查漢輝
(武漢大學法學院,武漢 430000)
自“星鏈”(Starlink)衛(wèi)星開始部署以來,航天器接近事件大幅增加。2021年,“星鏈”衛(wèi)星更是數(shù)次機動到中國空間站軌道高度,導致中國空間站不得不兩次實施“預防性碰撞規(guī)避控制”。當前,美國太空探索技術公司(SpaceX)已經(jīng)向外空發(fā)射了2000多顆“星鏈”衛(wèi)星,這相當于過去所有年份人類發(fā)射衛(wèi)星總數(shù)的十分之一。而隨著越來越多國家的政府和航天企業(yè)參與到低軌小衛(wèi)星星座建設計劃的制定和實施中來,近地軌道空間將變得更為擁擠,增加了空間物體碰撞事故發(fā)生的可能性。因此,對低軌小衛(wèi)星星座的建設活動進行規(guī)范和限制迫在眉睫。
空間物體的登記是協(xié)調各國行動的重要工具,對于外空活動的安全和長期可持續(xù)性而言,空間物體的適當?shù)怯浿陵P重要。但現(xiàn)行空間物體登記制度難以應對低軌小衛(wèi)星星座帶來的挑戰(zhàn),這體現(xiàn)在諸多方面,如《關于登記射入外層空間物體的公約》(以下簡稱《登記公約》)沒有規(guī)定星座該如何登記;現(xiàn)行空間物體登記制度難以滿足空間交通管理的需求;低軌小衛(wèi)星星座的不斷部署使《登記公約》的有效施行將面臨更多障礙等?;诖?本文將立足于低軌小衛(wèi)星星座區(qū)別于傳統(tǒng)空間物體的特點,揭示其復雜構型和龐大規(guī)模給空間物體登記制度制造的難題,并就如何應對這些難題提出初步方案。
現(xiàn)行空間物體登記制度主要由《關于各國探索和利用包括月球與其他天體在內外層空間活動的原則條約》(以下簡稱《外空條約》)和《登記公約》的相關規(guī)定構成。《外空條約》第8條規(guī)定空間物體的登記國應對該物體及其所載人員保有管轄權和控制權?!兜怯浌s》將該條進一步具體化,其核心條款是第2條和第4條,確立了國家在國內保持登記冊以登入空間物體并向聯(lián)合國秘書長提供相關信息的義務?,F(xiàn)行登記制度主要有以下三大特點。
一是自愿登記與強制登記相結合。聯(lián)大于1961年通過了第1721B(XVI)號決議,請發(fā)射空間物體的國家向聯(lián)合國秘書長遞交登記資料,由此確立了空間物體的自愿登記制度。由于該決議不具有強制性,且未具體規(guī)定各國應提交哪些信息,1974年聯(lián)大第3235號決議通過了《登記公約》。公約與聯(lián)大第1721B(XVI)號決議構成獨立但相互補充的體系,有些尚未加入公約的國家,如菲律賓、埃及等,仍根據(jù)第1721B(XVI)號決議自愿提交登記信息。
二是整體呈現(xiàn)碎片化傾向。就登記事項而言,除了《登記公約》確立的空間物體登記制度外,還包括開普敦公約體系確立的對空間資產國際利益的登記,以及國際電信聯(lián)盟(ITU)《無線電規(guī)則》項下衛(wèi)星頻率和軌道位置的登記,相較而言,《登記公約》要求各國履行的義務是一般意義上的,而后兩者能發(fā)揮的作用比較局限。
三是硬軟法兼顧,近來硬法停滯、軟法活躍是外空規(guī)則制定的一大特點。就空間物體登記而言,聯(lián)合國平臺通過了第62/101號決議《關于加強國家和政府間國際組織登記空間物體的做法的建議》(以下簡稱第62/101號決議)、《有關小型和超小型衛(wèi)星的空間物體登記和頻率管理導則》、《外層空間活動長期可持續(xù)性準則》(以下簡稱《LTS準則》)等軟法文件,在實踐中為空間物體的登記提供了重要指導。
現(xiàn)行登記制度在實施過程中遇到很多問題,如空間物體未登記或未及時登記、各國提交的登記信息難以協(xié)調一致等,其核心原因在于《登記公約》中很多表述比較籠統(tǒng)。
