交通運(yùn)輸應(yīng)急管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及其應(yīng)用研究

邵月

（交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

1 現(xiàn)狀分析

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和人民生活水平提高，機(jī)動(dòng)化水平迅速提升和交通流量進(jìn)一步增大，對(duì)交通運(yùn)輸應(yīng)急能力提出了更高的要求，公共安全和應(yīng)急管理工作面臨的形勢更加嚴(yán)峻。

交通運(yùn)輸應(yīng)急管理在各類重特大突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，發(fā)揮著越來越重要的作用，得到了黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的多次肯定。但目前應(yīng)急管理體系建設(shè)仍存在一些問題，如預(yù)案建設(shè)與管理存在不足、應(yīng)急能力建設(shè)存在薄弱環(huán)節(jié)等。這些問題的出現(xiàn)也反映了交通運(yùn)輸應(yīng)急管理存在短板，如何評(píng)價(jià)應(yīng)急管理情況，為交通運(yùn)輸應(yīng)急能力建設(shè)提供支撐，是一個(gè)亟待解決的問題。

就應(yīng)急管理而言，美、日等國家開展得最早，應(yīng)急管理評(píng)價(jià)和指標(biāo)體系最為完善。1997年美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局聯(lián)合開發(fā)了一套較為全面的評(píng)估系統(tǒng)，將應(yīng)急管理工作的13 項(xiàng)管理職能作為評(píng)估重點(diǎn)。日本為防災(zāi)與危機(jī)管理能力制訂了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方法。美國評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立主要側(cè)重于應(yīng)急準(zhǔn)備能力的評(píng)價(jià)，日本的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)缺少對(duì)于指揮決策能力的評(píng)價(jià)。國內(nèi)也開展了許多關(guān)于應(yīng)急管理及能力評(píng)價(jià)的研究，在海上搜救、道路交通、民用運(yùn)輸機(jī)場、鐵路企業(yè)等進(jìn)行運(yùn)用。此外，《安全與韌性 應(yīng)急管理能力評(píng)估指南》（GB/T 40151-2021）提供了四個(gè)成熟度等級(jí)、八個(gè)指標(biāo)以及一個(gè)評(píng)估流程。目前這些研究多集中于某一領(lǐng)域，如水路、公路等，缺乏整體研判交通運(yùn)輸應(yīng)急能力水平和態(tài)勢的指標(biāo)，缺少全國性的頂層設(shè)計(jì)。

為了提升交通運(yùn)輸應(yīng)急管理水平，支撐交通運(yùn)輸應(yīng)急管理體系建設(shè)，初步實(shí)現(xiàn)研判交通運(yùn)輸應(yīng)急管理態(tài)勢和應(yīng)急能力水平，本文在明確交通運(yùn)輸應(yīng)急管理體系內(nèi)涵及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系功能基礎(chǔ)上，通過文獻(xiàn)分析、經(jīng)驗(yàn)借鑒、對(duì)比分析等方法，構(gòu)建交通運(yùn)輸應(yīng)急管理指標(biāo)體系。

2 體系內(nèi)涵及指標(biāo)功能

2.1 交通運(yùn)輸應(yīng)急管理體系內(nèi)涵

目前，我國理論界和實(shí)務(wù)部門尚未對(duì)“應(yīng)急管理體系”進(jìn)行科學(xué)權(quán)威的界定，已有為數(shù)不多的定義對(duì)“應(yīng)急管理體系”內(nèi)涵與外延的認(rèn)識(shí)也不完全一致，對(duì)其涵義和構(gòu)成并未統(tǒng)一，其構(gòu)成大致包含兩種情況。一是狹義的應(yīng)急管理體系，主要是“一案三制（預(yù)案、體制、機(jī)制和法制）”；二是廣義的應(yīng)急管理體系，除了“一案三制”為核心，還有人員隊(duì)伍、技術(shù)裝備、信息化平臺(tái)、保障體系等。

交通運(yùn)輸應(yīng)急管理工作是從2004年開始起步，通過“一案三制”建設(shè)帶動(dòng)設(shè)施裝備及隊(duì)伍建設(shè)，全面提升交通運(yùn)輸管理能力。結(jié)合交通運(yùn)輸應(yīng)急管理的實(shí)際，交通運(yùn)輸應(yīng)急管理體系是指應(yīng)對(duì)交通運(yùn)輸突發(fā)事件時(shí)的組織、制度、行為、資源等相關(guān)應(yīng)急要素及要素間關(guān)系的總和。

