醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源配置政策文本量化分析與建議

崔洪瑞，譚清立，韋亭因，王昊陽，陳嘉琳，謝嘉嘉

（廣東藥科大學(xué)醫(yī)藥商學(xué)院，廣東 中山，528400）

醫(yī)療資源與人民的生命健康安全緊密相連，醫(yī)療資源不合理配置將極大影響醫(yī)療資源的可及性，嚴(yán)重阻礙醫(yī)療服務(wù)的全面升級。醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源配置的合理性和高效性成為改善我國醫(yī)療服務(wù)的關(guān)鍵[1]。2015年起，我國全面推進(jìn)醫(yī)聯(lián)體的建設(shè)，但醫(yī)療資源的配置仍未能完全滿足醫(yī)療服務(wù)的需求。因此國務(wù)院辦公廳等中央機(jī)關(guān)相繼頒發(fā)《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2018年下半年重點工作任務(wù)》（國辦發(fā)〔2018〕83號）等文件，深化改革醫(yī)聯(lián)體的構(gòu)建與醫(yī)療資源的分配，實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生工作重心的下移與資源的下沉，推進(jìn)分級診療。本文對與醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源配置有關(guān)的政策進(jìn)行文本量化分析，剖析當(dāng)前資源配置政策側(cè)重點與不足，并提出改進(jìn)建議，為醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源配置政策的完善提供參考。

1 數(shù)據(jù)來源和研究思路

政策主題詞是用來揭示政策文件主要內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化的詞或詞組，而主題詞的語義網(wǎng)絡(luò)分析能夠形象、直觀地體現(xiàn)出主題詞的關(guān)系緊密[2]。因此，首先對相關(guān)醫(yī)聯(lián)體資源配置政策文件進(jìn)行分詞、詞語頻率分析、語義網(wǎng)絡(luò)分析構(gòu)建關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析體系。再通過政策工具分析法對于現(xiàn)有醫(yī)聯(lián)體政策進(jìn)行分類，依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)對幾種類型的政策比對，找出目前政策重點關(guān)注之處和待優(yōu)化之處。最后將現(xiàn)有政策再次根據(jù)政策增量和存量進(jìn)行重新分類，從宏觀的角度進(jìn)行分析、總結(jié)。

1.1 數(shù)據(jù)來源

在國務(wù)院辦公廳、國家衛(wèi)生健康委等機(jī)關(guān)部門官方網(wǎng)站，以醫(yī)聯(lián)體或者醫(yī)療聯(lián)合體為關(guān)鍵詞，檢索收集2015-2020年的醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源配置相關(guān)的政策文件。

1.2 研究思路

本文利用政策主題詞分析、政策工具分析、增量與存量分析方法研究醫(yī)聯(lián)體內(nèi)醫(yī)療資源政策制定情況。首先運(yùn)用Rostcm6軟件分析醫(yī)療資源政策的內(nèi)容，并剔除無意義詞語（如：促進(jìn)、評價、鼓勵等）。再進(jìn)行分詞、詞語頻率分析，提取出前300個高頻詞語并進(jìn)行社會網(wǎng)絡(luò)與語義網(wǎng)絡(luò)分析，找出政策文件中高頻詞的關(guān)系密切程度，為全面分析醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源政策打下基礎(chǔ)。綜合應(yīng)用Rostcm6以及Excel等數(shù)據(jù)統(tǒng)計軟件對醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源政策的內(nèi)容進(jìn)行文本量化分析。政策工具分析法在國內(nèi)醫(yī)藥衛(wèi)生政策的研究方面被廣泛運(yùn)用，具有以政策的結(jié)構(gòu)性為出發(fā)點，對醫(yī)藥衛(wèi)生政策進(jìn)行量化分析的優(yōu)勢[3]。研究依據(jù)醫(yī)療資源的特殊屬性，運(yùn)用Rothwell和Zegveld[4-5]的政策工具分類法將政策工具劃分為需求型、供給型和環(huán)境型；需求型政策指政府通過對醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源的配置提出一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求促進(jìn)醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源配置水平的提高；供給型政策指政府通過優(yōu)化對醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源的供給增強(qiáng)醫(yī)聯(lián)體的醫(yī)療服務(wù)能力；環(huán)境型政策指政府通過頒布規(guī)范性政策對醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源的配置進(jìn)行引導(dǎo)，營造更好的醫(yī)療資源配置環(huán)境。將上述政策從增量、存量配置分類角度進(jìn)行分類，以此直接或間接反映整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的發(fā)展[6]。其中，醫(yī)療資源的增量配置，也稱醫(yī)療資源的初配置，主要指新增的醫(yī)療資源；醫(yī)療資源的存量配置，也稱醫(yī)療資源的再配置，即對現(xiàn)有的醫(yī)療資源的重新分配。通過上述兩種方法對政策分類并深入剖析，以期為政策工具的優(yōu)化配置提供參考[7]。

