基于PPP模式下公路工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題的分析

潘丹青，緱棟棟

（1.甘肅省交通規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)院股份有限公司，甘肅蘭州730030；2.甘肅新發(fā)展城市開發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司，甘肅 蘭州 730030）

0 引言

適時(shí)地引入PPP模式解決項(xiàng)目建設(shè)中的資金問(wèn)題，已經(jīng)成為公路工程建設(shè)領(lǐng)域新的發(fā)展趨勢(shì)。本文結(jié)合甘肅省實(shí)施的G85銀川至昆明國(guó)家高速公路彭陽(yáng)（甘寧界）至平?jīng)鲋链髽虼澹ǜ赎兘纾┒蜳PP高速公路項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱彭大高速項(xiàng)目），探討、分析PPP模式實(shí)施的現(xiàn)實(shí)意義、推行過(guò)程中存在的問(wèn)題，為西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展PPP模式提供一定的理論借鑒。

1 工程概況

2017年4月，甘肅省發(fā)改委批復(fù)了彭大高速項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告；2017年7月，交通運(yùn)輸部批復(fù)了彭大高速項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)；2018年5月，甘肅省交通運(yùn)輸廳批復(fù)了彭大高速項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)；2018年7月，交通運(yùn)輸部和甘肅省發(fā)改委對(duì)彭大高速項(xiàng)目的“補(bǔ)充工可”進(jìn)行了批復(fù)，批復(fù)后，彭大高速項(xiàng)目估算總投資為120.84億元。經(jīng)公開招標(biāo)，由甘肅省交通投資管理有限公司作為政府出資人代表與甘肅省公路交通建設(shè)集團(tuán)有限公司、甘肅路橋建設(shè)集團(tuán)有限公司、甘肅順達(dá)路橋建設(shè)有限公司（聯(lián)合體）達(dá)成一致意見、確定為社會(huì)投資人，并組建甘肅彭大高速公路項(xiàng)目管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱彭大項(xiàng)目公司）。

表1 彭大高速項(xiàng)目估算總投資構(gòu)成表 單位：億元

彭大高速項(xiàng)目PPP運(yùn)作方式為BOT模式，項(xiàng)目建設(shè)方式為施工總承包模式，建設(shè)期4年，運(yùn)營(yíng)期30年。本項(xiàng)目在項(xiàng)目合同約定的特許經(jīng)營(yíng)期滿后，按照項(xiàng)目合同的約定將公路、公路附屬設(shè)施及相關(guān)資料等無(wú)償移交給交通運(yùn)輸主管部門。在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)包括投資、施工建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)利；運(yùn)營(yíng)、管理項(xiàng)目的權(quán)利；收取車輛通行費(fèi)的權(quán)利；項(xiàng)目沿線規(guī)定區(qū)域內(nèi)的服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)；項(xiàng)目沿線規(guī)定區(qū)域內(nèi)的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)等。項(xiàng)目付費(fèi)方式采用可行性缺口補(bǔ)助方式。

2 PPP模式實(shí)施的現(xiàn)實(shí)意義

彭大高速項(xiàng)目采用PPP融資模式，在以下三個(gè)方面具有顯著的現(xiàn)實(shí)意義。

（1）拓寬融資渠道，減小財(cái)政壓力

甘肅省地處我國(guó)西部，自然資源相對(duì)匱乏、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚不夠完善，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，公共預(yù)算相對(duì)緊缺，加之甘肅省需完善的基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面廣、建設(shè)任務(wù)重，需要大量的建設(shè)資金予以支持。在此背景下引入社會(huì)資本進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于減小地方政府財(cái)政壓力、拓寬融資渠道，對(duì)于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有積極的作用[1]。

