從《情報(bào)授權(quán)法》的比較中探析美國情報(bào)工作新變化

馬之璇

孟德斯鳩曾在《論法的精神》中提出：“法就是這個(gè)根本理性和各種存在物之間的關(guān)系?！睆姆ǖ膭?chuàng)立過程上看，它是人們實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)理論的結(jié)合與凝練，里面包含著人類對(duì)自然、社會(huì)以及自身的認(rèn)知。由美國會(huì)每年審議通過的《情報(bào)授權(quán)法》（以下簡稱“授權(quán)法”），是美國實(shí)施情報(bào)監(jiān)督的重要立法，該法案規(guī)定美國未來一年或更長一段時(shí)間情報(bào)工作的任務(wù)。自1978年以來，除個(gè)別年份的授權(quán)法案因爭議過大而被迫廢止外，美國會(huì)每年都要通過一部授權(quán)法。一般情況下，每個(gè)財(cái)年的情報(bào)授權(quán)法都將對(duì)本年度情報(bào)界計(jì)劃實(shí)施的各類國家情報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行授權(quán)，而除了一些日常工作的授權(quán)外，它還對(duì)情報(bào)界的一些大事和要事進(jìn)行審批和指導(dǎo)。不同時(shí)期的授權(quán)法，反映了美國在不同國家安全環(huán)境下對(duì)情報(bào)問題的觀念與做法。解讀該法案，有助于了解國家情報(bào)活動(dòng)審批和監(jiān)督與美國家情報(bào)資源配置，把握美國在特定時(shí)期內(nèi)的情報(bào)工作計(jì)劃與重點(diǎn)。本文選取2003財(cái)年和2021財(cái)年這兩部具有代表性的授權(quán)法，對(duì)其核心內(nèi)容進(jìn)行解讀，以期在比較中把握美國情報(bào)工作變化新趨勢(shì)。

美國2003財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》的核心內(nèi)容

“9·11”事件的爆發(fā)，標(biāo)志著恐怖主義已經(jīng)發(fā)展成為一種極其嚴(yán)重的國家安全威脅，使得美國越來越注重加強(qiáng)反恐情報(bào)工作。2002年11月27日，美國第107屆國會(huì)通過2003財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》，該法反映了全球反恐戰(zhàn)爭這一新安全環(huán)境下美國情報(bào)工作的新指導(dǎo)思想、新做法，“9·11”調(diào)查委員會(huì)的創(chuàng)立即源自該授權(quán)法。該授權(quán)法主要對(duì)2003財(cái)年各類國家情報(bào)活動(dòng)的審批、開展、監(jiān)督等進(jìn)行較為詳細(xì)的規(guī)范，共分為十章，核心內(nèi)容歸納如下。

首先，成立“9·11”委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估?！?·11”恐怖襲擊事件發(fā)生后，美國各界普遍要求對(duì)相關(guān)部門在預(yù)防和應(yīng)對(duì)此次襲擊過程中的表現(xiàn)進(jìn)行調(diào)查。該法案第六章命名為“關(guān)于針對(duì)美國的恐怖襲擊的國家委員會(huì)”，根據(jù)該授權(quán)法第601條，授權(quán)成立“美國遭受恐怖襲擊國家委員會(huì)”，責(zé)成其對(duì)“9·11”事件的相關(guān)情況進(jìn)行全面調(diào)查，該委員會(huì)簡稱“9·11”委員會(huì)。該章的法條詳細(xì)明確了調(diào)查的人事安排、重點(diǎn)內(nèi)容，賦予了調(diào)查人員合法權(quán)力，并確定了匯報(bào)的相關(guān)事項(xiàng)。例如，關(guān)于調(diào)查的重點(diǎn)內(nèi)容，該授權(quán)法第604條明確規(guī)定包括“調(diào)查導(dǎo)致‘9·11’事件的各類事實(shí)與環(huán)境，如相關(guān)法律、行政命令、規(guī)章制度、計(jì)劃、政策、實(shí)踐活動(dòng)及規(guī)程等；也可調(diào)查機(jī)構(gòu)或活動(dòng)，如情報(bào)機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、外事機(jī)構(gòu)、移民機(jī)構(gòu)和邊防管制機(jī)構(gòu)、恐怖組織資產(chǎn)流動(dòng)情況、民航活動(dòng)、國會(huì)監(jiān)督和資源分配情況及委員會(huì)認(rèn)為需要調(diào)查的其他機(jī)構(gòu)或活動(dòng)。”委員會(huì)還需調(diào)查“各政府部門及民間組織在偵測、防止和應(yīng)對(duì)恐怖襲擊事件上的能力與作用。該法還授權(quán)委員會(huì)知情權(quán)、聽證權(quán)、傳喚權(quán)等多種權(quán)力。據(jù)此可以看出，該法授權(quán)的情報(bào)調(diào)查事項(xiàng)十分廣泛，有助于從法律上保障委員會(huì)調(diào)查內(nèi)容的合法性和有效性，也有助于促使調(diào)查工作平穩(wěn)順利運(yùn)行。

