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    庸者“下”的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)與制度設(shè)計(jì)

    2022-10-21 02:04:29季乃禮
    人民論壇 2022年13期
    關(guān)鍵詞:庸者晉升干部

    季乃禮

    忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)是干部隊(duì)伍建設(shè)的道德要求,其中忠誠主要是針對黨和國家,干凈是針對自身,擔(dān)當(dāng)是針對工作崗位。高素質(zhì)則既可能包括道德素養(yǎng),也包括專業(yè)素養(yǎng),道德與專業(yè)能力是區(qū)分不同類型干部的重要標(biāo)準(zhǔn)。按照此標(biāo)準(zhǔn)來判斷,能者是高要求,道德素養(yǎng)和專業(yè)能力兼?zhèn)?,既要求忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng),又要求專業(yè)能力突出。庸者主要是對專業(yè)能力和擔(dān)當(dāng)?shù)囊?,只要存在一點(diǎn)問題,就可能成為庸者,可分為難以擔(dān)當(dāng)和不擔(dān)當(dāng)。難以擔(dān)當(dāng)指愿意擔(dān)當(dāng)?shù)芰σ话?,不?dān)當(dāng)則指能力尚可卻不愿意擔(dān)當(dāng)。而劣者則主要是對忠誠和干凈的要求,也就是說即使能力再突出,只要不忠誠,或者不干凈都屬于劣者。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)干部能上能下”。2015 年,中共中央辦公廳印發(fā)了《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》,其中重點(diǎn)是解決干部能下問題,旨在推動(dòng)形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境。目前,在全面從嚴(yán)治黨的大背景下,干部的選拔和晉升基本上能夠?qū)崿F(xiàn)能者上、劣者汰,但是庸者“下”在一些地區(qū)卻依舊是個(gè)難點(diǎn)。

    出現(xiàn)難以擔(dān)當(dāng)?shù)挠拐吲c多種因素相關(guān)

    干部身處具有各種層級的官僚系統(tǒng)中,既可能涉及縱向的,也可能涉及到橫向的發(fā)展。前者指干部的升遷、下降;后者指干部在同一級別中的流動(dòng)。無論是縱向還是橫向的發(fā)展都可能導(dǎo)致干部的平庸,也就是難以擔(dān)當(dāng)。

    管理學(xué)經(jīng)典理論——彼得原理認(rèn)為,組織晉升中,只要?jiǎng)偃位蜻t或早就會(huì)晉升;如果在上一層級依然勝任,那么還會(huì)繼續(xù)晉升;直至?xí)x升到難以勝任的崗位,就會(huì)停留下來。具體到干部來說,初入干部隊(duì)伍,要求的專業(yè)能力不高,但隨著時(shí)間的推移,專業(yè)能力的要求越來越高,個(gè)別難以擔(dān)當(dāng)者就會(huì)出現(xiàn),層級越高,這種現(xiàn)象就越突出。尤其是在以晉升作為主要激勵(lì)手段的干部人事管理體系中,出現(xiàn)個(gè)別庸者占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)崗位也就不足為奇了。難以擔(dān)當(dāng)?shù)挠拐咴谙录墠徫恢锌赡鼙憩F(xiàn)得很出色,但是在現(xiàn)任崗位上卻無法勝任。

    以上是縱向的發(fā)展所導(dǎo)致的難以擔(dān)當(dāng),從橫向看則可能是人崗匹配度不高。不同崗位對干部的要求是不一樣的,現(xiàn)實(shí)中可能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部性格、素質(zhì)、專長等原因產(chǎn)生人崗不適現(xiàn)象。譬如,有的專業(yè)型領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)任到綜合型的崗位,難以適應(yīng)新角色;有的干部性格沉穩(wěn)內(nèi)向轉(zhuǎn)任到溝通協(xié)調(diào)要求較高的崗位,難以打開工作局面。如果簡單地把職位作為獎(jiǎng)勵(lì)干部的手段,沒有從工作實(shí)踐需要進(jìn)行考量,就不免產(chǎn)生人崗不適的庸者。

    除了官僚系統(tǒng)的特點(diǎn)之外,產(chǎn)生難以擔(dān)當(dāng)?shù)挠拐咭部赡苁强陀^環(huán)境使然。黨政干部的行為與其所處的具體環(huán)境密切相關(guān),直接受到政策執(zhí)行環(huán)境的影響。如果上級政策制定得大而化之、籠而統(tǒng)之或沒考慮到地方實(shí)際,對下級缺乏授權(quán),致使政策執(zhí)行者左右為難、難以擔(dān)當(dāng)。因政策制定具體標(biāo)準(zhǔn)不明確導(dǎo)致缺乏可操作性,也可能使執(zhí)行者成為庸者。此種類型的庸者可能面對著截然不同的評價(jià):上級可能不滿其作為,但是獲得下級的支持,因而難以簡單地判定為庸者。