從登記客體來看,公約第1條只是界定了“空間物體”的范圍,未明確其實質內涵,從而引發(fā)了無功能物體是否需要登記等諸多爭議。一些國家將“空間物體”解釋為包括無功能性物體,如火箭末級和碎片,因而會向聯(lián)合國提供發(fā)射時和發(fā)射后產生的所有無功能空間物體的資料。而也有國家只考慮提供關于有效載荷的資料。這使得在造成損害時,特別是空間物體解體后的碎片造成損害時,將難以確定其發(fā)射國。
從登記主體來看,公約第2條第1款規(guī)定“發(fā)射國”有義務登記空間物體,但“發(fā)射國”的界定并不清晰,尤其是關于“促使發(fā)射”的含義缺乏權威解釋。此外,公約第2條第2款還規(guī)定在空間物體有兩個以上發(fā)射國時,各國應共同決定由哪一國進行登記,但公約沒有規(guī)定發(fā)射國之間缺少約定或無法達成一致該如何處理。在實踐中,美國、法國、俄羅斯等國家在幫助其他國家的政府或私有實體發(fā)射空間物體時,不會將相關物體登入其國家登記冊,而是默認由該物體的所有者或經(jīng)營者國家進行登記。然而,如果相關國家未進行登記,將導致登記的缺位。此外,空間物體還可能被多個發(fā)射國重復登記。
從登記內容來看,公約第4條規(guī)定了登記國應向聯(lián)合國秘書長提供的信息,但該條中“在切實可行的范圍內盡速”(as soon as practicable)、“一般功能”(general function)、“其他信息”(other information)等用語十分模糊。這導致各國提供的登記信息詳略不一、參差不齊、標準各異。就基本軌道參數(shù)而言,有些國家提供中間(駐留)軌道的參數(shù),而有些國家只提供最后運行軌道的參數(shù)。關于空間物體的功能,各國作出說明的程度也不盡相同,有的用兩個字籠統(tǒng)概之,而有的則詳盡地說明了任務目標、科研有效載荷和無線電頻率等。
目前尚無關于低軌小衛(wèi)星星座的統(tǒng)一稱謂與定義。ITU將與“星鏈”類似規(guī)模的星座稱為“巨 型 星 座”(mega-constellation)。2019年,美國政府發(fā)布新的《軌道碎片減緩標準實踐》,將“由100顆或更多航天器組成的星座”稱為“大型星座”(large-constellation)。這些稱謂揭示了低軌小衛(wèi)星星座規(guī)模龐大的特點。
低軌小衛(wèi)星星座還具有如下特征:首先,作為其組成部分的衛(wèi)星體積微小、在軌壽命短,新衛(wèi)星的發(fā)射與舊衛(wèi)星的退役十分頻繁;其次,區(qū)別于作為個體執(zhí)行空間任務的衛(wèi)星,星座中各衛(wèi)星在統(tǒng)一控制下協(xié)作完成空間任務,星座中的衛(wèi)星個體不具有獨特性,往往屬于同一類型并具有相同功能;最后,衛(wèi)星星座的構型呈現(xiàn)復雜性和多樣化,不同的衛(wèi)星星座在構型上有很大差異,這具體體現(xiàn)在有關星座的軌道類型、軌道平面數(shù)量、各平面上的衛(wèi)星數(shù)量、各衛(wèi)星相互關系等諸多方面。
低軌小衛(wèi)星星座的法律屬性也并不清晰。這一問題取決于低軌小衛(wèi)星星座與“空間物體”概念之間的關系,并將決定如何將現(xiàn)行登記制度適用于低軌小衛(wèi)星星座。
《登記公約》第1條界定了“空間物體”的范圍——“‘空間物體’一詞包括一個空間物體的組成部分以及空間物體的發(fā)射載器及其零件”,但該條并未明確“空間物體”的特征與內涵。因此,有學者從低軌小衛(wèi)星星座的上述特征出發(fā),基于星座中衛(wèi)星之間的協(xié)作關系及衛(wèi)星星座的復雜構型,將星座整體視為“一個空間物體”,而將星座中的衛(wèi)星視為該空間物體的“組成部分”,從而為衛(wèi)星星座和星座中衛(wèi)星的雙軌登記提供理論依據(jù)。而另一種觀點則認為星座作為一個整體不具有法律意義,其中的衛(wèi)星應作為獨立的“空間物體”分別進行登記。
