全面預算績效管理下經濟責任審計機制構建探析

張 丹

（陜西祥勝會計師事務所有限公司，陜西 西安 710000）

一、相關概念

（一）全面預算績效管理

全面實施預算績效管理是中共中央 國務院從全局和當前財政形勢出發(fā)作出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預算管理深刻變革的現(xiàn)實路徑。2018年，《關于全面實施預算績效管理的意見》發(fā)布實施，強調通過創(chuàng)新預算管理方式，從數(shù)量、質量、時效、成本、效益等方面構建分行業(yè)、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系，既要注重結果導向，又要強調成本效益、強化激勵約束。新時代背景下，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，構建“全方位”“全過程”“全覆蓋”的體系機制，對推動財政資金聚力增效、提高公共服務供給質量、增強政府公信力和執(zhí)行力、加強績效管理監(jiān)督問責考核具有重要的促進作用。

（二）經濟責任審計

經濟責任審計是對領導干部任職或離任期間，通過對公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用為基礎進行審查，以領導干部權力運行和責任落實情況為重點，充分考慮領導干部管理監(jiān)督需要、履職特點和審計資源等因素，依規(guī)依法確定審計內容的一項審計程序。經濟責任審計是規(guī)范領導干部履職盡責、反腐倡廉的重要方式，是加強領導干部權力運行制約和監(jiān)督的有力手段，在實踐中具有政策性強、涉及面廣、難度大等特點。2019年，《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》修訂印發(fā)，要求有關部門加強協(xié)作配合，把審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察、組織人事、巡視巡察等監(jiān)督貫通起來，形成監(jiān)督合力，各級領導干部要自覺接受審計監(jiān)督，做到依法用權、秉公用權、廉潔用權，從而不斷提高新時代經濟責任審計工作質量和水平。

二、領導干部經濟責任審計現(xiàn)狀及存在問題

（一）單位經濟責任審計績效管理意識淡薄

現(xiàn)階段，一些行政事業(yè)單位對預算績效管理和經濟責任審計仍存在認識不全面、理解不透徹、執(zhí)行不到位等問題。經濟責任審計內容多為領導干部任職期間財務收支、經費報銷以及權力責任運行等方面，對于一些制度落實、內審管理和預算績效管理等方面審計出現(xiàn)“斷層”，一定程度上影響審計效果。審計理念和審計模式相對滯后，經濟責任審計多依賴單位內部財務部門，沒有形成“財務+審計+績效”多部門聯(lián)動機制，沒有引入第三方審計外包模式，導致審計獨立性不高、專業(yè)性不強，并且審計與績效考評形成“脫節(jié)”。審計方法上多以事后審計、人工審計為主，智能化、信息化手段應用不理想，容易造成審計數(shù)據計算匯總出錯，影響審計效率和審計質量，形成單位隱形審計風險。

（二）單位經濟責任審計績效管理制度缺失

目前，《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》的實施，只在宏觀層面要求各單位參照執(zhí)行。各單位在實際審計中，往往沒有結合本單位實際制定詳細、具體的審計制度，導致經濟責任審計時無制度可依。經濟責任審計項目任務流程安排有待完善，審計人員的審計時間不夠、審前調查不足、信息掌握不全，對審計過程出現(xiàn)的問題缺乏事先把握，審計證據獲取不充分，與預期效果存在差距。在預算績效管理方面，與經濟責任審計聯(lián)系不緊密，未能根據單位面臨的風險類型和可接受的風險程度，建立相應的預算績效管理審計評價指標。單位要想有效規(guī)避風險，提升經濟責任審計效率，就需將預算績效管理貫穿領導干部經濟責任審計全過程，發(fā)揮審計監(jiān)督優(yōu)勢，構建與單位經濟責任審計目標一致、匹配的績效管理評價指標體系。

（三）經濟責任審計績效管理評價手段滯后

隨著“大智移云物區(qū)”數(shù)字新技術的蓬勃興起，單位經濟責任審計面臨新機遇和新挑戰(zhàn)，實現(xiàn)審計智能化、推動信息化建設不僅可以提高審計效率、強化風險管理，而且是提升單位公信力、權威性的有效手段，是將單位經濟責任審計與預算績效管理有效銜接的重要契機。目前，大數(shù)據智能化審計風險管理在基層單位應用不理想、不廣泛。一是審計證據預算績效數(shù)據仍以人工收集整理為主，速度慢、效率低，影響審計時效。二是存在數(shù)據分析和風險疑點核實相脫節(jié)等現(xiàn)象，數(shù)據的獲取不充分、不深入。三是審計人員由于專業(yè)能力有限，在運用審計方法、構建審計模型時無法借助智能化專業(yè)模型，對于一些專業(yè)數(shù)據挖掘有待進一步細化和加強。

（四）內部審計和績效管理機構及人員配置不足

完善的單位經濟責任審計機制是改善績效管理體系、全面提升治理效能的重要舉措。在預算績效管理導向下，要設置好經濟責任審計績效管理結構，配齊相關審計人員和績效人員。實踐中，一些單位由于編制限制致使人員不足，很少設置內審機構，績效管理崗位就更是“紙上談兵”，單位經濟責任審計全部落在財務人員身上。近年來，由于新政府會計制度的推廣實施，許多行政事業(yè)單位人員工作量增加，個別單位聘請會計事務所等第三方核算賬務。由于財務人員工作內容多、經濟責任審計要求高，單位內部審計和績效管理崗位人員不到位，嚴重制約經濟責任審計的后續(xù)評價和應用。

