國內(nèi)外城鎮(zhèn)排水管理模式對寧波的啟示

虞靜靜，王 穎，季樹勛，夏珊珊

(寧波市水利發(fā)展規(guī)劃研究中心，浙江 寧波 315016)

自20世紀(jì)80年代起，寧波市開始建設(shè)雨、污分流制排水管網(wǎng)，后結(jié)合舊城改造等大規(guī)模城市建設(shè)，按規(guī)劃建設(shè)了一批雨、污分流制的排水管道及泵站，城市排水系統(tǒng)基本形成網(wǎng)絡(luò)。2008年，寧波市城管局設(shè)立市排水管理處承擔(dān)全市排水管理職能，同年3月，寧波市人民政府印發(fā)《寧波市城市排水和再生水利用條例》，市級層面排水管理體系基本形成。2019年，因機(jī)構(gòu)改革調(diào)整，市水利局劃入排水管理相關(guān)職責(zé)，鄞州區(qū)率先參照市級模式完成調(diào)整。2021年，《寧波市城市排水和再生水利用條例》完成修訂并發(fā)布實(shí)施。經(jīng)過多年探索和建設(shè)，寧波排水管理工作初步形成體系，為城市的防洪減災(zāi)、可持續(xù)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。截至2020年底，寧波市共有排水管道7 653 km，城鎮(zhèn)生活污水處理廠31座，配套排水泵站409座。隨著城市的不斷發(fā)展，人口的急劇增加，城鎮(zhèn)內(nèi)澇、排水不暢等問題日益凸顯，排水與生態(tài)環(huán)境的矛盾愈加突出。由于歷史和現(xiàn)實(shí)因素，寧波市城鎮(zhèn)排水工作仍存在著管理體制亟待理順、管網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)薄弱、部分設(shè)施養(yǎng)護(hù)監(jiān)管缺位、執(zhí)法力度有待強(qiáng)化、資金保障嚴(yán)重不足等問題，為深入探索完善寧波市城鎮(zhèn)排水管理體制機(jī)制的對策，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上梳理出國內(nèi)外八個(gè)典型城市城鎮(zhèn)排水管理的模式與特點(diǎn)，進(jìn)而提出其對完善寧波市城鎮(zhèn)排水管理工作的啟示。

1 國外部分城市城鎮(zhèn)排水管理模式

筆者選取了4個(gè)不同國家的典型城市作為分析對象，結(jié)合每個(gè)國家的水資源管理現(xiàn)狀，重點(diǎn)從排水管理中涉及的管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)營機(jī)構(gòu)、運(yùn)維模式、水價(jià)水平等進(jìn)行對比分析(表1)。

表1 國外典型城市城鎮(zhèn)排水管理模式對比表

1.1 英國倫敦

英國是典型的私有化模式，與排水管理相關(guān)的機(jī)構(gòu)涉及環(huán)境署、水服務(wù)辦公室等，英國十大水務(wù)公司的水務(wù)管理區(qū)域基本按流域劃分，只負(fù)責(zé)本流域的供水、配水及排水的相關(guān)服務(wù)工作，水務(wù)公司通過提供水商品服務(wù)(供水、污水處理等)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，并可以在金融和資本市場融資，獲得自身發(fā)展[1]。英國倫敦的排水服務(wù)工作主要由泰晤士水務(wù)公司承擔(dān)。英國的水價(jià)通過水服務(wù)辦公室頒布費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，確定合理水價(jià)，且水價(jià)的制定完全按市場經(jīng)濟(jì)條件下的投入—產(chǎn)出模式運(yùn)作,按1973年水法規(guī)定,供水單位要做到財(cái)務(wù)收支平衡,并有一定盈余[2]。

