地方領(lǐng)導(dǎo)干部政策注意力配置“失靈”現(xiàn)象及其治理*

燕 陽(yáng) 楊竺松

內(nèi)容提要 我國(guó)行政運(yùn)作體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)重視的重要性，由領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注而形成的政策注意力深刻影響著政策的設(shè)計(jì)與執(zhí)行。通過(guò)對(duì)省市兩級(jí)地方黨委書記上任后議題關(guān)注的測(cè)量分析，本研究認(rèn)為我國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的注意力配置不同于傳統(tǒng)的政治-行政二分法，體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下的體制特征和制度優(yōu)勢(shì)。但是，受制于決策者的有限理性和注意力資源的稀缺性，地方官員容易產(chǎn)生政策議題的“策略性偏好”、議題關(guān)注的“碎片化”和“不連續(xù)”等注意力配置“失靈”現(xiàn)象，這給地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)了負(fù)面影響。對(duì)此，亟待通過(guò)加強(qiáng)宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃的引領(lǐng)示范、提高決策者的注意力管理能力、改革干部考核體制機(jī)制等途徑加以應(yīng)對(duì)和治理。

引 言

相較于不斷出現(xiàn)的海量信息，個(gè)人或組織的注意力始終是一種“稀缺資源”，因而一段時(shí)期內(nèi)并行處理多個(gè)不相關(guān)的事務(wù)已經(jīng)成為公共組織注意力配置的常態(tài)。①作為政策過(guò)程的起點(diǎn)，注意力配置會(huì)影響政策資源的分配，進(jìn)而對(duì)政策執(zhí)行和治理績(jī)效產(chǎn)生重要影響。經(jīng)歷了改革開放四十多年的中國(guó)，當(dāng)前正處在由經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的新時(shí)代。當(dāng)面對(duì)多樣化的政策議題時(shí)，地方政府及其決策者會(huì)如何配置其注意力？特別是隨著黨的十八大以后全面深化改革的開啟，各級(jí)政府不僅要繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要同時(shí)回應(yīng)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村振興、社會(huì)治理、行政體制改革等諸多轉(zhuǎn)型期的治理難題，政策注意力的稀缺性也變得愈發(fā)突出，在這樣的時(shí)代背景下，地方領(lǐng)導(dǎo)干部在配置注意力時(shí)是否會(huì)面臨一些困境？注意力資源的分配是否會(huì)出現(xiàn)“失靈”？應(yīng)該如何引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)干部合理配置政策注意力，以更好地體現(xiàn)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)？

針對(duì)上述問(wèn)題，本文以省市兩級(jí)地方黨委書記為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)2005—2019年間707位省市黨委一把手上任后的日?；顒?dòng)新聞通稿的文本分析，系統(tǒng)呈現(xiàn)了地方領(lǐng)導(dǎo)干部政策注意力的基本結(jié)構(gòu)、議題偏好及其變遷動(dòng)態(tài)，并在此基礎(chǔ)上提出了地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”的三種表現(xiàn)形式，即：政策議題的“策略性偏好”、注意力的“過(guò)度碎片化”和“不連續(xù)”。本文認(rèn)為，地方官員注意力配置“失靈”現(xiàn)象的產(chǎn)生固然與當(dāng)前外部環(huán)境，特別是百年變局下各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的集中涌現(xiàn)有關(guān)，但也與政府組織結(jié)構(gòu)自身的特殊性密不可分。因此，本文重點(diǎn)討論了在高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)下，如何通過(guò)發(fā)揮我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)以避免地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”的具體策略，以期為提高新時(shí)代各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的決策質(zhì)量和水平提供實(shí)踐啟示。

政治學(xué)視域下注意力配置的理論基礎(chǔ)與研究動(dòng)態(tài)