（2）引入社會(huì)資本，優(yōu)化資源配置

以甘肅省為例，國(guó)省干道的建設(shè)任務(wù)主要是由甘肅省公路航空旅游投資集團(tuán)有限公司和各地市、州政府成立的“投資公司”作為項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)實(shí)施，建設(shè)資金通常由交通運(yùn)輸部補(bǔ)助、省級(jí)財(cái)政自籌和銀行貸款組成。因此，社會(huì)資本很難進(jìn)入高速公路的建設(shè)領(lǐng)域。彭大高速項(xiàng)目由政府牽頭，采用PPP融資模式成功地將社會(huì)資本引入了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，在釋放社會(huì)資本活力、加快資金流動(dòng)速率、優(yōu)化資源配置方面具有積極的作用。

（3）轉(zhuǎn)化管理模式，提升管理效率

彭大高速項(xiàng)目采用PPP融資模式，引入了以甘肅省公路交通建設(shè)集團(tuán)有限公司等三家企業(yè)組成的聯(lián)合體進(jìn)行項(xiàng)目投資、管理。從項(xiàng)目決策階段開始，公路施工企業(yè)作為項(xiàng)目建設(shè)的出資方、管理方參與到高速公路項(xiàng)目建設(shè)的決策、管理中，一是利用公路施工企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)積累的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，可有效避免、減少項(xiàng)目建設(shè)中可能出現(xiàn)的問(wèn)題。如在施工圖設(shè)計(jì)階段，優(yōu)化可能存在的設(shè)計(jì)變更等，降低項(xiàng)目施工過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)。二是企業(yè)作為項(xiàng)目建設(shè)的管理方，在一定程度可解決政府負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)存在的效率不高、管理不及時(shí)、交工后缺乏有效的維護(hù)等問(wèn)題[2]。三是可提高傳統(tǒng)的公路施工企業(yè)資本運(yùn)作的能力、促進(jìn)技術(shù)革新，提高公路施工企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力[3]。

3 PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中可能存在的問(wèn)題

3.1 資金回籠的壓力較大

采用靜態(tài)投資模式，不考慮建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中追加投資的問(wèn)題以及資本金的時(shí)間價(jià)值，以彭大項(xiàng)目公司、社會(huì)出資人投入的項(xiàng)目建設(shè)資金及負(fù)債性資金作為技術(shù)方案的總投資，以30年特許經(jīng)營(yíng)期作為靜態(tài)投資的回收期，假設(shè)特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)每年的凈收益均相同，計(jì)算每年的凈收益。

式（1）中：I為技術(shù)方案的總投資；t為靜態(tài)投資的回收期；A為每年的凈收益。

基于上述假設(shè)模式的計(jì)算分析可知，不考慮建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中追加投資及資本金的時(shí)間價(jià)值和特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)管理人員的工資、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用等因素的影響，對(duì)彭大項(xiàng)目公司和社會(huì)出資人而言，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)每年的平均凈收益至少為2.5億元時(shí)才能保證在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)投入資金的回籠。由此可見，對(duì)于彭大項(xiàng)目公司和社會(huì)出資人而言，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)回籠資金的壓力較大。

3.2 投資收益率難以保證

盈利是公路施工企業(yè)以項(xiàng)目建設(shè)出資方的身份參與項(xiàng)目建設(shè)、管理的目標(biāo)之一，而投資收入率的高低能直接反映出公路施工企業(yè)參與彭大高速項(xiàng)目時(shí)的盈利水平，公路施工企業(yè)所做出的技術(shù)方案或投資方案的投資收益率應(yīng)大于“基準(zhǔn)收益率”才能保證項(xiàng)目的盈利。以彭大高速項(xiàng)目為例，除政府出資和政府建設(shè)期補(bǔ)助資金45.78億外，由彭大項(xiàng)目公司、社會(huì)出資人、負(fù)債性資金構(gòu)成的項(xiàng)目建設(shè)資金共75.06億元。假設(shè)采用一次投入、復(fù)利計(jì)算的模式，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的投資收益進(jìn)行終值計(jì)算。

