地方金融監(jiān)管的中央立法維度觀察

文/黃韜

在我國(guó)現(xiàn)有的政治法律制度框架下，地方金融監(jiān)管活動(dòng)不可避免地要面對(duì)“權(quán)在上而責(zé)在下”的問(wèn)題，而解決此問(wèn)題的出路之一就是在中央層面對(duì)地方金融監(jiān)管進(jìn)行統(tǒng)一立法。2021年12月31日，中國(guó)人民銀行發(fā)布了《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），并公開(kāi)征求意見(jiàn)，這可以說(shuō)是我國(guó)地方金融監(jiān)管法治化進(jìn)程中一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。

央地之間金融監(jiān)管權(quán)責(zé)分配的內(nèi)在關(guān)系

盡管越來(lái)越多的金融監(jiān)管和金融風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)下沉給了地方各級(jí)政府；然而在法律層面，基于“控權(quán)”的邏輯，我國(guó)目前在行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等領(lǐng)域的立法都呈現(xiàn)出明顯的向上集中的特點(diǎn)。這就導(dǎo)致了地方政府在履行屬地金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)時(shí)始終處于央地之間“權(quán)責(zé)不匹配”的關(guān)系中。

此前各省份希望通過(guò)制定地方立法來(lái)對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定的執(zhí)法授權(quán)，但始終面臨法律依據(jù)不足的問(wèn)題。其中，事關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政許可的設(shè)定幾乎沒(méi)有留給地方任何的規(guī)則制定空間，地方立法可以設(shè)定的行政強(qiáng)制和行政處罰在范圍和力度上都是十分有限的。

目前央行公布的《征求意見(jiàn)稿》條文，在一定范圍內(nèi)緩解了前文所說(shuō)的地方立法所面臨的央地之間在法律層面的緊張關(guān)系。例如其中第十六條授權(quán)地方金融監(jiān)管部門(mén)“經(jīng)省級(jí)地方金融監(jiān)督管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，查詢與被調(diào)查事件有關(guān)的單位賬戶信息和交易信息”，這反映了中央層級(jí)的立法在監(jiān)管執(zhí)法授權(quán)方面的更大空間。

不過(guò)，我們也要看到，這一《征求意見(jiàn)稿》的條文內(nèi)容在保障地方政府履行金融監(jiān)管職責(zé)的“權(quán)、責(zé)、利”相匹配方面仍與實(shí)際需求有一定距離。一方面，計(jì)劃出臺(tái)的《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》只是行政法規(guī)層級(jí)，而非全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律；因此在執(zhí)法授權(quán)方面并非無(wú)限的，《立法法》針對(duì)基本金融制度所適用的“法律保留原則”也會(huì)是一個(gè)主要的掣肘。另一方面，除了具體的執(zhí)法授權(quán)之外，地方政府及其職能部門(mén)在承接了中央“下沉”的金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置職能之后，亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是開(kāi)展監(jiān)管活動(dòng)（尤其是金融風(fēng)險(xiǎn)處置的屬地職責(zé)履行）所必需的“人、財(cái)、物”保障問(wèn)題，涉及人員編制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等；這些“現(xiàn)實(shí)”問(wèn)題很難指望這樣一部統(tǒng)一的中央立法去解決，實(shí)踐中只能依靠“地方智慧”了。

地方金融監(jiān)管立法邊界的厘清

此次中國(guó)人民銀行公布的《征求意見(jiàn)稿》所覆蓋的內(nèi)容范圍與此前各地方立法有著較為明顯的差異，簡(jiǎn)言之就是大幅度限縮了立法的目的。事實(shí)上，對(duì)任何一部立法文件的評(píng)價(jià)都不在于它試圖覆蓋多大范圍的議題或者承載多少數(shù)量的條文，而在于其對(duì)于特定問(wèn)題解決的精準(zhǔn)性。

具體而言，此前不少地方的立法其實(shí)在內(nèi)容上超越了地方金融“監(jiān)管”問(wèn)題，并且用了相當(dāng)?shù)钠ヒ?guī)劃“地方金融發(fā)展”。例如《浙江省地方金融條例》就有“地方金融促進(jìn)”的專(zhuān)章，但具體條文內(nèi)容其實(shí)并不涉及法律意義上的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的設(shè)定，更多地表現(xiàn)為一種政策性話語(yǔ)的宣示。與之區(qū)別的是，央行《征求意見(jiàn)稿》在內(nèi)容上非常明確地將自身限定為一部“監(jiān)管法”，并非試圖扮演“促進(jìn)法”的角色。

當(dāng)然，并不是說(shuō)金融促進(jìn)這件事情不重要，法律對(duì)于金融促進(jìn)毫無(wú)疑義，而是說(shuō)特定的法律要“專(zhuān)心致志”解決特定的問(wèn)題，這才是科學(xué)立法的態(tài)度。至于各地如何通過(guò)有效的立法手段來(lái)實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)業(yè)促進(jìn)這一政策目標(biāo)的達(dá)成，它理應(yīng)由其他的立法文件來(lái)承載這一任務(wù)。例如上海在獲得“浦東新區(qū)法規(guī)”的立法授權(quán)之后，完全可以借此專(zhuān)門(mén)將突破性的金融創(chuàng)新事項(xiàng)法律規(guī)則納入，這其實(shí)是更為高效的立法選擇。