注意力研究發(fā)端于20世紀(jì)四五十年代西蒙等對(duì)注意力稀缺性和決策者有限理性的討論。②經(jīng)過(guò)幾十年的演進(jìn)，到1993年，鮑姆加特納和瓊斯提出了“間斷均衡理論”，該理論為政策注意力研究的實(shí)證化提供了核心概念和測(cè)量方法。③此后，大量文獻(xiàn)開始聚焦不同政治體制下的政策注意力配置問(wèn)題。總體上看，對(duì)于美國(guó)這樣一個(gè)三權(quán)分立的國(guó)家，學(xué)者們往往更加關(guān)注宏觀政治系統(tǒng)中“制度摩擦”對(duì)政治實(shí)體注意力配置的影響。例如，很多學(xué)者關(guān)注總統(tǒng)和國(guó)會(huì)在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家議程上的能力，并且發(fā)現(xiàn)那些支持率較高的總統(tǒng)確實(shí)可以促使國(guó)會(huì)把注意力轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)所關(guān)心的政策議題上來(lái)，而在支持率較低的總統(tǒng)身上卻不存在上述效應(yīng)。④對(duì)于歐洲大多數(shù)議會(huì)民主制國(guó)家，政黨活動(dòng)對(duì)政策注意力的影響則受到了更多關(guān)注。例如，有研究發(fā)現(xiàn)，在那些由不同政黨組成執(zhí)政聯(lián)盟的歐洲國(guó)家，政府追求的基本上是“寬松”的議程，那些對(duì)聯(lián)盟中所有伙伴都有吸引力的問(wèn)題更可能會(huì)被優(yōu)先列入正式議程，而那些相對(duì)沒有吸引力的議案總是會(huì)被擱置，無(wú)法得到足夠關(guān)注。⑤

中國(guó)的制度結(jié)構(gòu)不同于西方，近年來(lái)關(guān)于中國(guó)場(chǎng)域下政策注意力的研究注重將注意力配置作為突破口，透過(guò)對(duì)中國(guó)政府內(nèi)部注意力分配機(jī)制的解構(gòu)，來(lái)呈現(xiàn)中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制和治理模式背后的制度邏輯和結(jié)構(gòu)特征。這些研究總體上可以分為兩大脈絡(luò)：

一類研究聚焦于領(lǐng)導(dǎo)干部的注意力配置，因?yàn)樵谥袊?guó)的領(lǐng)導(dǎo)體制中，政治和行政運(yùn)作充分體現(xiàn)了“領(lǐng)導(dǎo)重視”的重要性。⑥例如，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)批示的研究發(fā)現(xiàn)，核心議題作為領(lǐng)導(dǎo)注意力的焦點(diǎn)，對(duì)其他議題產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，即存在所謂的“議題優(yōu)先性”，并且隨著行政層級(jí)的降低，這種擠出效應(yīng)愈發(fā)顯著。⑦而另一項(xiàng)基于市長(zhǎng)信箱中批示數(shù)據(jù)的研究則發(fā)現(xiàn)，那些被上級(jí)政府列為“一票否決”的以及需要跨部門解決的政策問(wèn)題更容易得到回應(yīng)，但“一票否決”事項(xiàng)的優(yōu)先性明顯高于“組織協(xié)同”事項(xiàng)。⑧除領(lǐng)導(dǎo)批示外，頻繁的外出調(diào)研也常被認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)干部釋放注意力信號(hào)的重要載體，有學(xué)者將這一現(xiàn)象總結(jié)為領(lǐng)導(dǎo)人的“現(xiàn)場(chǎng)主義”機(jī)制，并指出其具有推動(dòng)政策執(zhí)行的作用。⑨上述研究充分表明，領(lǐng)導(dǎo)的注意力深刻影響著當(dāng)代中國(guó)各級(jí)政府的政策過(guò)程，由政治重視而形成的政策注意力在現(xiàn)行體制中有著重要的影響。