對37份與醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源配置相關(guān)政策文件進(jìn)行編碼歸類（表1），如：1-2-3的“1”是政策文件編號，“2-3”則是編號1文件中條例2中的第3點。統(tǒng)計不同文件條目的詳細(xì)次數(shù)。以此研究分析政策工具對醫(yī)療資源配置政策布局的現(xiàn)狀。同時，為更加全面地了解醫(yī)療資源的投入狀況，對于政策的增量和存量進(jìn)行分類，進(jìn)一步解讀政策，最后針對結(jié)果提出建議。

表1 醫(yī)聯(lián)體內(nèi)醫(yī)療資源政策的編號和標(biāo)題示例Table 1 The number and title of medical resource policies for medical alliance

2 基于政策工具理論的政策主題詞分析

語義網(wǎng)絡(luò)分析是一種用圖來表示知識的結(jié)構(gòu)化方式。在語義網(wǎng)絡(luò)中，信息被表達(dá)為一組結(jié)點，結(jié)點通過一組帶標(biāo)記的有向直線彼此相連，用于表示結(jié)點之間的關(guān)系。政策工具是政府用來影響政策變量的經(jīng)濟(jì)與社會變量，即政府用于達(dá)到一定目的的政策措施。在社會網(wǎng)絡(luò)分析圖中，節(jié)點的大小表示主題詞中心度的強(qiáng)弱；節(jié)點之間的連線則表示政策文件內(nèi)容或是政策文件標(biāo)題中的關(guān)聯(lián)主題詞；節(jié)點間線條粗細(xì)表示主題詞出現(xiàn)次數(shù)的多少，次數(shù)越多，表明兩個主題詞之間關(guān)聯(lián)性越強(qiáng)[3，8]。

2.1 政策主題詞頻分析和語義網(wǎng)絡(luò)分析

首先，統(tǒng)計政策中醫(yī)聯(lián)體資源相關(guān)的高頻詞匯（表2）。詞頻較高的詞有“藥品”“管理”“醫(yī)?！薄盎鶎印薄凹夹g(shù)”“公立醫(yī)院”和“衛(wèi)生”等。在醫(yī)聯(lián)體政策文件中占主體的是“藥品采購的支付和費(fèi)用”“醫(yī)保支付制度完善”等方面；而關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制建設(shè)和體系建立在近7年中也越來越受到重視，反映在“基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)”和“公立醫(yī)院”這些關(guān)鍵詞上，特別地，與公立醫(yī)院相比，社會辦醫(yī)更加注重差異化與個性化的醫(yī)療服務(wù)，優(yōu)勢更多體現(xiàn)在高端特色醫(yī)療服務(wù)上[9]。但由于我國醫(yī)聯(lián)體建設(shè)全面鋪開的時間較短，現(xiàn)階段仍是以公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為建設(shè)主體的探索發(fā)展階段，因此與社會辦醫(yī)資本配置相關(guān)的引導(dǎo)政策相對不足，近40年來（1980-2019）提及關(guān)于社會辦醫(yī)政策有31篇，其中只有16篇為以社會辦醫(yī)為中心的政策[10]。

表2 高頻詞匯一覽表Table 2 High frequency vocabulary

其次，進(jìn)行語義網(wǎng)絡(luò)分析，結(jié)果見圖1。結(jié)合表1和圖1，綜合當(dāng)前政府出臺的醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源政策，總結(jié)政策側(cè)重點為：提高醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)水平，如物資配置、醫(yī)療信息化；推進(jìn)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)人力資源的合理整合與分配；社會辦醫(yī)和醫(yī)保制度的完善，如資金配置、政策鼓勵等。特別是在醫(yī)療人力資源配置上，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持社會力量供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的意見》（國辦發(fā)（2017）44號）中提到“要加強(qiáng)緊缺專業(yè)人才與大健康服務(wù)人才的培養(yǎng)力度，強(qiáng)化高層次人才的隊伍建設(shè)?！痹撜吖膭钺t(yī)師到基層開辦診所或是利用業(yè)余時間到基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)，起到了優(yōu)化醫(yī)聯(lián)體用人制度，探索更為靈活、效率更高的衛(wèi)生人力資源配置方式的作用。