1.2 日本東京

日本是典型的“一龍治水”模式。東京都人口1 375 萬人，目前擁有23個(gè)區(qū)，26個(gè)市，5町8村。都與區(qū)、市、町、村更多是平行協(xié)調(diào)關(guān)系，都可以指導(dǎo)區(qū)、市、町、村的工作，為它們提供服務(wù)和咨詢。在事權(quán)方面，東京都公共下水道、水道等統(tǒng)一納入都一級進(jìn)行管理。負(fù)責(zé)東京都排水建設(shè)和維護(hù)管理的“東京都下水道局”設(shè)在東京都“供應(yīng)企業(yè)局”轄下，屬于都一級組織機(jī)構(gòu)中的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在分工中，都一級的管理更偏宏觀，市、町村的管理偏具體和微觀。在具體的實(shí)操過程中，都一級管理機(jī)構(gòu)如東京下水道局通過下設(shè)各事務(wù)所實(shí)現(xiàn)對相應(yīng)管理地域的下水道管理，管理范圍從管網(wǎng)、泵站到污水處理廠全覆蓋，由此形成業(yè)務(wù)覆蓋無遺漏、管理層級不疊加的靈活、彈性的管理體制。在財(cái)權(quán)方面，力爭財(cái)權(quán)和事權(quán)相對應(yīng)，對總資金進(jìn)行了分配[3]。東京的排水服務(wù)工作主要由各水務(wù)公司承擔(dān)，接受政府部門的監(jiān)督。東京污水處理費(fèi)實(shí)行“保底消費(fèi)”+累進(jìn)加價(jià)的方式，用水在0～8 m3時(shí)直接收取33.56 元，超過部分實(shí)行超額累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)，超額累進(jìn)的單價(jià)在6.59～20.68元/m3。

1.3 法國巴黎

法國是特許經(jīng)營模式。法國的水務(wù)管理從中央到地方可劃分為國家級、六大流域級(包括流域委員會和水管局)、流域分區(qū)級和地方級四個(gè)層次。巴黎面積12 012 km2，人口約1 100 萬(大巴黎)，屬于塞納河流域委員會管轄范圍。巴黎水務(wù)局既是塞納河流域委員會和水管局下屬的一個(gè)地方水務(wù)機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是巴黎市政府的一個(gè)職能部門。巴黎水務(wù)局在塞納河流域水管局的規(guī)劃框架內(nèi)制定巴黎地區(qū)的水管理和開發(fā)計(jì)劃，享有轄區(qū)內(nèi)供排水系統(tǒng)的管理權(quán)，承擔(dān)巴黎地區(qū)的城市供水、污水凈化、環(huán)境保護(hù)和防汛等職能。巴黎各供水排水公司以商業(yè)化模式運(yùn)作，塞納河流域委員會和水管局以及巴黎市政府通過巴黎水務(wù)局對其進(jìn)行監(jiān)控[2]。巴黎污水費(fèi)定價(jià)實(shí)行全成本回收的原則，居民所支付的3.42 歐元/m3水費(fèi)中，自來水費(fèi)占31.46%，污水費(fèi)占48.36%，余下的20.18%支付給涉水公共機(jī)構(gòu)，居民承擔(dān)的污水費(fèi)高于自來水費(fèi)[4]。

1.4 美國紐約

美國是經(jīng)營權(quán)外包模式。美國采取行政區(qū)域管理與流域管理相結(jié)合的水務(wù)管理體制，其水務(wù)管理以州為主要單位進(jìn)行，各州設(shè)立水務(wù)管理機(jī)構(gòu)，州以下的縣、市也設(shè)立相應(yīng)的水務(wù)局，對不同的涉水事務(wù)，例如供水、排水、治污和回收再利用等進(jìn)行統(tǒng)一的管理以及規(guī)劃安排。紐約市位于紐約州的東南部，城市供排水面積786 km2，服務(wù)人口約836.4萬人，市內(nèi)14個(gè)污水處理廠，日處理污水能力可達(dá)4.92×106m3。紐約市各水務(wù)公司負(fù)責(zé)具體的排水服務(wù)工作，運(yùn)營方式為經(jīng)營權(quán)外包。紐約市水費(fèi)由供水費(fèi)、排水費(fèi)和與供排水相關(guān)的服務(wù)費(fèi)用三部分構(gòu)成。根據(jù)供排水系統(tǒng)使用狀況的不同，收費(fèi)各有差別：1) 由供水系統(tǒng)供水或從河流或水井中取水并使用污水處理管道網(wǎng)系統(tǒng)者，污水費(fèi)為供水(或河水、井水)費(fèi)用的1.59倍；2) 停車場的年雨水污水費(fèi)按0.579 美元/m3征收；3) 若個(gè)人或企業(yè)組織不從供水系統(tǒng)或河流、井水中取水，但使用污水處理管道網(wǎng)系統(tǒng),收取污水管道年費(fèi)419 美元；4) 由供水網(wǎng)系統(tǒng)供水或從河流水井中取水，但不使用污水處理管道網(wǎng)系統(tǒng)者，污水費(fèi)為供水費(fèi)的0.38倍。排水服務(wù)包括：污水管線連接、檢修與復(fù)查及與之相關(guān)的零部件的供應(yīng)等[5]。