另一類研究則從組織學(xué)的視角入手，重點(diǎn)關(guān)注作為公共組織的政府如何確定其議題優(yōu)先級(jí)，以及在不確定的決策環(huán)境中，哪些因素會(huì)影響政府注意力的分配。例如，有學(xué)者通過(guò)對(duì)政府部門的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)政府內(nèi)部是一種“多委托多任務(wù)”的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)造成委托方對(duì)受托方的激勵(lì)強(qiáng)度取決于委托方的權(quán)威地位，這進(jìn)一步造成了政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的注意力“戴帽”競(jìng)爭(zhēng)行為。⑩此后，有實(shí)證研究進(jìn)一步指出中國(guó)地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制是影響政府內(nèi)部“注意力競(jìng)爭(zhēng)”行為的重要因素，在中國(guó)的科層體系內(nèi)，那些容易測(cè)量績(jī)效的任務(wù)和不容易測(cè)量績(jī)效的任務(wù)間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，前者往往會(huì)爭(zhēng)奪后者的政策注意力。實(shí)際上，有學(xué)者較早就注意到了這一現(xiàn)象，認(rèn)為由于晉升激勵(lì)的存在，地方政府有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈意愿，但是這一激勵(lì)機(jī)制同樣也使地方政府對(duì)不同公共產(chǎn)品和公共服務(wù)形成了差異化的注意力配置策略，那些對(duì)官員晉升影響不大的領(lǐng)域，如教育、衛(wèi)生、住房等往往得不到更多關(guān)注，進(jìn)而造成這些公共產(chǎn)品的供給總是低于社會(huì)總需求。除了討論組織激勵(lì)、組織結(jié)構(gòu)等對(duì)“注意力競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象的影響外，也有研究嘗試以“運(yùn)動(dòng)式治理”作為分析框架，闡述這一機(jī)制對(duì)政府注意力配置的影響。例如，有研究發(fā)現(xiàn)，地方政府常規(guī)性的運(yùn)動(dòng)式治理，如城市環(huán)境整治、示范城鎮(zhèn)評(píng)比、道路違法行為集中整治等的開展能夠吸引上級(jí)政府的正面注意力，同時(shí)轉(zhuǎn)移公眾的負(fù)面注意力。

總體上看，已有文獻(xiàn)為認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國(guó)的政策注意力提供了重要的理論視角，不過(guò)，當(dāng)前的研究仍存在進(jìn)一步拓展的空間：一方面，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置的研究大多關(guān)注的是“個(gè)案”而非“常態(tài)”，這些研究往往選擇批示、調(diào)研視察、市長(zhǎng)信箱等某一類活動(dòng)來(lái)觀察決策者的注意力，而忽略了在日常治理實(shí)踐中反映決策者政策注意力載體的多樣性，因此需要更多的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)來(lái)呈現(xiàn)地方官員的注意力結(jié)構(gòu)。另一方面，從政策實(shí)踐過(guò)程的角度看，由于議程空間的“有限性”和公共問(wèn)題的“多樣性”這一矛盾時(shí)刻存在，稀缺的注意力資源如何在各種不相關(guān)甚至充滿競(jìng)爭(zhēng)性的議題間進(jìn)行分配？決策者在配置注意力時(shí)又會(huì)遇到哪些困難和挑戰(zhàn)？這些重要問(wèn)題尚未得到足夠關(guān)注。

地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”的生成邏輯與表現(xiàn)形式

為了系統(tǒng)呈現(xiàn)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)干部政策注意力的結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)，本文首先基于《中國(guó)報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫(kù)》獲取了2005—2019年間707位省委、市委書記上任伊始每日公開活動(dòng)的新聞報(bào)道(樣本數(shù)據(jù)共包括95位省委書記、83位省會(huì)和副省級(jí)城市市委書記以及529位地級(jí)市市委書記共61206份報(bào)道)，之后通過(guò)文本分析法測(cè)度了地方官員歷次公開活動(dòng)所關(guān)注的政策議題，并對(duì)文本所對(duì)應(yīng)政策主題的編碼節(jié)點(diǎn)數(shù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析?？傮w上看，省委、市委書記的注意力主要聚焦于十個(gè)宏觀政策領(lǐng)域(不含其他類)，包括政治與黨務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人大政府政協(xié)工作、農(nóng)業(yè)與扶貧、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、民生、科技、文體旅游以及國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)。進(jìn)一步地，對(duì)于每個(gè)樣本，通過(guò)計(jì)算“不同政策主題編碼節(jié)點(diǎn)數(shù)占該樣本所有主題編碼節(jié)點(diǎn)總數(shù)的比重”可以得到某位書記對(duì)不同政策議題的相對(duì)關(guān)注水平。圖1呈現(xiàn)了所有樣本對(duì)不同主題相對(duì)關(guān)注度的平均值，其中，省委、市委書記對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展議題的相對(duì)關(guān)注水平超過(guò)34%，遠(yuǎn)高于其他議題，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展是大部分地方官員的核心政策關(guān)切，改革開放以來(lái)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展思路深深影響了地方?jīng)Q策者的注意力偏好。此外，政治與黨務(wù)類議題也占據(jù)了官員們注意力空間的25.07%，僅次于經(jīng)濟(jì)類議題，這顯然與地方黨委書記職責(zé)的“雙重性”有關(guān)，即作為各地黨委的“一把手”，省委、市委書記不僅是地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等公共事務(wù)的主要決策者，也是黨中央在地方的主要代理人，承擔(dān)著對(duì)當(dāng)?shù)丶o(jì)檢、組織、宣傳、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、群團(tuán)等工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。因此，政治與黨務(wù)工作同經(jīng)濟(jì)工作一樣，成為省委、市委書記注意力結(jié)構(gòu)中的核心議題，并共同占據(jù)了他們一半以上的議程空間。這種注意力配置模式與西方傳統(tǒng)的“政治-行政二分法”明顯不同，體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等工作統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下的體制特征和集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。