從現(xiàn)行登記實踐來看,將整個星座視為一個空間物體進行登記的國家和組織非常少。日本于1998年向聯(lián)合國秘書長遞交關于“ETS-VII”的信息,“EST-VII”包括“Chaser”和“Target”兩顆衛(wèi)星。歐洲航天局(ESA)于2000年向聯(lián)合國秘書長提供關于“Cluster II”的登記信息時,將名為“Rumba”“Tango”“Salsa”和“Samba”的四顆衛(wèi)星聯(lián)合登記為“Cluster II”。2007年聯(lián)大通過了第62/101號決議,建議“在聯(lián)合發(fā)射若干空間物體的情況下,每個空間物體應分別登記”。此后各國家和組織的實踐趨于一致,都是將星座中衛(wèi)星分別進行登記,并未提交與星座整體相關的信息。
現(xiàn)行登記制度僅適用于一個空間物體的登記,并未對多個衛(wèi)星組成的星座該如何登記作出規(guī)定。如前所述,按照現(xiàn)行規(guī)則與實踐,星座中的衛(wèi)星應分別予以登記。對于幾顆或幾十顆衛(wèi)星組成的星座而言,這樣的做法尚且可行,但低軌小衛(wèi)星星座中衛(wèi)星數(shù)量眾多,其構型呈現(xiàn)出多樣化和復雜性,在適用現(xiàn)行登記制度時勢必會產生一些難題。
《登記公約》序言指出空間物體登記的主要目的是協(xié)助辨認空間物體,并有助于探索和利用外層空間的國際法的施行與發(fā)展。根據(jù)現(xiàn)行登記制度進行星座登記將不足以實現(xiàn)該立法目的:首先,低軌小衛(wèi)星星座中衛(wèi)星數(shù)量眾多,如果只是對星座中的衛(wèi)星分別加以登記而不是將星座視為一個整體進行管理,將導致登記信息十分龐雜,可能出現(xiàn)空間物體登記混亂、錯誤與重復的情形。其次,星座中各衛(wèi)星在統(tǒng)一控制下協(xié)作完成空間任務,如果只遞交有關個體衛(wèi)星的信息,將無法確定該衛(wèi)星與星座中其他衛(wèi)星之間的關系。最后,如果有關國家和組織不提交有關衛(wèi)星星座的軌道類型、軌道平面數(shù)量、軌道上衛(wèi)星的數(shù)量等信息,其他國家和組織在操作空間物體穿過該星座所在軌道時,將缺乏對潛在交會的合理預測、準備與應對。由此可見,與低軌小衛(wèi)星星座整體相關的信息的缺失將不利于空間物體的識別,甚至會大大增加碰撞風險,從而有損于登記的根本目的。
縱觀美國向聯(lián)合國秘書長提交的有關“星鏈”衛(wèi)星的信息,基本符合《登記公約》第4條第1款的要求,但是否依照公約第4條第2款和第3款履行了義務還有待商榷。從這些信息來看,一方面,“星鏈”衛(wèi)星與作為個體執(zhí)行空間任務的衛(wèi)星并無二致,尤其是在“一般功能”方面將其描述為“從事氣象或通信之類空間技術實際應用和利用的航天器”,完全無法體現(xiàn)“星鏈”衛(wèi)星與該星座中其他衛(wèi)星的協(xié)作關系另一方面,通過這些信息無法勾描出“星鏈”星座的復雜構型,根據(jù)SpaceX公司向美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)提交的申請資料,“星鏈”衛(wèi)星將部署在328~614km軌道高度的75個軌道面上,各軌道平面的傾斜角及其中分布的衛(wèi)星數(shù)量并不相同。因此,由于公約沒有規(guī)定小衛(wèi)星星座該如何登記,各國的外空活動將越來越不透明,其他國家在追蹤和監(jiān)測空間物體方面也將面臨巨大挑戰(zhàn)。
隨著低軌小衛(wèi)星星座不斷部署,以密集陣列運行的小衛(wèi)星涌入近地軌道空間,導致在軌運行的空間物體遭遇碰撞可能性大大增加,空間交通管理面臨著巨大挑戰(zhàn)。
面對星座的管理難題,空間物體登記理應發(fā)揮一定作用。2018年4月,在聯(lián)合國外空委法律小組委員會會議上,有代表團提出要建立“全面的空間交通管理機制”,其中包括要“加強登記程序”?!禠TS準則》的準則A.5更是明確指出“對空間物體的適當?shù)怯浭强剂客鈱涌臻g活動的安全和長期可持續(xù)性的一個關鍵因素”。