式（2）中：F為n年末本利和；P為建設(shè)項(xiàng)目一次投入的資金；i為基準(zhǔn)收益率（采用銀行五年期存款利率，2.75%）；n為特許經(jīng)營(yíng)期（30年）。

上述計(jì)算分析雖然考慮了資金的時(shí)間價(jià)值，但未考慮投資風(fēng)險(xiǎn)、資金成本以及通貨膨脹等因素的影響，因此基準(zhǔn)收益率設(shè)定為2.75%明顯偏低，即彭大項(xiàng)目公司和社會(huì)出資人投入的資金在特許經(jīng)營(yíng)期滿后至少應(yīng)獲得169.38億元的回報(bào)，才能符合資本投資的基本規(guī)律。

3.3 融資受限

根據(jù)彭大高速項(xiàng)目估算總投資構(gòu)成比例，由彭大項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)的項(xiàng)目負(fù)債性資金占比為51.92%、共62.73億元。根據(jù)以往高速公路建設(shè)項(xiàng)目的籌融資模式，所需的建設(shè)資金由建設(shè)單位向銀行申請(qǐng)貸款，若彭大高速項(xiàng)目以彭大項(xiàng)目公司為貸款主體向有關(guān)銀行申請(qǐng)貸款，即此籌融資模式為“項(xiàng)目融資”。項(xiàng)目融資特指為建設(shè)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而成立新的獨(dú)立法人即項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司完成的投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)還貸。在考慮資金的時(shí)間價(jià)值的前提下，假設(shè)以一次投入、等額連續(xù)支付為理論依據(jù)進(jìn)行現(xiàn)值計(jì)算。

式（3）中：P為建設(shè)期銀行貸款本金（62.73億元）；A為每年應(yīng)向銀行等額支付的本利和；i為銀行五年及以上的貸款利率（4.9%）；n為特許經(jīng)營(yíng)期（30年）。

根據(jù)上述計(jì)算可知，如果某銀行為彭大高速項(xiàng)目提供貸款，按照假定的計(jì)算模式進(jìn)行計(jì)算彭大項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)的30年內(nèi)每年需向銀行償還本利和為4.03億元。結(jié)合項(xiàng)目融資的特點(diǎn)，貸款銀行只能在貸款的某個(gè)階段或規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)項(xiàng)目借款人或公私合作雙方進(jìn)行追索，加之借款對(duì)象為高速公路建設(shè)項(xiàng)目，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。根據(jù)國(guó)家物權(quán)法相關(guān)規(guī)定，鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)屬于國(guó)家，倘若項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)失敗致使社會(huì)出資人破產(chǎn)倒閉，銀行貸款將無(wú)法追回。結(jié)合上述分析可知，銀行向該項(xiàng)目提供貸款的風(fēng)險(xiǎn)較大。在此背景條件下，銀行會(huì)慎重評(píng)估貸款發(fā)放的條件或者制定苛刻的條件，以保證銀行的利益不受損失，如在發(fā)放貸款時(shí)先從本金中扣除一定比例的貸款利息等，于項(xiàng)目的融資較為不利，使項(xiàng)目的籌融資更加困難，融資成本增加。

3.4 可能存在不可預(yù)估的政策性風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。根據(jù)國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)報(bào)道，自2013年開始，全國(guó)PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)[4]，如圖1所示。從全國(guó)PPP項(xiàng)目行業(yè)分布來(lái)看，截至2017年年底，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目占PPP項(xiàng)目的比例高達(dá)56.9%，而交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項(xiàng)目占到了所有基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目近27%的比例；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、地方財(cái)政收入較低的地區(qū)，地方政府對(duì)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展PPP項(xiàng)目的動(dòng)力明顯高于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。