圖1 省委、市委書記上任后對(duì)不同政策議題相對(duì)關(guān)注水平

從以上對(duì)省委、市委書記注意力空間議題分布的描述性分析中可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)：在有限的議程空間中，不同政策議題存在明顯的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，對(duì)A議題相對(duì)關(guān)注度的增加必然會(huì)擠占對(duì)B議題的相對(duì)關(guān)注，如果進(jìn)一步引入時(shí)間維度，決策者對(duì)不同議題的相對(duì)關(guān)注水平很可能會(huì)發(fā)生“此消彼長(zhǎng)”的動(dòng)態(tài)演變。更重要的是，在具體的治理實(shí)踐中，地方官員不僅面臨著差異化的內(nèi)外部環(huán)境，決策信息也很難實(shí)現(xiàn)“完全對(duì)稱”，因而當(dāng)并行處理多個(gè)公共事務(wù)時(shí)，決策者的注意力配置很難實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。特別是近幾年隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩，各地都面臨著艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，當(dāng)需要回應(yīng)的政策問(wèn)題越來(lái)越多，而注意力空間又相對(duì)有限時(shí)，地方官員注意力配置偏差甚至“失靈”的現(xiàn)象就容易出現(xiàn)。本文認(rèn)為，在高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)約束下，地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”常常表現(xiàn)為以下三種形式：

(一)政策議題的“策略性偏好”

差異化的議題偏好是決策者注意力配置的常態(tài)，因?yàn)榈胤焦賳T不同的教育背景和工作經(jīng)歷會(huì)塑造他們的行為與偏好。此外，工作環(huán)境的異質(zhì)性和決策信息的可得性也會(huì)影響他們的政策注意力。但是，由于政府組織的特殊性，當(dāng)?shù)胤焦賳T只考慮自身利益而忽視公共利益，進(jìn)而形成“策略性的議題偏好”時(shí)，就會(huì)引起注意力配置“失靈”，造成政策資源的錯(cuò)配和浪費(fèi)，一個(gè)典型的例子便是一些地區(qū)長(zhǎng)期存在的“唯GDP論”。某些地方領(lǐng)導(dǎo)干部為了獲取更好的政績(jī)，會(huì)將注意力策略性地轉(zhuǎn)移到如何獲得更好的經(jīng)濟(jì)數(shù)字，因而在上任后一門心思推進(jìn)大項(xiàng)目、發(fā)展大產(chǎn)業(yè)，這種對(duì)經(jīng)濟(jì)總量和增量的片面追求往往會(huì)帶來(lái)發(fā)展質(zhì)量和效益的不均衡，不僅會(huì)使其他亟待解決的公共議題得不到足夠的關(guān)注，還容易誘發(fā)更嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)益于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。從本研究對(duì)707位省委、市委書記針對(duì)五類重要議題相對(duì)關(guān)注度的年度變化趨勢(shì)分析中可以看出(如圖2)，2013年后省委、市委書記對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)關(guān)注度較之前有所降低，而對(duì)政治與黨務(wù)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)與扶貧等議題的關(guān)注略有上升，表明在我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段后，地方官員注意力配置出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性調(diào)整和優(yōu)化。當(dāng)然這一過(guò)程不可能一蹴而就，因?yàn)楦哔|(zhì)量發(fā)展最終要實(shí)現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、效益、速度和安全的統(tǒng)一，而改革開放以來(lái)地方政府行為決策的慣性思維仍然會(huì)讓一些領(lǐng)導(dǎo)干部在注意力配置過(guò)程中出現(xiàn)策略性的議題偏好。

