型提供了豐富的選擇空間，比如攝像頭、傳感器、互聯網、大數據、區(qū)塊鏈、物聯網以及人工智能等技術，各自具有數據治理的優(yōu)缺點，適用于不同的場景和需求，在提升基層治理的清晰度上可以大顯身手。但需要注意，技術不能解決所有的城市管理問題，有的問題盡管技術上可能，但不一定代表組織上可行，更不一定是政治和社會上可接受的。①Sharon S. Dawes and Theresa A.Pardo, et al., “Making Smart IT Choices Understanding Value and Risk in Government IT Investments”, Center for Technology in Goverment, State University of New York at Alberny website:http://www.ctg.albany.edu/media/pubs/pdfs/smartit2.pdf, accessed December 20, 2021.對于許多無法進行數字化轉化的社會事實，還需要設計和應用其他人工化的治理技術，比如群眾路線、領導接待、協商對話和向公眾開放等，以更好地搜集社情民意的信息，實現多元社會主體的良性互動，提高基于非數字化信息的清晰化。只有綜合運用數字化技術和非數字化技術，全面而深入地掌握社會各方面的情況，才能讓基層治理實現更高層次和更加全面的清晰化。

四、小結與進一步討論

模糊性是國家治理必須要面對的基本問題，其中的核心就是信息的不可得、認知的不可能和治理的不可及問題。②韓志明：《模糊的社會——國家治理的信息基礎》，《學海》2016年第4期。有效的信息是非常昂貴的，需要持續(xù)的監(jiān)測、復雜的加工和科學的計算。國家只能掌握社會生活的部分事實，而不可能是全部事實?；鶎又卫硖幱趪抑卫淼那熬€或一線，主要是與廣大社會民眾打交道，解決各種各樣具體而微的矛盾糾紛，不僅需要掌握一般性或常規(guī)性的業(yè)務信息，更需要掌握與特定對象、事件和情境相關的特殊信息。兩種信息都是有意義的，也是有利于實現有效治理的。因此，應該尋求更多的信息內含于推進數字時代基層治理現代化的進程之中。

在當今社會數字化轉型的趨勢下，數字化給社會事實都打上數字標簽，讓社會事實能夠更多地被看到。國家之眼也持續(xù)地穿透社會，將各種社會事實納入到國家治理的視野中來，規(guī)劃、設計和落實數字化治理方案。數字技術嵌入到基層治理的工作和生活場景中去，清晰地記錄了社會生產和生活，推動了社會事實的清晰化，也帶來了社會生活的有序化。但這些大多只是覆蓋到可見事務和客觀秩序的層面，而難以滲透到主觀的或流動的秩序的層面。使社會事實絕對地清晰，讓社會變成完全透明的“金魚缸”，通過屏幕就能實現善政良治，注定是不可能的。

從形式上來說，基層治理的活動多種多樣，但都包含了信息化的內容，都要不斷地加工和處理信息，都要實現社會事實的清晰化，提高社會事實的分辨率，據此而實施治理和提供服務。掌握更多的數據，提升社會事實的清晰度，實現更好的治理，這不僅在理論上是符合邏輯的，在實踐中也得到了驗證?；鶎又卫淼臄底只D型推動了數字技術的深度應用，通過持續(xù)抓取和提煉社會事實的信息，對社會事實進行精準的數字畫像，全方位提高了社會事實的清晰度，也提供了方便而可靠的治理地圖，為改進和優(yōu)化基層治理提供了無限可能性。特別是，在轉向以數據為中心的治理形態(tài)的過程中，基層治理的能級也得到了較大的提升，逐漸邁向精準化治理、精細化治理和智能化治理。

當然，信息不是萬能的，更不是實現善政良治的充分條件。數字技術以高度簡化的方式重新定義和描繪社會事實，對社會事實進行高度精準的數字化畫像，固然提供了可治理和治理好的可能性，但數據并不直接轉化為治理能力，有更多的數據也不必然實現更好的治理?；鶎又卫砗芏鄷r候不依賴于數據，很多情況也不是數字技術所能充分理解的。尤其是基于人及其活動的復雜性，使得基層治理只能具有相對意義上的清晰度。這種張力既考驗著數字化轉型，更考驗著基層治理的實踐者，要求他們發(fā)揮個人的才智和能力，更好地把握和理解復雜多樣的社會事實，去平衡清晰化和模糊性的張力。

最后，在對清晰度的向往與對模糊性的接受之間，包含了基層治理無法回避的重要張力?，F實的國家治理處于清晰與模糊連續(xù)譜的某個點上，只能追求適可而止的清晰，維持國家與社會之間的適當平衡。①韓志明：《在模糊與清晰之間——國家治理的信息邏輯》，《中國行政管理》2017年第3期?；鶎又卫淼那逦c模糊性之間的搖擺，反映了數字化社會日益顯著的復雜性，也表明了基層治理實踐的特殊品質，即基層治理不僅需要用數字技術讀取社會事實，也需要特定時間和空間條件下的特殊知識。社會的復雜性應轉化為基層治理變革和創(chuàng)新的能動性力量，即拆解復雜性的事實及其生產和互動邏輯，著眼于復雜性持續(xù)演進的內在機理，規(guī)劃和設計與復雜性事實相匹配的治理體系。這也應當是推進城市基層治理體系和治理能力現代化需要重視的問題。