2 國內(nèi)部分典型城市城鎮(zhèn)排水管理模式

在城鎮(zhèn)排水管理模式上，國內(nèi)各地采用方式有所差異，下面以上海、南京、成都和重慶4個(gè)城市為例，從排水管理中涉及的歸口部門、管理模式、廠網(wǎng)一體、資金保障、特許經(jīng)營、基礎(chǔ)信息等方面展開，分別對比分析寧波與各地城鎮(zhèn)排水管理體制機(jī)制方面的模式與特點(diǎn)(表2)。

表2 國內(nèi)部分典型城市城鎮(zhèn)排水管理體制機(jī)制對比

2.1 上 海

上海市排水管理歸口水務(wù)局，采用規(guī)劃、建設(shè)、管理、執(zhí)法一體的管理模式。上海城鎮(zhèn)排水收集設(shè)施的運(yùn)維為分散運(yùn)維，廠網(wǎng)一體化方面采用的是調(diào)度層面的一體化。城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施特許經(jīng)營以單元式污水廠為主，中心城區(qū)7座污水廠中2座為采用BOT模式的特許經(jīng)營，5座污水廠委托運(yùn)維。上海的污水處理費(fèi)在2016年改為非稅收入，專項(xiàng)用于污水廠運(yùn)維、干線輸送、泵站、污泥處理等，不足部分財(cái)政托底。在排水設(shè)施基礎(chǔ)信息建設(shè)方面，上海2008年著手排水管道數(shù)據(jù)的維護(hù)，2020年開始籌建排水運(yùn)行調(diào)度平臺，目前平臺已上線試運(yùn)行。

2.2 南 京

南京市排水管理歸口水務(wù)局，采用規(guī)劃、建設(shè)、管理的排水管理模式。南京市城鎮(zhèn)污水系統(tǒng)由市級統(tǒng)一管養(yǎng)，雨水系統(tǒng)實(shí)行屬地管養(yǎng)模式。南京的城鎮(zhèn)污水系統(tǒng)的廠網(wǎng)一體化為典型的運(yùn)維、調(diào)度一體。特許經(jīng)營方面以單元式污水廠為主，主城六區(qū)8 座污水廠中有5座采用特許經(jīng)營，市財(cái)政按照“成本+利潤”的方式支付南京水務(wù)集團(tuán)運(yùn)維費(fèi)用，污水管網(wǎng)采用委托運(yùn)維模式。南京的污水處理費(fèi)為非稅收入，征收的費(fèi)用主要用于污水處理廠，市級范圍內(nèi)污水設(shè)施相關(guān)費(fèi)用不足的由市財(cái)政保障。

2.3 成 都

成都市排水管理歸口水務(wù)局，采用規(guī)劃、建設(shè)、管理、執(zhí)法一體的排水管理模式。成都2020年前后進(jìn)行了排水收集設(shè)施養(yǎng)管機(jī)制的調(diào)整，調(diào)整后將排水管網(wǎng)交由一家企業(yè)養(yǎng)管，以解決養(yǎng)管多頭管理、效率低下的問題，同時(shí)將實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)一體化。成都市排水設(shè)施特許經(jīng)營覆蓋面廣，從2009年開始已逐步將污水廠、污泥、中水、原水、排水管網(wǎng)等進(jìn)行特許經(jīng)營。成都市污水處理費(fèi)屬非稅收入，污水費(fèi)征收核定范圍含市本級的污水廠的污水處理、污泥處置，不含再生水、管網(wǎng)。污水處理費(fèi)上繳市財(cái)政后由市財(cái)政以特許經(jīng)營服務(wù)費(fèi)的形式撥付給特許經(jīng)營的企業(yè)，排水設(shè)施資金保障方式為“企業(yè)市場融資+財(cái)政保障”。成都市十分注重排水設(shè)施基礎(chǔ)信息的建設(shè)，目前排水管網(wǎng)的GIS系統(tǒng)基本形成，通過該信息系統(tǒng)可查詢排水管網(wǎng)的基礎(chǔ)信息，包括坐標(biāo)、位置、管徑、管材、故障、下一步工作等。

2.4 重 慶

重慶市排水管理歸口住建委，采用規(guī)劃、建設(shè)、管理、執(zhí)法一體的排水管理模式。重慶市的城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)(泵站)實(shí)行分級管理，正在大力推進(jìn)廠網(wǎng)一體化。重慶市絕大部分污水廠已實(shí)行特許經(jīng)營。重慶市污水處理費(fèi)實(shí)行收支兩條線管理，污水處理費(fèi)專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行，不足部分通過“企業(yè)市場融資+財(cái)政保障”解決。重慶市2019年啟動了全市管網(wǎng)的排查工作，包括空間屬性、功能屬性、結(jié)構(gòu)屬性等。