    不擔(dān)當(dāng)何以成為庸者的“最佳”行為選擇

    可以說,難以擔(dān)當(dāng)是因?yàn)槟芰Σ蛔?,而不?dān)當(dāng)則是心理的因素,即他們明明有能力但卻規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、明哲保身。他們本可以做能者,但卻自愿做庸者。庸者我們可以理解為對現(xiàn)狀的堅(jiān)守,不愿意改變現(xiàn)狀,換言之不愿意冒險(xiǎn)。那么,什么情況人們會(huì)選擇維持現(xiàn)狀?前景理論給出了解釋:一般情況下,人們將自己的狀態(tài)界定為損失的情況下會(huì)選擇冒險(xiǎn),界定為收益的情況下會(huì)維持現(xiàn)狀,如何界定損失還是收益,在于參照點(diǎn)。如果干部將碌碌無為的狀態(tài)看作是收益,就會(huì)明哲保身;相反,界定為損失,就會(huì)勇于擔(dān)當(dāng)。具體來說,干部選擇做庸者是由以下因素決定的:

    其一,懼怕風(fēng)險(xiǎn)而選擇職業(yè)安全。隨著高壓反腐的推進(jìn),“八項(xiàng)規(guī)定”“六項(xiàng)禁令”的出臺(tái),官員所受的約束增強(qiáng),犯錯(cuò)的機(jī)率也隨之增加。馬斯洛曾經(jīng)談到人生有五種需要:生理需要、安全需要、愛的需要、自尊的需要和自我實(shí)現(xiàn)的需要,人們一般滿足了低層次的需要才會(huì)追求高層次的需要。庸者的選擇屬于第二個(gè)層次:安全的需要。這里的安全不但是生命的安全,更重要的是職業(yè)的安全。勇于擔(dān)當(dāng)則屬于第五個(gè)層次:自我實(shí)現(xiàn)的層次。勇于擔(dān)當(dāng)?shù)囊恍┳龇?,譬如發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、懲治當(dāng)?shù)氐呢澑龋旧砭吞N(yùn)含著風(fēng)險(xiǎn)。部分人只有在確定自己的職業(yè)安全的情況下,才會(huì)追求自我實(shí)現(xiàn)。換言之,某些官員做庸者是對職業(yè)安全的擔(dān)憂,擔(dān)心晉升沒有實(shí)現(xiàn),現(xiàn)有職位也未保住。

    其二,能者淪為劣者的擔(dān)憂。一些人之所以甘愿做庸者,在于現(xiàn)有的評價(jià)系統(tǒng)中,能者積極作為可能得到升遷,但積極作為也可能會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),這種風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致從能者直接滑落到劣者,淘汰出干部隊(duì)伍。而一旦因錯(cuò)誤被處分,可能成為一生的污點(diǎn),很難有再晉升的機(jī)會(huì)。

    基于風(fēng)險(xiǎn)考慮,一些干部主動(dòng)選擇做庸者,出現(xiàn)了不作為、冷作為、慢作為、假作為等慵懶散漫的官僚主義、形式主義。明哲保身、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的庸者在現(xiàn)階段是較為典型的,是庸者干部的主體部分,成為社會(huì)輿論批評的主要對象。

    有些官員是不想淪落為劣者而甘愿做庸者。但也存在另外一種情況,即能者和庸者的收益是相同的,也就是我們通常說的干好和干壞一個(gè)樣,于是人們的惰性開始顯現(xiàn)。這種情況又可分為兩種情形:一是績效考核無法區(qū)分能者和庸者。譬如現(xiàn)有的德能勤績廉多是主觀的考評,導(dǎo)致干部之間的評價(jià)相差不大,這種“你好我也好,大家都好”的現(xiàn)象,對能者是不公平的。二是出現(xiàn)年齡偏大、坐等退休的庸者。部分官員到達(dá)某個(gè)年齡感覺晉升無望,選擇直接“躺平”;尤其是一些即將面臨退休的干部,認(rèn)為自己“船到碼頭車到站”,倚老賣老、坐等退休。以年紀(jì)大作為卸責(zé)的借口,遇事能拖就拖、能推就推,只在其位不謀其政,甚至走向違紀(jì)違法的道路。