圖1 政策內(nèi)容主題詞的網(wǎng)絡(luò)分析Figure 1 Network analysis of policy key words

2.2 政策工具分類

根據(jù)主題詞和語義網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果，本文以Rothwell和Zegveld的政策工具分類法，從供給、環(huán)境和需求三方面對收集整理的醫(yī)聯(lián)體資源配置的相關(guān)政策文件進(jìn)行政策工具劃分，結(jié)合陳皓陽[1]和春蘭[11]所建立的醫(yī)聯(lián)體政策工具分類，統(tǒng)計分析醫(yī)聯(lián)體中醫(yī)療資源配置政策工具的使用情況（表3）。

表3 醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源配置政策工具分類Table 3 Policy instruments classification of medical resource allocation for medical alliance

從總體上看，環(huán)境型占比最大，占43.45%；其次是供給型，占32.88%；最后是需求型，僅占23.67%。制度完善工具在環(huán)境型政策工具中的占比最大，為21.45%。在醫(yī)聯(lián)體建設(shè)中，政府重視醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源配置的完善。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推開縣級公立醫(yī)院綜合改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2015〕33號）就要求完善對醫(yī)院的內(nèi)部決策及其制約機(jī)制，加強(qiáng)對醫(yī)院財務(wù)會計與醫(yī)療質(zhì)量的管理。關(guān)于檢測考核方面，在《醫(yī)療聯(lián)合體綜合績效考核工作方案》中考核指標(biāo)還包含了資源下沉的情況，但這些考核都只是停留在“外部考核”上[12]，對醫(yī)務(wù)人員的個人績效與收益關(guān)系不大。環(huán)境型政策工具在配置引導(dǎo)方面稍顯不足，特別是社會辦醫(yī)在醫(yī)聯(lián)體建設(shè)中面臨的主要問題不僅是配置引導(dǎo)政策不足，還存在著現(xiàn)有政策能否得到有效落實的問題[13]，為了引導(dǎo)和促進(jìn)社會辦醫(yī)的積極性和持續(xù)發(fā)展，國家衛(wèi)健委等十部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)社會辦醫(yī)持續(xù)健康規(guī)范發(fā)展意見的通知》（國衛(wèi)醫(yī)發(fā)〔2019〕42號），允許社會資本對閑置的商業(yè)、辦公等用房作必要的改造，建設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

供給型政策中二級指標(biāo)與后文存量配置的二級指標(biāo)較為相似，區(qū)別在于供給型政策除了存量配置之外，還涉及增量配置，本文將該內(nèi)容置于后文探討。

在需求型工具的二級指標(biāo)中，指標(biāo)管理工具的占比為14.76%，明顯高于資源整合共享工具7.91%的占比。指標(biāo)管理政策工具主要包括對醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量、衛(wèi)生人力資源數(shù)量與床位數(shù)量等進(jìn)行量的規(guī)范與管理。資源整合共享工具旨在促進(jìn)醫(yī)療器械、衛(wèi)生人力資源、醫(yī)療信息等優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的流動與共享。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015-2020年）的通知》（國辦發(fā)〔2015〕14號）就提出，建立不同級別醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的醫(yī)療資源共享機(jī)制和醫(yī)療信息共享渠道，開展遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)和教學(xué)培訓(xùn)的信息渠道等方式，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的橫向縱向整合與共享。指標(biāo)管理工具的占比高于資源整合共享工具，表明在醫(yī)聯(lián)體建設(shè)的起步階段政府部門更多地通過制定醫(yī)療資源配置的指標(biāo)對醫(yī)聯(lián)體進(jìn)行管理，有利于對醫(yī)聯(lián)體建設(shè)的成果進(jìn)行更直接的考核，更好地落實醫(yī)聯(lián)體建設(shè)中的資源配置目標(biāo)。不同級別醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療資源共享上，仍存在一些利益壁壘，對優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的流動造成了一定的阻礙。因此，現(xiàn)階段指標(biāo)管理工具的效力一定程度上強(qiáng)于資源整合共享工具的效力，導(dǎo)致指標(biāo)管理工具在需求型工具中的占比較大，資源整合共享工具的占比較小。長遠(yuǎn)看來，醫(yī)療資源的整合共享在分級診療的推進(jìn)中起著關(guān)鍵作用。在醫(yī)療資源中，衛(wèi)生人力資源是最有活力的因素，加強(qiáng)衛(wèi)生人力資源的整合共享對提高醫(yī)聯(lián)體整體上的運(yùn)行效率與產(chǎn)出效率具有重要意義。