三、預算績效管理下的經濟責任審計評價指標設計

在全面實施預算績效管理的大背景下，我國黨政機關等行政事業(yè)單位政府治理進入績效新時代。深化預算績效管理改革，是落實黨中央關于“全面實施預算績效管理”等總體部署的具體表現(xiàn)和現(xiàn)實路徑，也是當前應對“三重壓力”提升財政效能和可持續(xù)性的迫切要求。各單位要將預算績效結果納入政府績效和干部政績考核體系，作為領導干部選拔任用、公務員考核的重要參考，充分調動各地區(qū)各部門履職盡責和干事創(chuàng)業(yè)的積極性。筆者引用平衡計分卡理念，采用關鍵績效指標法和德爾菲法調研推演后設計確定各指標權重，最終形成定量指標（70%）與定性指標（30%）相結合的指標評價體系。其中，定量指標包括經濟績效、財務績效、管理績效與生態(tài)績效四個維度，定性指標包括項目管理水平、綜合社會貢獻、發(fā)展?jié)摿εc創(chuàng)新能力、可持續(xù)影響力和滿意度調查五個方面。修正指標剔除政策變動、物價波動和環(huán)境變化等因素，評價結果更加科學合理、客觀公正（如表1所示）。

表1 全面預算績效管理視角下經濟責任審計評價指標體系表

四、完善經濟責任審計的對策及建議

（一）重視經濟責任審計預算績效管理作用

一是各單位要自上而下加強對審計以及預算法律法規(guī)的學習，從思想上高度重視各項審計工作的開展。經濟責任審計聯(lián)席活動應組織人員通過培訓等形式學習、討論各項審計規(guī)定，增強單位人員對經濟責任審計預算績效管理“全方位、全過程、全覆蓋”的理解和認識。尤其是績效管理方面，要強化管理意識，梳理單位經濟責任審計工作要點、難點，積極探索單位關鍵崗位領導干部的經濟責任審計。二是發(fā)揮第三方優(yōu)勢，通過政府購買服務、公開招標等形式，讓第三方機構參與進來，確保經濟責任審計的獨立性，做好績效管理的合理評估和防范機制，通過高質量的經濟責任審計，精準把控重大經營風險。

（二）健全經濟責任審計預算績效管理制度

單位應結合自身實際，加強對單位領導干部經濟責任審計績效管理，研究出臺相關管理辦法措施，制定具體適合本單位的操作流程及配套規(guī)定。一是全面梳理單位領導干部經濟責任審計風險，既包括對被審計領導干部任職期內的各項方針政策落實情況、公共資源配置審批事項、重點民生項目資金使用情況等各類風險防范審計，也要包括基于不同層次、不同崗位領導干部的職務要求、自然資源稟賦等情況，因地制宜確定審計重點。二是制定詳細的經濟責任審計計劃，并按照計劃嚴格執(zhí)行，促使單位開展經濟責任審計時有章可循、有法可依，要有目的、有層次、有重點地開展，找準經濟責任審計的切入點和著力點，突出經濟責任審計的亮點和重點，避免審計“盲區(qū)”。三是建立起預算績效審計評價指標清晰、評價標準客觀、評價過程獨立的評價指標體系，通過經濟責任審計績效管理，建立差異化審計評價指標，突出共性、兼顧個性。

（三）強化經濟責任審計預算績效管理信息化手段

一是運用現(xiàn)代化信息技術推進經濟責任審計績效管理數(shù)據庫建設。在系統(tǒng)梳理單位領導干部經濟責任審計風險隱患的基礎上，及時搭建審計績效管理現(xiàn)代化、智能化平臺，利用大數(shù)據網絡數(shù)據分析優(yōu)勢，構建審計信息數(shù)據庫服務平臺，深度挖掘單位經濟責任審計潛在風險，通過精準科學的數(shù)據支撐，提升審計績效結果的可靠性和可比性。二是定期完善經濟責任審計對象庫和成果庫，實現(xiàn)數(shù)據整合與關聯(lián)。單位應根據自身實際，利用審計信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)經濟責任審計對象和審計結果“全覆蓋”，以共享關聯(lián)的審計數(shù)據信息和科學規(guī)范的審計流程制度不斷推進單位領導干部經濟責任審計“全過程”，從而為單位制定中長期審計計劃提供依據。三是通過網絡技術加強審計監(jiān)督與財會監(jiān)督、紀檢監(jiān)督、人事監(jiān)督等多部門協(xié)作，深化經濟責任審計結果運用，實現(xiàn)審計“全方位”。單位經濟責任審計具有審計內容多、范圍廣、專業(yè)強、周期長等特點，因此需要單位多個部門共同努力，構建協(xié)同機制。同時，還要及時總結經驗，推動經濟責任審計績效管理結果及整改情況的公開化、常態(tài)化、制度化建設，促進單位領導干部權力在陽光下運行，打造“陽光型”執(zhí)政形象。

（四）配備經濟責任審計預算績效管理機構和人員

一是各單位應設置相應的內部審計和績效管理機構，配齊相應的審計績效管理人員。齊全的審計績效管理機構和人員是單位順利開展經濟責任審計的前提，機構和人員要在保證獨立、高效、專業(yè)、權威性的基礎上，結合單位組織管理體系等具體情況予以合理設置。二是地方審計機關和單位內審機構要加強對審計業(yè)務的學習。近年來，《審計法》修改實施，對單位經濟責任審計提出了新思路，對相關審計人員提出了新要求。因此，地方審計機關和單位要以此為契機，通過行業(yè)協(xié)會、聘請專家定期組織培訓會、交流會，強化對審計人員的技術指導和業(yè)務培訓，提升審計效率和審計質量。三是加強對部門單位審計人員的考核。為了避免個別審計人員出現(xiàn)“畏難心理”“等靠心理”“觀望心理”，單位應完善審計人員業(yè)務考核、獎懲等辦法措施，實行“優(yōu)進劣出”的能動機制，保證單位審計人員隊伍的專業(yè)化、高效化。