然而,由于《登記公約》設定的登記門檻很低,現(xiàn)行登記制度很難為預防碰撞和監(jiān)測空間碎片產生提供切實幫助,甚至可能構成一種法律上的限制。一方面,公約第4條第1款規(guī)定了登記國應向聯(lián)合國秘書長提供的空間物體的基本軌道參數(shù),包括交點周期、傾斜角、遠地點和近地點。這些信息僅能用于確定空間物體所在軌道,無法界定該物體的實際位置與運動。各國和組織只能依賴于自身的空間態(tài)勢感知系統(tǒng)來實現(xiàn)避碰目的。但目前尚不存在覆蓋全球的空間態(tài)勢感知系統(tǒng),任何一個國家或組織都無法憑借自身的技術實現(xiàn)對人類發(fā)射的所有空間物體的準確認知。低軌小衛(wèi)星星座中的衛(wèi)星數(shù)量龐大、體積微小,使得監(jiān)測和追蹤工作更難以進行。在這一背景下,確有必要考慮對現(xiàn)行登記制度加以完善,應對碰撞和空間碎片產生的風險。
另一方面,基于公約規(guī)定,各國和組織沒有及時更新軌道參數(shù)的義務,也不必報告因原來的空間物體解體所產生的空間碎片的軌道參數(shù),隨著時間推移,在聯(lián)合國登記的空間物體軌道參數(shù)越來越難以反映真實狀況。SpaceX公司的“星鏈”衛(wèi)星在發(fā)射入軌時,并不會直接進入預定軌道,而是先被送入300km左右的軌道,之后通過推進器逐漸爬升至550km左右的預定軌道。通常情況下,美國只向聯(lián)合國提供最終軌道的相關參數(shù),而初始軌道參數(shù)、爬升的高度等信息則會被忽略?!靶擎湣毙l(wèi)星在升軌或降軌過程中會影響其他國家的外空活動,但囿于公約所設定的登記門檻很低,國家或航天企業(yè)可能以其相關活動符合公約規(guī)定為由拒絕提供更具體的數(shù)據(jù)信息。
根據(jù)聯(lián)合國外層空間事務司的統(tǒng)計,目前人類發(fā)射入外空的空間物體中有1300多顆尚未在聯(lián)合國登記,其中就包括近300顆“星鏈”衛(wèi)星??臻g物體未登記或拖延登記的原因有很多:一是國際登記沒有具體的時間表,各國往往在空間物體發(fā)射的幾個月甚至幾年后才會向聯(lián)合國遞交相關信息;二是當合作發(fā)射存在多個發(fā)射國時,在未共同決定、無約定時容易造成登記國的缺位;三是有些國家沒有通過有關國內立法或國內立法不充分,允許衛(wèi)星在未批準、未登記的情況下運行四是一些國家發(fā)射的衛(wèi)星具有軍事用途,可能出于國家安全的考慮而不愿對其進行登記。
從實踐來看,低軌小衛(wèi)星星座的不斷部署將使這一問題更為嚴峻。低軌小衛(wèi)星數(shù)量龐大,國家或組織在國內登記及向聯(lián)合國呈遞信息時可能會有所遺漏。同時,由于低軌衛(wèi)星的體積小、在軌“壽命”短,國家或組織傾向于不登記這些衛(wèi)星,甚至有些國家拒絕承認一些微型衛(wèi)星是空間物體,以避免承擔繁雜的登記義務。目前外空事務司和國際電信聯(lián)盟已經(jīng)認識到這一問題的嚴重性,并于2015年共同起草了《有關小型和超小型衛(wèi)星的空間物體登記和頻率管理導則》,以期對小衛(wèi)星的登記活動進行規(guī)范,但該導則的大部分內容是對現(xiàn)有規(guī)則的重述,很難發(fā)揮明確指引作用。
由于低軌小衛(wèi)星星座本身是復雜而單一的系統(tǒng),其中的衛(wèi)星個體沒那么重要,各衛(wèi)星組成的整體更有價值,有不少學者提議應將其視為一個整體,在一份申請表和同一行政程序中進行登記,而非分別登記。這樣做可以簡化登記流程,大大減輕各國和外空事務司在維持登記冊方面的負擔,但也會面臨諸多難題,例如:如何將該做法與現(xiàn)行規(guī)則和實踐相協(xié)調?如何應對星座中的衛(wèi)星需要在不同國家登記的情況?星座相關信息需要頻繁更新該怎么辦?