結(jié)合表3數(shù)據(jù)分析，認(rèn)為國家應(yīng)重視對醫(yī)療資源的引導(dǎo)，進(jìn)一步促進(jìn)醫(yī)療資源的有效流動，特別是醫(yī)療物資的配置方面，并且有關(guān)部門在鼓勵醫(yī)聯(lián)體各成員單位之間的資源整合共享時，不僅需要關(guān)注醫(yī)療集團(tuán)以及各成員單位的整體績效與收益，還需關(guān)注相關(guān)醫(yī)務(wù)人員的特別是基層醫(yī)務(wù)人員的績效與薪酬，提高醫(yī)務(wù)人員參與到資源整合共享工作中的積極性[14]。

2.3 增量、存量配置分類

通過醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源的政策文本的增量、存量配置研究醫(yī)療資源的服務(wù)水平提高的主要動力。根據(jù)語義網(wǎng)絡(luò)分析的結(jié)果并結(jié)合現(xiàn)有研究，將醫(yī)療資源的增量配置分為醫(yī)療、新興技術(shù)和醫(yī)療保險3個領(lǐng)域，其中醫(yī)療資源的存量配置分為醫(yī)務(wù)人力資源、物力資源、財力資源、技術(shù)和信息資源等（表4）[15]。其中，存量配置與供給型二級指標(biāo)區(qū)別之處在于前者是對現(xiàn)有資源的再次分配，而后者是初次分配，分布于增量配置的二級指標(biāo)中。

表4 醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療資源政策文本增量、存量配置的分類Table 4 The text of medical resource policies increment and stock allocation for medical alliance

2.3.1 增量配置運(yùn)用最多醫(yī)療領(lǐng)域在增量配置中的占比最大，為36.30%，表明政府對增量的重視?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2019年重點工作任務(wù)的通知》（國辦發(fā)〔2019〕28號）就要求政府在基層公共醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)務(wù)人員工薪待遇、鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍和服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面加大資金、人力等投入，旨在推進(jìn)基層醫(yī)療服務(wù)均等化及高效化、提升基層醫(yī)療服務(wù)和公共衛(wèi)生服務(wù)能力、實現(xiàn)縣級公立醫(yī)院全面改革。此類政策旨在減輕阻礙醫(yī)聯(lián)體順利推進(jìn)的深層次問題，提高分級診療效率。新興技術(shù)在增量配置中的占比居中，為22.15%，但由于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展時間較短，因此政策條目相對較少，但增速最快。主要是通過技術(shù)創(chuàng)新，實施互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療、醫(yī)療健康信息互享平臺等。如《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》就提出重視醫(yī)療健康大數(shù)據(jù)的發(fā)展，搭建遠(yuǎn)程醫(yī)療、醫(yī)療健康信息共享平臺等智慧醫(yī)療，增強(qiáng)高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)向偏遠(yuǎn)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)下沉。在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2018〕26號）等政策文件中，提出完成居民看病流程簡化的一站式智慧醫(yī)療服務(wù)。此類政策有利于優(yōu)化醫(yī)療資源配置，提高醫(yī)聯(lián)體中醫(yī)療資源服務(wù)體系的效率。醫(yī)保領(lǐng)域在增量配置中的占比最低，為18.46%，國家主要以不斷提高醫(yī)保財政投入，深化全民醫(yī)療保險改革，持續(xù)提升醫(yī)保的保障標(biāo)準(zhǔn)，減輕民眾看病負(fù)擔(dān)。2015年起，政府部門相繼頒發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015-2020年）的通知》（國辦發(fā)〔2015〕14號）等政策，促成基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)或人均醫(yī)保財政補(bǔ)助持續(xù)上漲。同時，醫(yī)保支付方式除了單一的總額預(yù)付制之外，部分地區(qū)開始探索多元化的支付方式，以規(guī)避單一支付方式引起的不良影響[16]。