    還有一種情況則是曾經(jīng)為能者,但受挫之后選擇做庸者。一方面,他們對仕途過于看重,想著平步青云、逐級提拔,但是晉升機(jī)會(huì)是有限的,有時(shí)候也看機(jī)緣。在自己意圖難以實(shí)現(xiàn)時(shí),有的干部選擇做個(gè)碌碌無為的“太平官”。另一方面,某些地區(qū)的用人導(dǎo)向出了問題,“有為”的干部卻“無位”,使得干部的積極性受挫,產(chǎn)生了“干好干壞一個(gè)樣”的消極心態(tài)。也有的地方在年齡、學(xué)歷、任職年限等方面設(shè)置一些隱形門檻,挫傷了干部積極性。例如,在晉升過程中設(shè)置硬性年齡限制,剝奪一些條件不錯(cuò)的干部向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。

    總之,一些官員選擇做庸者在于對前景的預(yù)判,擔(dān)當(dāng)?shù)慕Y(jié)果會(huì)有風(fēng)險(xiǎn),或者擔(dān)當(dāng)不擔(dān)當(dāng)都一樣,因此他們將不擔(dān)當(dāng)視作最為合適的選擇。

    庸者“下”的難點(diǎn)在于鑒別、區(qū)分和安置

    庸者之所以能夠混跡于干部隊(duì)伍多年,還在于難以將他們從干部隊(duì)伍中鑒別出來。解決干部能下問題的關(guān)鍵,尤其在于如何有效地鑒別、區(qū)分、安置庸者。

    第一,難以鑒別庸者。庸者具有很強(qiáng)的隱蔽性,庸者不會(huì)承認(rèn)自己是庸者,需要組織上進(jìn)行有效鑒別。不少庸者會(huì)自我包裝,采取“忙而不動(dòng)”“轉(zhuǎn)嫁責(zé)任”“隱匿信息”等策略,表面上積極落實(shí)上級的各項(xiàng)政策,實(shí)際上不過是應(yīng)付了事。公共事務(wù)具有全面性、復(fù)雜性的特征,多數(shù)事宜難以量化評定。德、能、勤、績、廉的考核表面上量化,但實(shí)際上主觀性、隨意性較大,簡單的以考核排名來區(qū)分庸者并不現(xiàn)實(shí),這也是大多數(shù)庸者難以被發(fā)現(xiàn)的原因。由于缺乏有效的方法對庸者進(jìn)行鑒定識(shí)別,“庸者下”的政策難以準(zhǔn)確運(yùn)用,甚至可能出現(xiàn)執(zhí)行走偏。有學(xué)者提醒,要防止“能上能下”異化成少數(shù)貪腐勢力掌控干部人事上下的工具和武器。

    第二,難以區(qū)分庸者。庸者不僅難以鑒別,也存在著區(qū)分難的問題。庸者的類型與成因是有所不同的,在處理的過程也需要考慮這方面的因素。有的想干事但能力不足,有的拖拉散漫不作為;有的避責(zé)心理作祟,有的積極性受挫;有的是個(gè)人主動(dòng)選擇,有的是外部環(huán)境使然。對于不同類型的庸者,不能一棍子打死,否則可能處理一個(gè)、影響一片。摸透庸者的成因,才能對癥下藥,甚至可以使得庸者向能者轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)實(shí)的問題是,組織精力是有限且寶貴的,面臨的難題在于較難準(zhǔn)確地判斷一個(gè)干部為何會(huì)成為庸者。

    第三,難以安置庸者。庸者“下”是對干部的工作崗位進(jìn)行“調(diào)整”,而非“免職”或“撤職”。簡而言之,就是離開特定的領(lǐng)導(dǎo)崗位,不是退出干部隊(duì)伍。這就面臨著如何重新安排這部分人的工作崗位問題。服從組織安排本是干部流動(dòng)的常態(tài),但是被“下”者對于組織安排不一定服氣,提出多樣化的“出口”要求,甚至影響到之前工作單位的正常運(yùn)作。組織部門不能“一下了之”,要把處理庸者和保護(hù)干部的積極性相統(tǒng)一,需要統(tǒng)籌安排才能使得干部“下”得服氣和順氣。