首先,可以通過條約解釋協(xié)調整體登記做法與現(xiàn)行規(guī)則和實踐之間的沖突,基于“空間物體”概念的擴大解釋,將衛(wèi)星星座視為一個空間物體,而星座中的衛(wèi)星則視為該空間物體的組成部分。已經(jīng)有學者根據(jù)《維也納條約法公約》第31條,從條約用語的通常含義、上下文和目的與宗旨揭示了這一解釋的合理性。聯(lián)大第62/101號決議建議在聯(lián)合發(fā)射若干空間物體的情況下,每個空間物體應分別登記,這是“為了實現(xiàn)空間物體的最完整登記”,防止有國家或組織在聯(lián)合發(fā)射多個空間物體時只登記其中的部分物體。然而,隨著空間技術的迅速發(fā)展,如果只是分別登記星座中的衛(wèi)星,而忽略星座中各衛(wèi)星的協(xié)作關系和低軌小衛(wèi)星星座的復雜構型,反而有悖于聯(lián)大第62/101號決議的初衷。
其次,如果有多個國家參與低軌小衛(wèi)星星座的建設,使得星座中的衛(wèi)星需要在不同國家進行登記,可以由一個國家代表各國向聯(lián)合國提交該星座的信息。問題在于《登記公約》第4條明確規(guī)定應由“登記國”向聯(lián)合國秘書長提交信息,這里的“登記國”是指將空間物體登入其國內登記冊的發(fā)射國。那么國內登記和向聯(lián)合國提交登記信息的國家是否必須是同一國家呢?實際上,國內登記和國際登記的目的不同,前者主要是用于明確對空間物體享有管轄權和控制權的國家,進而在損害發(fā)生時界定責任國;后者的作用則體現(xiàn)在促進透明度和協(xié)調各國行動方面。本文認為由一個國家向聯(lián)合國提交星座的信息,并在登記表中注明參與低軌小衛(wèi)星星座建設的國家,更有利于上述目的的達成。關于各國之間責任的分攤、登記事項的具體安排等,可以參考國際空間站的合作模式通過一特定協(xié)議作出妥善安排。
最后,將低軌小衛(wèi)星星座視為一個整體進行登記,不意味著小衛(wèi)星就不需要登記,而應將其視為該星座的“組成部分”登入登記冊。在低軌小衛(wèi)星星座建設過程中,衛(wèi)星的發(fā)射與替換十分頻繁,相關國家和組織應以更及時、更充分的方式將低軌小衛(wèi)星星座的登記表提交給聯(lián)合國。登記表中應包含星座中衛(wèi)星數(shù)量、軌道平面的數(shù)量、每一軌道面上衛(wèi)星的數(shù)量及這些衛(wèi)星之間的位置關系等數(shù)據(jù),并應涵蓋《登記公約》第4條的規(guī)定及聯(lián)大64/101號決議建議提交的附加信息。
隨著近地軌道空間日益擁擠,為避免和監(jiān)測碰撞以及產生新的空間碎片,有必要對現(xiàn)行登記制度加以完善。完善現(xiàn)行登記制度的路徑主要有兩條:其一,通過議定書的形式對《登記公約》條文進行修正,強制性地要求各國和組織提交關于空間物體軌道位置的更精確信息,如空間物體在其預定軌道上的位置和運動、空間物體在軌壽命結束后的位置信息等。在很多學者看來,為適應外空活動的新發(fā)展,對公約進行修正勢在必行。然而,從國際空間法的發(fā)展現(xiàn)狀來看,通過這種方式來完善現(xiàn)行登記制度可能會面臨重重阻礙。基于五大外空條約之間的關聯(lián)性,對《登記公約》的修正勢必會涉及對其他外空條約的修訂,由此將引發(fā)諸多爭議,反而不利于應對新技術帶來的挑戰(zhàn)。其二,通過聯(lián)大決議等軟法文件在實踐中對各國登記做法加以規(guī)范。聯(lián)大第62/101號決議建議各國應考慮向秘書長提交附加資料,包括空間物體運行狀態(tài)的任何變化、衰變或重返的大致日期、將空間物體移至廢棄軌道的日期和實際狀況等?!禠TS準則》明確表明各國和組織在辦理空間物體登記時應及時提供有助于外空活動長期可持續(xù)性的信息。盡管聯(lián)大第62/101號決議、《LTS準則》等軟法文件僅屬于建議性質,不具有法律約束力,但由于有利于航天器運行安全,通常會得到遵守。對于如何應對小衛(wèi)星星座的登記問題,這些文件具有十分重要的參考和借鑒作用。