美國2021財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》確立的情報(bào)界優(yōu)先事項(xiàng)

美國2003財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》聚焦恐怖主義威脅

美國反恐行動(dòng)遍及近半個(gè)地球

其次，眾多法條都專門針對(duì)反恐戰(zhàn)爭。例如，第106條為“反恐戰(zhàn)爭的額外撥款的授權(quán)”，第三章第5節(jié)專門針對(duì)恐怖主義，提出建立外國恐怖主義資產(chǎn)追蹤中心，要求中央情報(bào)總監(jiān)建立一份國際恐怖主義分子及恐怖組織清單，并將該名單共享給相關(guān)組織。

冷戰(zhàn)時(shí)期，美國面對(duì)的國家安全威脅單一，情報(bào)目標(biāo)集中，形成了情報(bào)機(jī)構(gòu)各自為政的“煙囪”結(jié)構(gòu)?！?·11”事件發(fā)生后，恐怖主義作為美國家安全、國土安全的首要威脅，其特殊運(yùn)行方式對(duì)美國情報(bào)界獨(dú)立的煙囪式工作模式提出了挑戰(zhàn)，對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的情報(bào)共享和協(xié)同合作提出了緊迫需求。為促進(jìn)聯(lián)邦政府、州政府以及各基層單位之間實(shí)現(xiàn)情報(bào)共享，以應(yīng)對(duì)各類恐怖主義威脅，2003財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》以專章形式——第七章“信息共享”——詳細(xì)規(guī)定了信息共享的相關(guān)事項(xiàng)。由于該章對(duì)國土安全情報(bào)的共享具有重要指導(dǎo)意義，因此，被單獨(dú)命名為《2002年國土信息安全共享法》。

該法對(duì)于如何實(shí)施共享，如何依法授權(quán)以及如何開展協(xié)調(diào)工作都進(jìn)行了較為詳細(xì)的闡述，因此，對(duì)于規(guī)范情報(bào)共享具有重要指導(dǎo)意義。例如，根據(jù)該法第703條第a款，總統(tǒng)應(yīng)規(guī)定并實(shí)施相關(guān)政府機(jī)構(gòu)確定的國土安全信息共享程序，并確保該程序適用于每個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，該程序不得改變涉密信息的保密要求，不得改變保護(hù)信息來源和獲取手段的要求。

類似第七章的做法，該法案第九章為“反情報(bào)活動(dòng)”，但由于其地位獨(dú)特，作用特殊，因此也被單獨(dú)命名為《2002年反情報(bào)促進(jìn)法》。該法共分為“短標(biāo)題和立法目的”“國家反情報(bào)執(zhí)行官”“國家反情報(bào)執(zhí)行辦公室”和“國家安全法反情報(bào)提案”四部分，分別規(guī)范了該法的名稱，立法目的，國家反情報(bào)相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)使命、管轄權(quán)限和人事安排等內(nèi)容，也成為國家情報(bào)總監(jiān)辦公室下設(shè)國家反情報(bào)執(zhí)行官的重要法律依據(jù)。

克林頓時(shí)期的第75號(hào)行政命令《加強(qiáng)美國反情報(bào)效能——面向21世紀(jì)的反情報(bào)》規(guī)定設(shè)立國家反情報(bào)執(zhí)行官，《2002年反情報(bào)促進(jìn)法》以法律形式確定了反情報(bào)執(zhí)行官的職能。根據(jù)該法第902條a款，國家反情報(bào)執(zhí)行官“應(yīng)為美國政府在國家反情報(bào)領(lǐng)域的首腦”。國家反情報(bào)執(zhí)行官應(yīng)在國家情報(bào)總監(jiān)的領(lǐng)導(dǎo)下履行以下職責(zé)：管理國家反情報(bào)事務(wù)；擔(dān)任國家反情報(bào)政策委員會(huì)主席；擔(dān)任國家反情報(bào)執(zhí)行辦公室領(lǐng)導(dǎo)；在國家情報(bào)總監(jiān)的授意下，作為觀察員參與行政機(jī)構(gòu)的其他委員會(huì)組織。由此可以認(rèn)為，該授權(quán)法以法律形式確定了國家反情報(bào)執(zhí)行官的職能，為進(jìn)一步整合美國家反情報(bào)工作提供了法律依據(jù)。