2.3.2 存量配置運(yùn)用較少結(jié)合表3和表4的結(jié)果來看，關(guān)于人力、財力及醫(yī)療物資、技術(shù)和信息資源配置的存量配置占比較大，占63.56%，其余為增量配置，分布于增量配置各二級指標(biāo)中，總體來看供給型政策工具中增量和存量配置相對平均。

人力資源在存量配置中占比最大，為7.69%。當(dāng)前我國優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源結(jié)構(gòu)不合理、分布不均衡，仍面臨著基層人才缺失的問題。而《衛(wèi)生健康委中醫(yī)藥局關(guān)于印發(fā)醫(yī)療聯(lián)合體管理辦法（試行）的通知》（國衛(wèi)醫(yī)發(fā)〔2020〕13號）就指出，通過促進(jìn)人力資源的有序流動，調(diào)整并優(yōu)化醫(yī)療資源配置布局、醫(yī)聯(lián)體內(nèi)統(tǒng)籌薪酬分配，充分調(diào)動醫(yī)療人員的積極性。促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生工作重心下移和資源下沉，有利于醫(yī)療資源上下貫通，提升醫(yī)療服務(wù)體系整體效能。技術(shù)和信息資源在存量配置中占比最小，為4.31%。在醫(yī)療信息化建設(shè)上，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療聯(lián)合體建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕32號）提出了統(tǒng)一信息平臺，建立省、市、縣三級人口健康電子信息平臺，實現(xiàn)人民群眾的健康檔案和病歷的信息共享與醫(yī)聯(lián)體內(nèi)診療信息互聯(lián)互通，同時發(fā)揮遠(yuǎn)程醫(yī)療作用，促進(jìn)醫(yī)療資源貼近城鄉(xiāng)基層，進(jìn)一步提升基層醫(yī)療服務(wù)水平?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2018〕26號）指出，要鼓勵醫(yī)聯(lián)體增加對醫(yī)療信息信息技術(shù)的應(yīng)用，促進(jìn)醫(yī)療資源上下貫通、信息互通共享、業(yè)務(wù)高效協(xié)同，推進(jìn)預(yù)約診療、雙向轉(zhuǎn)診、遠(yuǎn)程醫(yī)療等服務(wù)的發(fā)展。均表明中央政府力圖通過對信息技術(shù)與醫(yī)聯(lián)體建設(shè)有機(jī)融合的大力推動，構(gòu)建效率與質(zhì)量并重的分級診療格局。關(guān)于醫(yī)療物資配置方面，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持社會力量供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的意見》（國辦發(fā)〔2017〕44號）鼓勵創(chuàng)新性強(qiáng)的藥品、醫(yī)療器械等健康產(chǎn)品的研制，推進(jìn)藥品、醫(yī)療器械等新產(chǎn)品的應(yīng)用。該政策同時改革了藥品醫(yī)療器械審評審批制度，提高審批效率。相對于醫(yī)療資金、衛(wèi)生人力資源以及醫(yī)療信息資源的配置，加強(qiáng)對創(chuàng)新性較強(qiáng)的醫(yī)療器械與藥品等新產(chǎn)品的配置可促進(jìn)藥品醫(yī)療器械質(zhì)量達(dá)到或接近國際先進(jìn)水平，推進(jìn)多樣化多層次醫(yī)療服務(wù)的發(fā)展，滿足更高水平的醫(yī)療需求。在醫(yī)聯(lián)體建設(shè)的起步階段，醫(yī)療資源配置的重心主要在基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)的均等化、推動分級診療深化上，而關(guān)于醫(yī)療物資配置的政策條目相對較少。

3 結(jié)果與建議

環(huán)境型政策工具的運(yùn)用最多，其中國家對于醫(yī)聯(lián)體內(nèi)資源配置的標(biāo)準(zhǔn)有了較多的界定。而配置引導(dǎo)工具在環(huán)境型政策工具中的應(yīng)用最少，僅為8.91%，主要以對社會醫(yī)療資本的引導(dǎo)為主。因此政策仍需進(jìn)一步引導(dǎo)社會辦醫(yī)，發(fā)揮醫(yī)聯(lián)體中社會和企業(yè)作用，如在社會辦醫(yī)資本對閑置用地等資源的申請問題上，政策制定者可對用地問題的負(fù)責(zé)部門做出明確規(guī)定，明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，同時對閑置用地的審批過程和標(biāo)準(zhǔn)做出更加明確的規(guī)定，并完善追責(zé)制度。