本文認為,盡管《登記公約》用語模糊,但尚不存在原則性問題,接下來可以借助聯(lián)合國平臺通過的文件進一步細化空間物體的登記要求,如建議國家和組織盡可能提交關于空間物體更確切的位置信息;為應對小衛(wèi)星難以預料的升軌或降軌機動,建議國家和組織在空間物體軌道參數(shù)改變后及時向聯(lián)合國更新相關信息;如果小衛(wèi)星并非直接發(fā)射到預定軌道,而是從初始軌道爬升至預定軌道,建議國家和組織提交初始軌道參數(shù)、采取爬升行動的具體時間等。在實踐中,俄羅斯一直堅持向聯(lián)合國秘書長告知其空間物體經(jīng)歷的各階段軌道參數(shù),并提交最終運行軌道的參數(shù),該做法為其他國家樹立了榜樣。
現(xiàn)行登記制度在實施過程中面臨諸多問題,如空間物體未登記或拖延登記、登記信息不充分、“方便國”等,低軌小衛(wèi)星星座建設活動的不斷開展將進一步加劇這些問題。本文認為,可以通過采取下列措施增強空間物體的登記實踐。
首先,有必要加強外層空間事務司在維持《射入外層空間登記冊》方面的作用,充分發(fā)揮其協(xié)調、指導與管理職能。一方面,外空事務司可以根據(jù)低軌小衛(wèi)星星座的特征和空間技術的發(fā)展狀況,對其發(fā)布的示范登記表進行更新,鼓勵相關國家和組織及時向其提供關于空間物體的更精確信息,還可以通過問卷、核對表等形式統(tǒng)一和規(guī)范各國和組織的登記做法。另一方面,由于《登記公約》與《無線電規(guī)則》所要求的技術參數(shù)是相似的,具有基本的兼容性,國際電信聯(lián)盟和外空事務司應以更緊密的協(xié)作關系增強這種兼容性。
其次,鑒于《登記公約》沒有關于對各國的履約情況進行核查的規(guī)定,有必要加強對空間物體登記的管理。目前外空事務司在監(jiān)督各國登記實踐方面發(fā)揮了一定作用,如外空事務司會對國家提供的登記數(shù)據(jù)與其監(jiān)測到的信息是否相符進行審查,以確保信息的技術有效性。然而,僅僅依靠外空事務司顯然不足以實現(xiàn)對數(shù)量龐大的小衛(wèi)星的登記情況的核查。有必要建立更完善的機制,使得各國和組織有機會對其他國家和組織的登記情況進行監(jiān)督,同時,公眾和專家也可以向外空事務司提出意見,以便糾正空間物體重復登記、疏忽登記等情況。有學者提議建立國際核查機制,依托現(xiàn)有的技術手段和設施,并通過國際數(shù)據(jù)中心,促進信息的共享與交換。而這一機制將建立在國家之間更為緊密合作與協(xié)作的基礎上。
最后,低軌小衛(wèi)星星座規(guī)模龐大,相關數(shù)據(jù)信息更新頻繁,各國和政府間國際組織應打破在空間物體發(fā)射后幾個月甚至幾年才向聯(lián)合國提交登記信息的習慣做法。2014年歐空局發(fā)布新的“空間物體登記政策”,明確規(guī)定空間物體在發(fā)射或狀態(tài)改變后一個月內向聯(lián)合國通報,各國和組織可以效仿這一做法,為國際登記設定具體時間表。同時,各國應盡可能地協(xié)調各自的國家登記冊,強化對私有實體的監(jiān)督與管理,可以要求私有實體在空間物體預計發(fā)射前六個月、發(fā)射并進入軌道后、運行狀態(tài)改變后、預計返回或失效前六個月、返回后等多個關鍵時間點提供信息。
當前,中國也在大力推動低軌小衛(wèi)星星座的建設發(fā)展。2016年我國航天科技集團推出“鴻雁衛(wèi)星星座通信系統(tǒng)”,預計將由300多顆低軌小衛(wèi)星組成,并于2018年12月發(fā)射了該星座的首顆衛(wèi)星?!耙粠б宦贰背h的提出更是為低軌小衛(wèi)星星座的發(fā)展注入了巨大的推動力。而我國尚未出臺航天法,空間物體的登記制度并不健全。從硬實力來看,與美國相比,我國的空間態(tài)勢感知能力尚有差距。在現(xiàn)階段國際機制構建主導權的爭奪中,我國也處于不利地位。因此,結合《2021年中國的航天》白皮書,對于如何規(guī)制低軌小衛(wèi)星星座的登記活動,提出如下建議:
其一,中國作為《外空條約》和《登記公約》締約國,在建設低軌小衛(wèi)星星座過程中,應當主動遵循有關空間物體登記的規(guī)則,并以實際行動加以落實。除了根據(jù)《登記公約》第2條和第4條建立國家登記冊并將空間物體的相關信息呈遞給聯(lián)合國外,還應在實踐中積極貫徹落實聯(lián)大第62/101號決議、《LTS準則》等軟法文件的要求。目前,中國向聯(lián)合國提交信息的時限一般是在空間物體發(fā)射后的1~2年時間,在聯(lián)合發(fā)射多個空間物體時存在一部分空間物體未登記的情況。此外,我國提交的登記文件也存在不充分、缺乏統(tǒng)一性等問題。面對低軌小衛(wèi)星星座帶來的巨大挑戰(zhàn),我國應重視并切實解決上述問題。
其二,中國應積極完善國內的空間物體登記政策,促進其與國際登記制度進行更好的銜接。2001年外交部和原國防科工委發(fā)布《空間物體登記管理辦法》,基本符合《登記公約》的要求,特別是第12條設定了國際登記的具體時限。該管理辦法的主要問題包括對一些重要術語沒有進行解釋和界定,如第4條“從事發(fā)射或促使發(fā)射”、第7條“主要所有者”等,以及對未盡到登記義務的主體,沒有規(guī)定其應承擔的法律責任。中國可以借鑒各國和組織在管理空間物體登記方面的先進經(jīng)驗,因地制宜,對《空間物體登記管理辦法》進行適當修訂。
其三,鑒于低軌小衛(wèi)星星座構型復雜,相關的數(shù)據(jù)信息更新頻繁,可以考慮對低軌小衛(wèi)星星座建立整體登記機制,以便管理和實現(xiàn)更完整的登記。此外,為確保及時更新相關數(shù)據(jù),已經(jīng)有國家和組織將空間物體登記與監(jiān)測和追蹤空間物體的數(shù)據(jù)庫相結合,并通過專門網(wǎng)站進行公布。對中國而言,國內登記冊所載信息應定期對外公布并確保公眾能夠方便地獲取,而對于我國監(jiān)測到的其他數(shù)據(jù),可以在保證國家安全的前提下適當公開。
綜上所述,中國應按照《登記公約》履行義務,積極參照有關軟法文件開展空間物體登記制度設計和實踐,增強我國管理小衛(wèi)星登記的能力。此外,我國還應積極參與空間交通管理、空間環(huán)境治理等國際議題討論和機制構建。在低軌小衛(wèi)星星座不斷部署的形勢下,空間碎片環(huán)境日趨復雜,而應對空間交通治理難題離不開有效的國際合作,未來中國也應秉承“共商共建共享”的理念,在外空領域推動構建人類命運共同體,共同應對低軌小衛(wèi)星星座帶來的挑戰(zhàn)。
與《登記公約》通過時的情形相比,人類探索和利用外空的方式發(fā)生了很大改變,空間技術的進步促成了低軌小衛(wèi)星星座建設的蓬勃發(fā)展。然而,由于低軌小衛(wèi)星星座構型復雜、規(guī)模龐大,現(xiàn)行登記制度難以對其進行規(guī)范和限制,也無法為空間交通管理提供切實幫助,長此以往,空間物體登記的目的將越來越難以達成,外層空間活動的安全和長期可持續(xù)也將面臨不利影響。因此,對現(xiàn)行空間物體登記制度加以完善并促進其有效實施勢在必行。
完善現(xiàn)行空間物體登記制度必將是一個復雜而漫長的過程,不可一蹴而就。在國際層面,聯(lián)合國外層空間事務司應繼續(xù)發(fā)揮重要作用,引導國家和組織對低軌小衛(wèi)星星座適用整體登記機制,提供關于空間物體的更完善信息。在國內層面,國家應積極制定并完善本國航天立法和相關政策,更及時、更充分、更有效地向聯(lián)合國遞交登記信息。