綜合來看，除重慶排水管理歸口住建委外，其他城市均在水務(wù)改革的過程中將排水管理歸口水務(wù)。在管理體制方面，均采用或正在推進(jìn)規(guī)建管一體，除南京外均實(shí)現(xiàn)執(zhí)法一體。廠網(wǎng)一體方面，推進(jìn)的方式主要有兩種，一種是上海采用的調(diào)度層面的廠網(wǎng)一體，另一種是南京、成都等城市采用的廠網(wǎng)運(yùn)維、調(diào)度一體。資金保障方面，主要有兩種方式，一種是財(cái)政全額保障，如上海和南京;一種是財(cái)政保障和企業(yè)市場化融資結(jié)合，典型的是重慶和成都。

特許經(jīng)營方面，幾個(gè)城市中心城區(qū)或主城區(qū)的排水設(shè)施均實(shí)行特許經(jīng)營；授權(quán)范圍有單一的污水處理設(shè)施，如上海、南京和重慶特許經(jīng)營權(quán)針對污水處理設(shè)施實(shí)行特許經(jīng)營;也有針對所有公共排水設(shè)施的特許經(jīng)營，如成都的特許經(jīng)營既包含污水處理設(shè)施也包含污水收集設(shè)施?；A(chǔ)信息建設(shè)方面，上海正在構(gòu)建管網(wǎng)模型，成都GIS系統(tǒng)基本建立，南京和重慶起步稍晚，均在大力推進(jìn)基礎(chǔ)信息建設(shè)。

3 國內(nèi)外城鎮(zhèn)排水管理對寧波的啟示

由于各國所處的發(fā)展階段不同，國內(nèi)外城鎮(zhèn)排水管理有相似，如管理體制改革比較徹底、排水資金保障充足穩(wěn)定等；也有不同，如大力推進(jìn)廠網(wǎng)一體化、排水特許經(jīng)營比較成熟、排水信息一張網(wǎng)有序推動等。下面按照先同后異的順序進(jìn)行對比分析，得出一些啟示。

3.1 管理體制改革比較徹底

不管是國外還是國內(nèi)的對照城市，在推進(jìn)體制改革方面都比較徹底。與國外不同的是，國內(nèi)體制改革的方向呈現(xiàn)多樣化，有歸口住建委的，有歸口水務(wù)局的，但是從國內(nèi)典型城市來看，實(shí)行水務(wù)改革的城市，水務(wù)管理體制的一體化均已實(shí)現(xiàn)或正在穩(wěn)步推進(jìn)。上海市、區(qū)均成立了水務(wù)局，部分地區(qū)只要有相應(yīng)的職責(zé)就掛水務(wù)局的牌子；南京在成立市級水務(wù)局后，各區(qū)按照市水務(wù)局的統(tǒng)一要求均成立了區(qū)水務(wù)局；成都2005年撤銷水利局改名水務(wù)局，2008年全部區(qū)縣(市)都成立了水務(wù)局；重慶在歸口住建后也實(shí)現(xiàn)了水務(wù)管理的一體化。對比其他城市，寧波市2019年實(shí)施水務(wù)一體化改革，將排水有關(guān)職能劃入市水利局，市本級水務(wù)一體化管理體制改革邁出了第一步，各區(qū)縣(市)排水管理體制改革未全面啟動，距改革目標(biāo)尚有很大差距。理順行政管理關(guān)系，使排水管理體制上下一致，值得寧波借鑒。

3.2 排水資金保障充足穩(wěn)定

城鎮(zhèn)排水設(shè)施本身建設(shè)、運(yùn)維的資金需求量就大，加上排水體系的歷史欠賬問題，需要大量資金來保障其建設(shè)和運(yùn)維，才能保障排水行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。不管是國外還是國內(nèi)的幾個(gè)城市，城鎮(zhèn)排水管理資金保障均充足穩(wěn)定。國外主要依靠征收較高的污水處理費(fèi)來保障資金平衡，國內(nèi)排水管理資金的保障呈現(xiàn)兩種模式，一種是上海和南京采取的財(cái)政全額保障的方式，另一種是重慶和成都采取的“市場化融資+財(cái)政保障”的方式，這兩種資金保障模式基本代表了國內(nèi)排水管理資金保障的主流方式。然而，由于財(cái)政狀況、機(jī)制的不同，寧波面對當(dāng)前排水管理資金嚴(yán)重不足的問題，可以從積極爭取財(cái)政保障、做大做強(qiáng)水務(wù)投融資平臺、擇機(jī)調(diào)整污水處理費(fèi)等方面著手解決。