美國2021財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》的核心內(nèi)容

美國2021財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》由于國會(huì)審議階段出現(xiàn)問題，未能單獨(dú)立法，只能作為2021財(cái)年《綜合撥款法案》中的一部分出現(xiàn)，該法案于2020年12月27日經(jīng)特朗普總統(tǒng)簽署后正式生效。美國眾議院情報(bào)委員會(huì)主席亞當(dāng)·希夫表示：“2021財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》基于2020財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》編纂而成，是有史以來最先進(jìn)、最注重改革的情報(bào)授權(quán)法。國會(huì)向情報(bào)界承諾，確保情報(bào)界擁有與俄羅斯和中國等戰(zhàn)略對(duì)手競爭的資源，確保情報(bào)界員工能夠在前所未有的傳染病肆虐的環(huán)境中繼續(xù)開展工作。同時(shí)采取新的措施和手段，保護(hù)美國人民的隱私、自由以及美國的民主制度。”

首先，該授權(quán)法確立了四個(gè)情報(bào)優(yōu)先事項(xiàng)，其中把針對(duì)中國和俄羅斯以及氣候變化、流行疾病等戰(zhàn)略性跨國威脅的情報(bào)搜集與分析放在首位，足以見得對(duì)大國競爭的重視程度。其次，在第二章有關(guān)情報(bào)界評(píng)估報(bào)告事項(xiàng)的授權(quán)中，開辟專門條目規(guī)定針對(duì)中國的評(píng)估報(bào)告。此外，相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的情報(bào)評(píng)估計(jì)劃標(biāo)題中雖沒有明確以中俄為評(píng)估對(duì)象，但其內(nèi)容中無不以中國和俄羅斯為假想敵。

隨著人工智能、半導(dǎo)體、5G等新興技術(shù)日益運(yùn)用在情報(bào)領(lǐng)域，美國情報(bào)界的實(shí)力得到增強(qiáng)，同時(shí)，擁有強(qiáng)大情報(bào)技術(shù)能力的對(duì)手也對(duì)其帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。為回應(yīng)這一挑戰(zhàn)，該授權(quán)法一方面要求對(duì)關(guān)鍵技術(shù)趨勢(shì)進(jìn)行評(píng)估，規(guī)定國家情報(bào)總監(jiān)在180天內(nèi)制定情報(bào)界信息技術(shù)環(huán)境的長期路線圖以及實(shí)施該路線圖所需的商業(yè)計(jì)劃書，另一方面，也規(guī)定情報(bào)界要對(duì)外國政府和商業(yè)公司使用網(wǎng)絡(luò)入侵及監(jiān)視技術(shù)對(duì)美國造成的威脅進(jìn)行評(píng)估。此外，該授權(quán)法還要求情報(bào)界在2021財(cái)年向國會(huì)遞交相關(guān)報(bào)告，分別為安全可信技術(shù)報(bào)告、開發(fā)第五代無線網(wǎng)絡(luò)測試平臺(tái)的報(bào)告以及中國和英國建立此類平臺(tái)情況的報(bào)告，其中，在安全可信技術(shù)報(bào)告中，該法案還規(guī)定情報(bào)界相關(guān)部門向國會(huì)提交該財(cái)年“通信技術(shù)安全與創(chuàng)新基金”使用情況的報(bào)告，具體包括該筆撥款所運(yùn)用的項(xiàng)目、使用手段以及項(xiàng)目進(jìn)展的具體細(xì)節(jié)。這說明，美國政府充分認(rèn)識(shí)到了新興技術(shù)在情報(bào)領(lǐng)域的重要價(jià)值，既注重提升自身情報(bào)技術(shù)能力，又緊盯對(duì)手情報(bào)技術(shù)能力發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)提出應(yīng)對(duì)之策，防范對(duì)手的技術(shù)監(jiān)視與網(wǎng)絡(luò)入侵。