2.2 交通運(yùn)輸應(yīng)急管理面臨的形勢

2019年11月29日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。推進(jìn)交通運(yùn)輸應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，需要明確交通運(yùn)輸應(yīng)急管理現(xiàn)有的水平。

黨的“十九大”之后，國家應(yīng)急管理體制改革、法律法規(guī)關(guān)于應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)相關(guān)要求、交通強(qiáng)國戰(zhàn)略、交通應(yīng)急建設(shè)等新形勢新情況，為交通運(yùn)輸應(yīng)急管理評(píng)價(jià)指標(biāo)建設(shè)的目標(biāo)功能指明了方向。

2.3 交通運(yùn)輸應(yīng)急管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系功能

利用指標(biāo)體系對(duì)交通運(yùn)輸應(yīng)急管理進(jìn)行評(píng)價(jià)，明確應(yīng)急管理的脆弱性，為應(yīng)急管理能力提升提供支撐。

指標(biāo)體系能確定應(yīng)對(duì)交通運(yùn)輸突發(fā)事件時(shí)是否能夠有效保障并救助人命財(cái)產(chǎn)的能力，可以幫助交通運(yùn)輸行業(yè)挖掘應(yīng)急管理體系在建設(shè)、發(fā)展中存在的漏洞，輔助交通運(yùn)輸主管部門實(shí)時(shí)進(jìn)行側(cè)重點(diǎn)調(diào)控?？梢酝ㄟ^對(duì)應(yīng)急管理各個(gè)環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)結(jié)果改進(jìn)和優(yōu)化，進(jìn)而提升應(yīng)急管理的質(zhì)量和水平。因此，指標(biāo)應(yīng)具備描述反映、評(píng)價(jià)指導(dǎo)等功能。

3 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1 指標(biāo)選取的原則

（1）全面性。指標(biāo)體系應(yīng)急覆蓋到各類交通運(yùn)輸突發(fā)事件，既考慮某方面的指標(biāo)，也有盡可能全面反映的指標(biāo)。

（2）代表性。結(jié)合交通運(yùn)輸應(yīng)急管理實(shí)際，指標(biāo)體系應(yīng)急客觀反映應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)條件。

（3）可操作性。指標(biāo)體制所需的數(shù)據(jù)盡可能便于收集。

3.2 指標(biāo)選取的依據(jù)

（1）應(yīng)急管理過程。在交通運(yùn)輸突發(fā)事件發(fā)生前進(jìn)行預(yù)警預(yù)防，事件發(fā)生后開始響應(yīng)。交通運(yùn)輸應(yīng)急救援流程可分為預(yù)防準(zhǔn)備、預(yù)警預(yù)測、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建等階段，每個(gè)階段可相應(yīng)地提煉出相關(guān)的指標(biāo)，如應(yīng)急響應(yīng)階段要采取各種措施控制事態(tài)發(fā)展，需要應(yīng)急人員、裝備等。

（2）應(yīng)急管理體系構(gòu)成要素。根據(jù)交通運(yùn)輸應(yīng)急管理體系內(nèi)涵，交通運(yùn)輸應(yīng)急管理體系構(gòu)成要素包括應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制、應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急裝備、應(yīng)急平臺(tái)等。

4 指標(biāo)體系的架構(gòu)

4.1 一級(jí)指標(biāo)

結(jié)合應(yīng)急管理體系構(gòu)成要素和應(yīng)急流程，并進(jìn)行歸類，形成交通運(yùn)輸應(yīng)急管理評(píng)估指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)包括：應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制、應(yīng)急管理法制、應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急管理人才隊(duì)伍、應(yīng)急裝備、應(yīng)急信息化平臺(tái)共7 類。

4.2 二級(jí)指標(biāo)

應(yīng)急體制：體制方面主要考慮機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等方面的內(nèi)容，設(shè)置4 個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分、人員編制、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。