另外，央行《征求意見(jiàn)稿》第一條關(guān)于立法目的的表述為“為加強(qiáng)地方金融監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方金融健康發(fā)展，制定本條例”，這其實(shí)要比此前各地方立法中的相應(yīng)表述更為“簡(jiǎn)潔”。例如，《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》的第一條內(nèi)容為“為了規(guī)范地方金融組織及其活動(dòng)，維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者合法權(quán)益，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)本市金融健康發(fā)展，推動(dòng)上海國(guó)際金融中心建設(shè)，根據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例”。兩相比較，央行的《征求意見(jiàn)稿》不再包括“維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者合法權(quán)益”或者類(lèi)似的表述，這也非常明顯地體現(xiàn)出央行對(duì)于該項(xiàng)立法所要實(shí)現(xiàn)功能的清晰界定。

這里并不是說(shuō)金融市場(chǎng)投資者、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不重要，而是因?yàn)榈胤浇鹑诒O(jiān)管的立法所要解決的是縱向政府間關(guān)于金融監(jiān)管的權(quán)力分配及其相應(yīng)制度保障問(wèn)題；投資者、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題事實(shí)上已經(jīng)由單行的立法（如《商業(yè)銀行法》《證券法》《證券投資基金法》《信托法》）以及相關(guān)的監(jiān)管法律文件來(lái)覆蓋，其本質(zhì)上并非一個(gè)通用意義上的央地分權(quán)法律問(wèn)題。因此，基于“奧卡姆剃刀原則”，不將該類(lèi)問(wèn)題納入這項(xiàng)立法的范圍是一種明智的選擇。

監(jiān)管對(duì)象：組織還是行為

央行《征求意見(jiàn)稿》中的一個(gè)核心概念就是“地方金融組織”，但這一稱(chēng)謂的最早提出并非來(lái)源于任何中央層級(jí)的政策文件，也從未見(jiàn)于任何中央層面的金融立法，而是各省份在地方立法中所“創(chuàng)造”出來(lái)的，然后被此次央行《征求意見(jiàn)稿》沿襲使用。

然而，“地方金融組織”這一概念往往是有誤導(dǎo)性的，原因在于一旦在語(yǔ)言表述上使用了這一稱(chēng)謂，人們會(huì)誤以為這一概念指的是在特定地域范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)的組織，但事實(shí)并非如此。法律文件所稱(chēng)的“地方金融組織”其實(shí)指向的是那些由地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)管的從事金融業(yè)務(wù)的非金融機(jī)構(gòu)；在眼下具體指的就是所謂“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)，包括了小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司和地方資產(chǎn)管理公司（所謂“7”）以及投資公司、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)和地方各類(lèi)交易所（所謂“4”）。

這些機(jī)構(gòu)類(lèi)型當(dāng)中，不少歷來(lái)就是跨地域甚至跨國(guó)界經(jīng)營(yíng)的（例如融資租賃公司和商業(yè)保理公司，也包括了擁有網(wǎng)絡(luò)牌照的小貸公司），既有的監(jiān)管法律并不限定其經(jīng)營(yíng)地域范圍，只不過(guò)在監(jiān)管分權(quán)層面上將其交由地方政府而非中央金融監(jiān)管部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。相反地，我國(guó)還有相當(dāng)一部分經(jīng)營(yíng)范圍被限定在特定區(qū)域的持牌金融機(jī)構(gòu)（例如村鎮(zhèn)銀行以及部分城市商業(yè)銀行和農(nóng)商銀行），它們因?yàn)橹苯邮苤醒虢鹑诒O(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管，故而從法律定性上不能被叫作“地方金融組織”。

關(guān)于“地方金融組織”這一概念的爭(zhēng)議，最大的問(wèn)題在于其背后所反映出的既有金融立法觀念的陳舊。就當(dāng)下而言，監(jiān)管政策與法律文件把“地方金融組織”等同于“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)，但這樣的一種列舉界定方式是欠缺科學(xué)性的，因?yàn)樗荒堋盎仡櫋边^(guò)去，卻無(wú)法“展望”未來(lái)。簡(jiǎn)單地說(shuō)就是也許未來(lái)有“7+4”之外的其他事實(shí)上從事了金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，其隱含的風(fēng)險(xiǎn)可能并不小于這些“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)，卻因?yàn)榉啥x上的局限而無(wú)法被納入地方金融監(jiān)管的范圍之內(nèi)，比如現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)中各類(lèi)商業(yè)機(jī)構(gòu)所發(fā)行的預(yù)付卡或者消費(fèi)者在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上的押金賬戶事實(shí)上已經(jīng)具有了金融活動(dòng)或者金融產(chǎn)品的屬性。

因此，從理想的角度來(lái)講，中央層面的地方金融監(jiān)管立法有必要不再以特定機(jī)構(gòu)為監(jiān)管執(zhí)法的對(duì)象設(shè)定；而是從特定商業(yè)行為是否屬于金融活動(dòng)以及該行為的潛在風(fēng)險(xiǎn)范圍大小來(lái)劃分央地之間的監(jiān)管職責(zé)邊界，落實(shí)2017年全國(guó)金融工作會(huì)議所提出的“加強(qiáng)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管”這一改革目標(biāo)。