    讓庸者“下”得“服氣”、減少怨氣

    讓庸者“下”中的“下”是一種行為,一談到行為,多會(huì)強(qiáng)調(diào)外在的強(qiáng)制和內(nèi)在的約束,這兩者可以結(jié)合起來。具體來說,外在的強(qiáng)制指通過建立一套制度強(qiáng)迫庸者“下”;同時(shí)制度的設(shè)計(jì)要與干部的心理相協(xié)調(diào)。讓庸者下,涉及到“下”,就必然涉及到名譽(yù)、地位、甚至金錢的損失,必然會(huì)導(dǎo)致對方的不滿,如果處理不好,會(huì)影響干部隊(duì)伍的穩(wěn)定和士氣。這種不滿難以消除,但可以降低。應(yīng)該本著認(rèn)定有據(jù)、嚴(yán)肅審慎的態(tài)度,讓庸者既“服氣”又少“怨氣”,進(jìn)而推動(dòng)積極的用人導(dǎo)向和清明的政治生態(tài)。

    如何讓庸者“下”者服氣?遵循以下兩個(gè)原則:首先,將“下”的原因歸為制度。需要讓庸者將自己的“下”歸為制度,而不是某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的偏見。其次,相信制度是公平、公正的,制度不是針對某個(gè)人臨時(shí)制定的,而是面向所有干部的。進(jìn)一步來說,如何讓干部相信制度是公正的?公正可以區(qū)分為程序的公正和結(jié)果的公正,兩者相互關(guān)聯(lián)。程序的公正與人們是否參與決策也相關(guān),如果人們能夠參與決策、影響政府,就會(huì)感覺程序是公正的。如果感覺程序是公正的,就會(huì)相信結(jié)果是公正的。習(xí)近平總書記在2018 年全國組織工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào),“建立日??己?、分類考核、近距離考核的知事識(shí)人體系”。要加強(qiáng)對干部日常工作狀態(tài)的分析與研判,建立起預(yù)警機(jī)制,對庸者先提醒后調(diào)整,讓組織有底氣、“下”者能服氣。

    首先,加強(qiáng)日??己?。日??己耸菫榱吮M早發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)精神不夠或能力不足的苗頭,進(jìn)行及時(shí)提醒與幫助。除了履職前充分考慮“人”與“崗”的匹配程度外,在干部履職初期可進(jìn)行人崗匹配調(diào)研,尤其是關(guān)鍵崗位要更早地發(fā)現(xiàn)問題,避免對全局性工作產(chǎn)生過多的負(fù)面影響。

    其次,精準(zhǔn)分類考核。各地區(qū)各領(lǐng)域應(yīng)結(jié)合實(shí)際,強(qiáng)化問題意識(shí),制定出體現(xiàn)自身工作要求的干部評價(jià)指標(biāo)。實(shí)施差異化考核辦法,改變以往存在的單憑書面材料和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)識(shí)別干部、使用干部的片面做法,力求考核指標(biāo)更接近干部的工作實(shí)際、更精確反映干部的工作狀態(tài)。對于工作績效可量化的崗位,設(shè)定基本的達(dá)標(biāo)線,對于未能達(dá)標(biāo)者推行末位讓位制度。

    最后,扎實(shí)近距離考核。應(yīng)該突出近距離考核在考核中的首要和核心地位。近距離考核是干部參與制定考核標(biāo)準(zhǔn)的重要舉措,干部能夠?qū)⒆约旱囊庖娺M(jìn)行充分表達(dá),這樣他們就會(huì)相信制度是公正的。同時(shí)在考核過程中,也要充分了解廣大干部的意見。通過專題調(diào)研、談心談話、民主生活會(huì)等途徑近距離接觸干部,盡可能多地收集有關(guān)干部的信息,及時(shí)掌握干部的生活情況和群眾口碑。通過調(diào)研走訪,發(fā)現(xiàn)干部擔(dān)當(dāng)精神不夠的主客觀因素。對于因地方用人導(dǎo)向而產(chǎn)生消極心態(tài)的干部,組織上要給予公平對待,形成“有為就會(huì)有位”的政治激勵(lì)導(dǎo)向。

    如何讓庸者“下”者減少怨氣?必須讓他們將自己成為庸者的問題歸于自己,也就是能認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有的制度提供了發(fā)揮的舞臺(tái),由于自己能力等因素才成為了庸者。一般情況下,人們?nèi)绻麑⒃蜇?zé)任歸于個(gè)體自己,盡管有不滿,但不會(huì)把怨氣歸于政府,相反會(huì)帶來對政府的積極評價(jià)。