應(yīng)急機(jī)制：篩選交通運(yùn)輸應(yīng)急過程中涉及到關(guān)鍵機(jī)制，設(shè)置部省聯(lián)動(dòng)機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制、宣傳教育培訓(xùn)機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、預(yù)警預(yù)防機(jī)制、國際合作機(jī)制、先期處置機(jī)制、快速評(píng)估機(jī)制、決策指揮機(jī)制、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、信息共享機(jī)制、恢復(fù)重建機(jī)制、調(diào)查評(píng)估機(jī)制、應(yīng)急行動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、征用補(bǔ)償機(jī)制等二級(jí)指標(biāo)。

應(yīng)急法制：應(yīng)急法制主要考察地方政府、相關(guān)單位及機(jī)構(gòu)發(fā)布的相關(guān)法規(guī)、文件等頒布情況以及落實(shí)情況等。

應(yīng)急預(yù)案體系：應(yīng)急預(yù)案體系設(shè)置預(yù)案體系建立、運(yùn)行2 個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

應(yīng)急人才隊(duì)伍：從構(gòu)建多層次的應(yīng)急人才隊(duì)伍角度，按照隊(duì)伍來源，設(shè)置專業(yè)隊(duì)伍、成員單位隊(duì)伍、社會(huì)隊(duì)伍、專家隊(duì)伍4 個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

應(yīng)急裝備：選取應(yīng)急裝備達(dá)到能力、新技術(shù)新裝備應(yīng)用、裝備管養(yǎng)維護(hù)水平、裝備設(shè)施建設(shè)資金保障4 個(gè)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)。

應(yīng)急信息平臺(tái)：考慮到目前應(yīng)急信息化平臺(tái)在各省已經(jīng)開始建設(shè)，指標(biāo)主要考察應(yīng)急信息化平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)行情況，設(shè)置平臺(tái)建設(shè)情況、平臺(tái)運(yùn)行情況2 個(gè)指標(biāo)。

4.3 三級(jí)指標(biāo)

為了進(jìn)一步明晰交通運(yùn)輸應(yīng)急管理的評(píng)價(jià)內(nèi)容，將二級(jí)指標(biāo)的內(nèi)容再進(jìn)行分類細(xì)化，形成三級(jí)指標(biāo)。交通運(yùn)輸應(yīng)急管理指標(biāo)體系如圖1所示。

圖1 交通運(yùn)輸應(yīng)急管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

5 總結(jié)

本文結(jié)合交通運(yùn)輸應(yīng)急管理體系構(gòu)成要素以及應(yīng)急流程，建立了包含7 個(gè)一級(jí)指標(biāo)、34 個(gè)二級(jí)指標(biāo)、50個(gè)三級(jí)指標(biāo)的交通運(yùn)輸應(yīng)急管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系需與交通運(yùn)輸應(yīng)急實(shí)際緊密結(jié)合，才能保障科學(xué)性和實(shí)用性，并且需不斷運(yùn)用才能更加完善。在今后的研究和工作中，將不斷進(jìn)行運(yùn)用，積累經(jīng)驗(yàn)，對(duì)交通運(yùn)輸應(yīng)急管理指標(biāo)體系進(jìn)行更新和完善。

根據(jù)交通運(yùn)輸應(yīng)急管理工作實(shí)際，結(jié)合應(yīng)急管理理論，開展交通運(yùn)輸應(yīng)急管理指標(biāo)體系研究，提出覆蓋全面的交通運(yùn)輸應(yīng)急管理指標(biāo)體系，確定應(yīng)急管理指標(biāo)評(píng)價(jià)方法，為交通運(yùn)輸應(yīng)急管理體系建設(shè)提供支撐。

目前，本文設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)水上搜救工作的通知》的實(shí)施效果評(píng)估中進(jìn)行了運(yùn)用，評(píng)價(jià)結(jié)論與實(shí)際情況相符，驗(yàn)證了指標(biāo)體系的合理性和有效性。但由于目前指標(biāo)體系應(yīng)用還不廣泛，指標(biāo)設(shè)置和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的合理性、操作性還有進(jìn)一步提升空間。在今后的研究和工作中，將結(jié)合交通運(yùn)輸應(yīng)急管理的發(fā)展以及指標(biāo)體系應(yīng)用實(shí)踐，對(duì)交通運(yùn)輸應(yīng)急管理指標(biāo)體系進(jìn)行更新和完善。