美國2003和2021財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》的目錄比較

在全球氣候變化和新冠肺炎肆虐的背景下，美國會(huì)認(rèn)為美國面臨著前所有未有的氣候及衛(wèi)生健康跨域威脅。對(duì)此，該授權(quán)法要求情報(bào)界每年向國會(huì)遞交氣候安全報(bào)告和全球流行病威脅報(bào)告，發(fā)揮情報(bào)在這方面的預(yù)警作用，盡最大能力將威脅傷害降到最低。第一，在情報(bào)界優(yōu)先事項(xiàng)中，該授權(quán)法將氣候與全球性流行病等戰(zhàn)略性跨域威脅情報(bào)的搜集與分析置于僅次于大國競爭的位置。第二，該法案要求國家情報(bào)總監(jiān)向國會(huì)提交有關(guān)全球流行病的《國家情報(bào)評(píng)估報(bào)告》，具體內(nèi)容包括預(yù)測新冠病毒的境外傳播速度及大規(guī)模爆發(fā)的可能性，世界各國及國際組織抗擊新冠病毒的能力，全球合作抗擊疫情的機(jī)遇與挑戰(zhàn)以及新冠病毒肆虐對(duì)政治穩(wěn)定、武裝沖突、人道主義援助、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的影響等。第三，根據(jù)該法案規(guī)定，為提升美國處理戰(zhàn)略性跨域威脅的情報(bào)能力，國家情報(bào)總監(jiān)應(yīng)以氣候安全咨詢委員會(huì)為參考，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)建立戰(zhàn)略性跨國威脅咨詢委員會(huì)。

為確保促進(jìn)恐怖主義信息在所有聯(lián)邦、州、地方以及私營部門之間共享，根據(jù)《2004年情報(bào)改革與防止恐怖主義法》，總統(tǒng)擁有信息共享環(huán)境管理權(quán)限，具體包括建立安全的信息共享環(huán)境，構(gòu)建組織管理架構(gòu)，規(guī)定并執(zhí)行相關(guān)政策、指令與規(guī)則?！?020年國防授權(quán)法案》將上述總統(tǒng)職責(zé)劃分給了國家情報(bào)總監(jiān)，該情報(bào)授權(quán)法不僅再次將相關(guān)權(quán)力歸還總統(tǒng)，此外，還賦予總統(tǒng)限制國家情報(bào)總監(jiān)相關(guān)權(quán)限的權(quán)力。這說明，該授權(quán)法進(jìn)一步加強(qiáng)了美國總統(tǒng)的信息共享環(huán)境管理權(quán)限，削弱了國家情報(bào)總監(jiān)的相應(yīng)權(quán)限。

美國 2003和2021財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》的核心內(nèi)容

對(duì)2003和2021財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》的比較分析

結(jié)合前兩部分的文本解讀，該部分從結(jié)構(gòu)體例、核心內(nèi)容對(duì)兩部授權(quán)法進(jìn)行由表及里、由內(nèi)而外的比較分析。

美國家安全局園區(qū)

對(duì)比二者目錄可以發(fā)現(xiàn)，相比于2003財(cái)年，2021財(cái)年的授權(quán)法章節(jié)更為優(yōu)化，表述更加精簡。盡管遣詞造句有所區(qū)別，但是兩部授權(quán)法前兩章“情報(bào)活動(dòng)”和“中央情報(bào)局退休和殘障系統(tǒng)”的主要內(nèi)容基本一致，即從總體角度宏觀解釋了撥款基金的使用部門，涉密授權(quán)計(jì)劃的分發(fā)范圍以及該財(cái)政年度情報(bào)及其相關(guān)活動(dòng)、情報(bào)界管理賬戶的具體撥款事項(xiàng)。不同的是，撥款數(shù)額有大幅度增加。2021財(cái)年，國會(huì)授權(quán)向情報(bào)界管理賬戶撥款約7.31億美元，相比于2003財(cái)年撥款約1.58億美元，2021財(cái)年多出了約5.72億美元。中情局退休和傷殘系統(tǒng)基金則從2003財(cái)年的2.23億美元增長為2021財(cái)年的5.14億美元。這背后一方面體現(xiàn)出20年來美國經(jīng)濟(jì)的增長，另一方面也說明情報(bào)在美國家安全中的地位作用日益提升。