圖2 2005—2019年省委、市委書記上任后對(duì)5類重要議題相對(duì)關(guān)注水平的變化趨勢(shì)

(二)注意力配置“碎片化”

注意力配置“失靈”的第二個(gè)表現(xiàn)是決策者注意力的“碎片化”。注意力的碎片化程度反映了決策者注意力空間中政策議題的多樣性，即決策者的注意力是相對(duì)集中在某一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)議題上，還是更均勻地分布在不同議題間。在已有文獻(xiàn)中，學(xué)者們利用香農(nóng)H指數(shù)來(lái)測(cè)度政策注意力的分散和集中程度。香農(nóng)H指數(shù)的計(jì)算方式是將每個(gè)政策議題獲得的注意力的比例(即相對(duì)關(guān)注度)乘以該比例的自然對(duì)數(shù)，然后取這些乘積的負(fù)和。本文在計(jì)算每位官員注意力的香農(nóng)H指數(shù)后發(fā)現(xiàn)，自2005年以來(lái)，地方官員上任后關(guān)注議題的多樣性經(jīng)歷了由低到高的變化過(guò)程。結(jié)合圖2關(guān)于樣本對(duì)不同議題相對(duì)關(guān)注度的年度變化趨勢(shì)可以得到一個(gè)基本結(jié)論，即：十八大以來(lái)，地方官員注意力多樣性的增加應(yīng)與經(jīng)濟(jì)議題在決策者注意力空間中比重相對(duì)下降，而政治、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、科技等議題比重的相對(duì)增加有關(guān)。政策注意力多樣性的適度增加并非沒有益處，因?yàn)榕c營(yíng)利性組織不同，政府面對(duì)的是高度差異化的利益主體和復(fù)雜的公共問(wèn)題，注意力多樣性的提升有助于合理配置政策資源，及時(shí)回應(yīng)不同群體的利益訴求。但議題關(guān)注無(wú)限度的分散同樣也會(huì)引起決策者注意力的“過(guò)度碎片化”。對(duì)此，習(xí)近平總書記曾有過(guò)精辟論述，他指出：“面對(duì)復(fù)雜形勢(shì)、復(fù)雜矛盾、繁重任務(wù)，沒有主次，不加區(qū)別，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的?！倍诰唧w的政策實(shí)踐中，注意力的碎片化不僅會(huì)消耗決策者的時(shí)間和精力，造成行政資源的分散與浪費(fèi)，同時(shí)還會(huì)引起縱向行政層級(jí)內(nèi)政策執(zhí)行的無(wú)序和低效，特別是對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，上級(jí)政府過(guò)度碎片化的注意力導(dǎo)向還會(huì)帶來(lái)基層政府工作負(fù)擔(dān)和壓力的陡然上升，使基層工作陷入疲于應(yīng)付和“內(nèi)卷化”的困境之中。

(三)政策注意力“不連續(xù)”