圖1 2013—2017年全國(guó)PPP項(xiàng)目總數(shù)量與投資總額對(duì)比圖

通過(guò)上述分析可知，2013—2017年全國(guó)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)和投資總額都出現(xiàn)了快速的增長(zhǎng)，其中涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項(xiàng)目的增長(zhǎng)尤為明顯。由于這些項(xiàng)目集中立項(xiàng)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)，若出現(xiàn)在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)或者特許經(jīng)營(yíng)期滿后都需要政府進(jìn)行補(bǔ)貼的情況，僅憑中央財(cái)政補(bǔ)貼和地方政府財(cái)政的補(bǔ)貼能力，可能難以保證社會(huì)出資人的利益。此外，涉及PPP項(xiàng)目的立法工作相對(duì)滯后，2013年后，國(guó)家相關(guān)部委集中出臺(tái)了一些PPP項(xiàng)目相關(guān)的實(shí)施意見和指導(dǎo)意見，但相關(guān)法律法規(guī)還未出臺(tái)[5]。綜上所述，在PPP項(xiàng)目集中立項(xiàng)實(shí)施而相關(guān)法規(guī)尚不完善的情況下，對(duì)于社會(huì)出資人而言，PPP項(xiàng)目可能存在不可預(yù)估的政策性風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

通行費(fèi)是彭大高速項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)主要的運(yùn)營(yíng)收入之一。隨著國(guó)家高速公路網(wǎng)的日益完善、高鐵的快速發(fā)展，各種交通方式為群眾的出行提供了多種選擇。高速鐵路網(wǎng)日趨完善，具有準(zhǔn)時(shí)、快速等特點(diǎn)，已經(jīng)成為中短途旅客出行的首選。根據(jù)國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)報(bào)道，西安至寶雞高鐵開通后對(duì)公路旅客的運(yùn)輸產(chǎn)生了較大的影響。西安至寶雞高鐵開通的三年時(shí)間內(nèi)，日均發(fā)送旅客由9 000人次左右增長(zhǎng)至約12 000人次，并且還在持續(xù)快速增長(zhǎng)；相反，公路客運(yùn)旅客的年發(fā)送量的增長(zhǎng)率僅為5%[6]。根據(jù)甘肅省有關(guān)單位的統(tǒng)計(jì)，受寶雞至蘭州高鐵開通的影響，以G30連霍高速天水至定速段高速公路某服務(wù)區(qū)運(yùn)營(yíng)收入為例，加油站柴油季度銷量下降了約30%，汽油季度銷量下降了約12%，服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)效益下降了約8%。由圖2可知，高鐵在短途旅客運(yùn)輸方面具備公路客運(yùn)無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，蘭渝鐵路開通后，蘭州市發(fā)往隴南市及沿線的往返客運(yùn)班車基本已全線停運(yùn)。

圖2 蘭州-隴南高鐵/公路旅客運(yùn)輸對(duì)比圖

根據(jù)本量利模式理論，假定單位車輛、單次的通行費(fèi)、可變成本、稅金及附加為固定值，如式（4）。分析可得，車輛通行費(fèi)總收入與車流量成正比關(guān)系。因此，在彭大高速項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，根據(jù)本量利模式理論分析，當(dāng)車流量小于盈虧平衡點(diǎn)時(shí)，彭大高速項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)將出現(xiàn)虧損。

式（4）中：B為車輛通行費(fèi)總收入；?為單位車輛的通行費(fèi)；C1為固定成本；C2為可變成本；Tu為稅金及附加費(fèi)用。

截至2019年，在甘肅省隴東地區(qū)已開工建設(shè)的高鐵、鐵路客運(yùn)專線有西安至銀川高鐵、中衛(wèi)至蘭州客運(yùn)專線，已建成的高速公路或建設(shè)中的高速公路項(xiàng)目有G22青蘭高速平定段、G69銀川至百色高速公路甜永段、G8513平?jīng)鲋辆d陽(yáng)高速公路平?jīng)鲋撂焖?，考慮到上述鐵路和高速公路建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)通車后的綜合影響因素，就甘肅隴東地區(qū)高速公路的車流量勢(shì)必會(huì)受到較多因素的影響，對(duì)于車輛的分流作用也會(huì)日趨明顯[5]。