醫(yī)療人力資源無論從增量角度還是存量角度在供給型政策工具中的占比較大，尤其是基層醫(yī)務(wù)人員的配置仍不到位，這也與不同地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)，特別是我國東部與中部、西部地區(qū)，以及城鄉(xiāng)之間失衡突出[17-18]，而我國醫(yī)療衛(wèi)生資源配置的失衡狀態(tài)越來越嚴(yán)重，主要由于物力資源和財力資源配置的嚴(yán)重失衡[17]。資金配置和醫(yī)療物資配置在供給型政策工具中的占比最小，分別為8.64%和5.01%，主要以創(chuàng)新性醫(yī)療器械與藥品的配置為主，而且集中于對現(xiàn)有資源的再分配，對于增加醫(yī)療物資和資金的投入相對較少，這也是造成醫(yī)療人力資源失衡的一個重要原因。為了減輕醫(yī)聯(lián)體內(nèi)人力資源失衡現(xiàn)象，政策應(yīng)加強(qiáng)并明確醫(yī)務(wù)人員流動中的個人激勵與績效考核[19]。在二級以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)務(wù)人員到基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行幫扶時，其在流動單位的工作評價與考核可由基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理者與醫(yī)聯(lián)體內(nèi)負(fù)責(zé)流動工作的管理者共同完成。將醫(yī)務(wù)人員在流動中的參與程度、在流動單位的績效考核情況與其職稱的評定、補(bǔ)貼水平掛鉤，提高二級以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)務(wù)人員參與到基層坐診、幫扶的積極性。提高當(dāng)?shù)鼐用裨诨鶎俞t(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)的便利性與獲得感，從而推進(jìn)分級診療的建設(shè)與發(fā)展。

增量配置在醫(yī)聯(lián)體醫(yī)療保險制度及支付方面還有待加強(qiáng)，政策應(yīng)引導(dǎo)分階段、有步驟地落實“一檔制”城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。從制度層面上講，“一檔制”才是真正意義上的一體化，也是建立更加公平更可持續(xù)醫(yī)保制度的必然要求[20]；支付方式上除了總額預(yù)付制，各地也應(yīng)出臺相應(yīng)政策讓醫(yī)聯(lián)體積極探索其他支付方式。存量配置方面雖然技術(shù)和信息資源較低，但增速較快，說明國家已經(jīng)重視技術(shù)和信息在分級診療、均衡醫(yī)療資源上的作用，無須贅述。當(dāng)前仍以對現(xiàn)有的人、財、物均勻配置為主，增量稍顯不足。然而研究發(fā)現(xiàn)，不斷增長的醫(yī)療財政投入并沒有減輕居民醫(yī)療的直接負(fù)擔(dān)，也并沒有有效緩解“看病難、看病貴”的現(xiàn)實問題[10]，這就要求政策對于醫(yī)療人力資源配置和醫(yī)療器械等物資的提出更高的要求，特別是在基層醫(yī)療資源的增量配置以及醫(yī)務(wù)工作人員下沉后的績效考核方式、薪酬待遇等方面制定更為詳細(xì)且可落實的政策，以避免分級診療流于形式。《關(guān)于印發(fā)公立醫(yī)院改革試點指導(dǎo)意見的通知》（衛(wèi)醫(yī)管發(fā)〔2010〕20號）指出，為破解公立醫(yī)院的壟斷性這一問題應(yīng)全面推進(jìn)公立醫(yī)院與基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)綜合改革、綜合資源分配，推進(jìn)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化[21]。因此，緩解城市公立醫(yī)院過度醫(yī)療、醫(yī)療費(fèi)用增長和公立醫(yī)院壟斷優(yōu)質(zhì)人才等矛盾，國家應(yīng)增加存量配置的相關(guān)政策制定，重點解決城市公立醫(yī)院內(nèi)部優(yōu)質(zhì)醫(yī)生和醫(yī)療資源的重新配置問題與大醫(yī)院的醫(yī)療資源壟斷問題。