3.3 大力推進(jìn)廠網(wǎng)一體化

城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)由排水管網(wǎng)和污水處理廠串聯(lián)組成，需要二者統(tǒng)籌建設(shè)和協(xié)調(diào)運(yùn)行。若污水處理廠與排水管網(wǎng)分屬不同單位運(yùn)營管理，由于運(yùn)營目標(biāo)不同，勢必會產(chǎn)生廠網(wǎng)協(xié)調(diào)運(yùn)行方面的諸多問題，導(dǎo)致城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)不能完全發(fā)揮其應(yīng)有的功能。因此，污水處理廠和污水管網(wǎng)的一體化運(yùn)營更符合城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的內(nèi)在特性，更有利于保障污水收集處理設(shè)施的系統(tǒng)性和完整性，也更有利于充分發(fā)揮其運(yùn)行效率[6]。

國內(nèi)幾個(gè)典型城市均在推進(jìn)廠網(wǎng)一體化。上海正在推進(jìn)調(diào)度層面的廠網(wǎng)一體化，南京、成都、重慶正在推進(jìn)污水管網(wǎng)的廠網(wǎng)一體化運(yùn)維和調(diào)度，其中，成都預(yù)計(jì)近兩年將實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)一體化運(yùn)營并實(shí)現(xiàn)排水管網(wǎng)的特許經(jīng)營。打破當(dāng)前排水管網(wǎng)運(yùn)維的條塊分割模式，實(shí)現(xiàn)污水系統(tǒng)的廠網(wǎng)一體化值得寧波借鑒。

3.4 排水特許經(jīng)營比較成熟

特許經(jīng)營作為排水行業(yè)引入市場機(jī)制的一種重要方式，可以提高效率、提升服務(wù)，保障公共利益和社會效益的最大化，是政府進(jìn)行行業(yè)管理的一種有效方式和制度。

國內(nèi)幾個(gè)城市均不同程度實(shí)施了排水行業(yè)的特許經(jīng)營，只是設(shè)計(jì)的特許經(jīng)營項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)不同。其中，上海、南京、重慶以污水處理廠為特許經(jīng)營對象，成都排水方面的特許經(jīng)營比較全面細(xì)致，包含了污水處理廠、排水管網(wǎng)、污泥和中水等。這些城市通過特許經(jīng)營建立“企業(yè)投資、運(yùn)營和管理，政府有效監(jiān)督和檢查”的行業(yè)管理模式[7]，利用企業(yè)和社會資本緩解政府資金不足的問題，進(jìn)而提高行業(yè)管理效率、提升服務(wù)、保障公共利益和社會利益的最大化，值得寧波借鑒。

3.5 排水信息一張網(wǎng)有序推動

城鎮(zhèn)排水設(shè)施不僅是完善城市功能、提升城市服務(wù)的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)城市水環(huán)境治理工作的重要保障。由于我國城市建設(shè)長期以來“重地上、輕地下”“重建設(shè)、輕維護(hù)”，導(dǎo)致排水管網(wǎng)歷史欠賬較多。國內(nèi)上述四個(gè)城市無一例外地都在著力做好排水一張網(wǎng)的建設(shè)：上海從2008年開始進(jìn)行排水管網(wǎng)數(shù)據(jù)維護(hù)，目前統(tǒng)一的排水調(diào)度平臺已試運(yùn)行，并在著手構(gòu)建排水管網(wǎng)模型；南京在2019年將污水管網(wǎng)收歸市里后便著手進(jìn)行排水管網(wǎng)數(shù)據(jù)的完善；成都當(dāng)前正在推進(jìn)市政排水管網(wǎng)、排水戶的管網(wǎng)普查和病害修復(fù)，其間建立了完善的排水管網(wǎng)GIS系統(tǒng)；重慶2019年啟動了全市管網(wǎng)排查工作，對管網(wǎng)的空間屬性、功能屬性、結(jié)構(gòu)屬性等進(jìn)行逐一排查。大力開展管網(wǎng)普查和修復(fù)，構(gòu)建完善的排水管網(wǎng)信息系統(tǒng)，助力排水管網(wǎng)科學(xué)管控，值得寧波借鑒。