    首先,“庸者下”不是簡單地等同于“問題干部”,不能“一下了之”,而要妥善安排?,F(xiàn)階段,對于如何安排被“下”干部還沒有比較規(guī)范的制度流程和操作方案。干部職務(wù)的調(diào)整和安排如果得當(dāng)?shù)脑?,可以進(jìn)一步激發(fā)干部的積極性,使得干部人才資源得以充分利用。對于確屬能力不足、人崗不匹配的庸者,應(yīng)拓寬其發(fā)展平臺(tái),調(diào)配到能夠發(fā)揮其專長的崗位上。對于被“下”干部,組織上可以考慮他們的就職意愿,結(jié)合他們之前的工作表現(xiàn),將其放在最能夠發(fā)揮作用的崗位上。

    其次,“下”不等于“錯(cuò)”,不能只讓“下”不給“上”。如前文所分析的,某些干部不擔(dān)當(dāng)不是因?yàn)槟芰Σ蛔?,是因?yàn)樗J(rèn)為不擔(dān)當(dāng)?shù)男袨槭亲罘献约豪娴?。如果確定了讓其“下”的話,直接的結(jié)果就是改變了他對不擔(dān)當(dāng)?shù)呐卸?,由原先的收益變?yōu)閾p失,在這種情況下就可能選擇擔(dān)當(dāng)。對于這些已經(jīng)改變的干部應(yīng)該給他們一個(gè)改過自新的機(jī)會(huì),這就要求從制度上給予被“下”者重新提拔任用的機(jī)會(huì),減少干部的心理顧慮。對調(diào)整下來的干部要做好后續(xù)跟蹤工作,及時(shí)地了解他們的思想、工作狀況,對存在困難的要及時(shí)幫助解決,對存在問題的要及時(shí)提醒教育。重新給被“下”干部提拔晉升機(jī)會(huì),也給干部群體一個(gè)積極暗示:即使被調(diào)整下來也不是被“雪藏”,組織上對于被調(diào)整的干部是比較關(guān)心的,也愿意給被調(diào)整的干部新的機(jī)會(huì)。減輕干部群體對被調(diào)整的抵觸心理。

    最后,建立鼓勵(lì)干部“主動(dòng)下”的機(jī)制。服從組織安排是黨政干部必備的政治素質(zhì)。有一些干部事實(shí)上已經(jīng)意識(shí)到了自己并不能勝任當(dāng)前工作,但是因害怕被認(rèn)為是公心不夠、畏難情緒,影響到未來的仕途升遷,因此不愿意向組織表明自己內(nèi)心的想法。鑒于此,組織上要鼓勵(lì)這部分干部主動(dòng)退賢讓位、甘居“下”位,并采取一定積極措施保護(hù)他們,讓“下”由負(fù)面案例向正面典型轉(zhuǎn)變。為“下”來干部創(chuàng)造良好的社會(huì)輿論環(huán)境,讓領(lǐng)導(dǎo)干部樹立“上是一種進(jìn)步,下也是一種提高”的思想意識(shí)。

    【注釋】

    ①[美]勞倫斯J·彼得、雷蒙德·赫爾著,閭佳、司茹譯:《彼得原理》,北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2007 年。

    ②季乃禮、張金城:《中國黨政干部的雙軌流動(dòng)與轉(zhuǎn)換機(jī)制》,《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2022 年第2 期。

    ③陳朋:《“能上能下”機(jī)制的非均衡性及其影響分析》,《南京社會(huì)科學(xué)》,2019 年第4 期。

    ④Daniel Kahneman & Amos Tversky (1979). Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk, Econometrica, Vol. 47, No. 2,1979,pp. 263-292.

    ⑤倪星、王銳:《從邀功到避責(zé):基層政府官員行為變化研究》,《政治學(xué)研究》,2017 年第2 期。

    ⑥程文浩、楊詩哲:《“能下”新規(guī)可能面臨的最大現(xiàn)實(shí)難題》,《人民論壇》,2015 年第24 期。

    ⑦黃穎瓊:《新形勢下領(lǐng)導(dǎo)干部難“下”的積弊分析及破解之策》,《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》,2021 年第10 期。

    ⑧Bert Klandermans, Marlene Roefs, Johan Oliver(2001). Grievance Formation in a Country in Transition: South Africa, 1994-1998, Social Psychology Quarterly, Vol. 64, No. 1, pp. 42-44.

    ⑨Shanto Iyengar. How Citizens Think about National Issues: A Matter of Responsibility. American Journal of Political Science, Vol. 33, No. 4. 1989, pp. 878-900.

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