3.6 通貨膨脹的影響不可忽視

通貨膨脹對(duì)于任何投資者或投資項(xiàng)目而言都具有不可忽視的影響，最顯著的影響就是貨幣貶值、物價(jià)上漲[7]。彭大高速項(xiàng)目從初設(shè)批復(fù)到PPP合同簽訂這兩年期間內(nèi)，工程建設(shè)所需的人工日工資及部分主材、地材的不含稅單價(jià)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析，物價(jià)的漲幅較為顯著，詳見表3。

表3 人工工日工資與部分主材價(jià)格對(duì)比表

通過(guò)表3分析可知，從初步設(shè)計(jì)批復(fù)至PPP項(xiàng)目合同簽訂的大約兩年時(shí)間里，人工、砂石料的不含稅單價(jià)均出現(xiàn)了較大漲幅，因此PPP項(xiàng)目合同簽訂后施工單位進(jìn)場(chǎng)施工過(guò)程中必然會(huì)向彭大項(xiàng)目公司就材料、人工調(diào)差進(jìn)行變更申報(bào)，彭大項(xiàng)目公司存在追加投資的可能性。由此可見，對(duì)于建設(shè)期和特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)34年的彭大高速項(xiàng)目而言，可能存在因通貨膨脹而導(dǎo)致的貨幣貶值、物價(jià)上漲的風(fēng)險(xiǎn)。

4 風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對(duì)策略

結(jié)合本文的上述分析，筆者將彭大高速項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)歸類為投融資風(fēng)險(xiǎn)、政策性風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)。

（1）針對(duì)項(xiàng)目投融資過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司應(yīng)制定科學(xué)合理投融資方案和資金使用計(jì)劃。以項(xiàng)目負(fù)債性資金62.73億元為例進(jìn)行分析，假定銀行發(fā)放貸款的時(shí)間和發(fā)放比例不同，根據(jù)式（2）計(jì)算建設(shè)期4年末的本利和，詳見表4。

表4 不同貸款方案對(duì)比表 單位：億元

由表4分析可知，對(duì)于彭大項(xiàng)目公司或社會(huì)出資人而言，制定科學(xué)合理的投融資方案和資金使用計(jì)劃，可有效地降低項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)，減少需要向銀行支付的利息總額，緩解資金壓力。

（2）政策性風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)：相對(duì)于項(xiàng)目投融資過(guò)程中存在的其他風(fēng)險(xiǎn)，政策性風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)不以項(xiàng)目公司和社會(huì)出資人的意志為轉(zhuǎn)移，只能采取有針對(duì)性的措施，將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和影響程度降到最低，從而達(dá)到減少損失的目的。例如，項(xiàng)目公司和社會(huì)出資人與地方政府進(jìn)行投資談判時(shí)，用“土地+資源”的模式替代“可行性缺口”補(bǔ)助的方式，如此可以使項(xiàng)目公司和社會(huì)出資人盡早回收資本，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。因此，針對(duì)政策性風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司和社會(huì)出資人應(yīng)積極研究、制定切實(shí)可行的方案準(zhǔn)確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和影響程度，采取“規(guī)避、轉(zhuǎn)移、自留、組合”等多種方式，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，從社會(huì)出資人的角度出發(fā)，選擇擬投資的PPP項(xiàng)目時(shí)，需要對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行綜合考慮、準(zhǔn)確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的影響程度，確保投資方案的切實(shí)可行、避免盲目投資。在PPP項(xiàng)目快速發(fā)展的大背景下，隨著實(shí)踐的推進(jìn)和相關(guān)立法機(jī)構(gòu)的調(diào)研日益充分，相信相關(guān)法律法規(guī)有望盡快出臺(tái)，以更好地規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。