美國2021財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》

從核心內(nèi)容的比較中可以看出，在情報(bào)界優(yōu)先事項(xiàng)中，2003財(cái)年的授權(quán)法注重應(yīng)對(duì)恐怖主義給國家安全帶來的威脅，2021財(cái)年的授權(quán)法更加聚焦大國競爭，尤其是對(duì)華競爭，同時(shí)也關(guān)注氣候、流行病、技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)空間等新興領(lǐng)域的國家安全威脅挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)。究其原因，與各自面臨的國家安全環(huán)境背景密不可分。受2001年的“9·11”事件影響，美國家安全工作圍繞反恐戰(zhàn)爭為中心展開，這對(duì)情報(bào)支援提出了新特點(diǎn)與新要求，相應(yīng)地體現(xiàn)在2003財(cái)年的情報(bào)授權(quán)法中。然而，自2017年以來，美國在《國家安全戰(zhàn)略》中明確表示，全球戰(zhàn)略環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，美軍戰(zhàn)略重心也從反恐轉(zhuǎn)向“大國競爭”。為了在美國所謂的“大國競爭”背景下保持戰(zhàn)略威懾和領(lǐng)先地位，美國不斷修正未來情報(bào)工作的重點(diǎn)，將情報(bào)工作對(duì)象由恐怖主義逐漸轉(zhuǎn)向中國和俄羅斯等國家。

美國情報(bào)工作新變化

通過前文的內(nèi)容對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，20年后，美國的情報(bào)工作重點(diǎn)明顯由反恐轉(zhuǎn)變?yōu)榇髧偁?，并且大國競爭的?duì)象聚焦中國和俄羅斯。2021財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》沒有一個(gè)條款專門針對(duì)反恐，但僅與中國直接相關(guān)的情報(bào)評(píng)估報(bào)告就達(dá)八項(xiàng)之多。其他優(yōu)先事項(xiàng)中，例如網(wǎng)絡(luò)空間情報(bào)、情報(bào)界信息技術(shù)環(huán)境等領(lǐng)域的競爭，雖然沒有明確點(diǎn)出中國，但字里行間無不透露出把中國和俄羅斯當(dāng)做假想敵。

2003財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》中，情報(bào)界的管理主體為中央情報(bào)總監(jiān)，2021財(cái)年則變化為國家情報(bào)總監(jiān)，表面上是情報(bào)界管理主體的變化，背后實(shí)則反映出20年來美國家情報(bào)管理體制的變化。2004年，美國進(jìn)行了情報(bào)管理體制改革，原情報(bào)界首長中央情報(bào)總監(jiān)職位被撤銷，取而代之的是國家情報(bào)總監(jiān)，作為總統(tǒng)的首席情報(bào)顧問和情報(bào)界的負(fù)責(zé)人，統(tǒng)籌管理、組織協(xié)調(diào)美國家情報(bào)事務(wù)。

隨著機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能、5G等新興技術(shù)的發(fā)展，情報(bào)技術(shù)也越來越發(fā)達(dá)，新的情報(bào)搜集手段不斷出現(xiàn)，專業(yè)的技術(shù)機(jī)構(gòu)隨之建立并發(fā)展完善。此外，隨著國家安全威脅變化和情報(bào)工作重點(diǎn)調(diào)整，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)也應(yīng)運(yùn)而生。例如，2021財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》要求完善網(wǎng)絡(luò)空間委員會(huì)建設(shè)，還要求建立戰(zhàn)略性跨國威脅咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的情報(bào)搜集與分析活動(dòng)。

結(jié)語

從2002年到2020年將近20年間，全球戰(zhàn)略重心由反恐轉(zhuǎn)向大國競爭，美國所面臨的國家安全環(huán)境已經(jīng)從全球反恐戰(zhàn)爭逐漸演變?yōu)榇髧偁帯Ｄ甓惹閳?bào)授權(quán)法作為美國情報(bào)法律體系的重要組成部分之一，事關(guān)美國家安全，其重要性比較突出。通過對(duì)2003財(cái)年與2021財(cái)年《情報(bào)授權(quán)法》的比較研究，有助于把握美國在國家安全環(huán)境發(fā)生新變化、軍事轉(zhuǎn)型不斷推進(jìn)、情報(bào)改革縱深發(fā)展等背景下對(duì)情報(bào)問題的新認(rèn)識(shí)、新發(fā)展。