政策注意力“不連續(xù)”是地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”的另一個(gè)常見表現(xiàn)，它反映了在相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間范圍內(nèi)，決策者對(duì)部分公共問(wèn)題的政策關(guān)注出現(xiàn)明顯“間斷”，造成一些重大改革議題不能得到長(zhǎng)期跟蹤和妥善解決。在我國(guó)，上一級(jí)黨委和組織部門負(fù)責(zé)下一級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的人事任命，官員調(diào)任和更替頻繁發(fā)生，因而地方官員的實(shí)際任期有時(shí)并不等于其法定任期。因此，在地方治理實(shí)踐中，“新官不理舊賬”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象本質(zhì)上反映了決策者議題關(guān)注的不連續(xù)，這不僅容易引起一些領(lǐng)域政策偏好的“朝令夕改”，還會(huì)讓某些政策問(wèn)題的解決變得“虎頭蛇尾”甚至成為“半拉子工程”。特別是在一些事關(guān)高質(zhì)量發(fā)展全局、需要“久久為功”和“動(dòng)真碰硬”的政策領(lǐng)域，如全面從嚴(yán)治黨、環(huán)境保護(hù)、國(guó)企改革等，更容易出現(xiàn)注意力配置的不連續(xù)現(xiàn)象。黨的十八大以來(lái)，中央有意識(shí)地在一些領(lǐng)域強(qiáng)化了頂層設(shè)計(jì)和制度約束，以避免地方政府對(duì)一些公共事務(wù)的關(guān)注產(chǎn)生“撤攤子、甩包袱、歇歇腳”的思想。例如，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，中央加強(qiáng)了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，并要求對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的，依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)格問(wèn)責(zé)、終身追責(zé)。這一制度能夠促進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)了各地在環(huán)保領(lǐng)域政策關(guān)注的連續(xù)性。不過(guò)，從長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部注意力“不連續(xù)”的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底、一任接著一任干”還面臨很多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，特別是當(dāng)?shù)胤街鞴侔l(fā)生變化后，繼任者如何在之前領(lǐng)導(dǎo)班子打下的基礎(chǔ)上繼續(xù)開展工作，保持政策注意力的連續(xù)和穩(wěn)定，仍然需要更為有效的制度保障。

地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”的應(yīng)對(duì)與治理

奧卡西奧的注意力基礎(chǔ)觀理論認(rèn)為，決策者并非在真空中決策，其議題關(guān)注的變化必然受到一系列制度規(guī)則的影響。因此，從組織管理的視角看，避免地方官員注意力配置“失靈”的關(guān)鍵就在于完善涉及政府組織管理和行政決策的一系列體制機(jī)制，在最大限度促進(jìn)激勵(lì)相容的同時(shí)，使決策者的注意力配置更好地服務(wù)于各地高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。我國(guó)的政治體制和決策模式不同于西方的政黨政治，因而在引導(dǎo)地方政府和決策者合理配置政策注意力時(shí)，必須考慮到當(dāng)代中國(guó)的體制特征和基本國(guó)情。對(duì)此，本文認(rèn)為在高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)約束下，地方官員注意力配置“失靈”的治理有三個(gè)重要著力點(diǎn)。

(一)理順央地關(guān)系，加強(qiáng)宏觀戰(zhàn)略與規(guī)劃的引領(lǐng)示范

在多層次的治理結(jié)構(gòu)下，地方官員注意力配置偏差的產(chǎn)生與央地關(guān)系的結(jié)構(gòu)性特征密不可分。黨的十八大以來(lái)，中央根據(jù)我國(guó)面臨的新形勢(shì)及時(shí)提出了一系列治國(guó)理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略，這些戰(zhàn)略能否精準(zhǔn)有效地傳遞給地方政府，是規(guī)避地方官員注意力配置“失靈”的關(guān)鍵。因此，需要通過(guò)理順央地關(guān)系來(lái)釋放宏觀戰(zhàn)略的引領(lǐng)作用。一方面可以依托中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)大的組織力、動(dòng)員力和號(hào)召力，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)班子集體學(xué)習(xí)、干部集中培訓(xùn)等方式高效、準(zhǔn)確地闡釋黨和國(guó)家的重大戰(zhàn)略，在傳遞信息和賦予議題合法性的同時(shí)，增進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)中央重大方針政策的政治認(rèn)同，促使地方官員形成符合高質(zhì)量發(fā)展要求的注意力導(dǎo)向，避免產(chǎn)生策略性議題偏好。另一方面，則要發(fā)揮“五年規(guī)劃”在引導(dǎo)地方政府合理配置注意力上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，完善規(guī)劃編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估和反饋的體制機(jī)制，引導(dǎo)地方官員對(duì)一些重大問(wèn)題的政策關(guān)注能夠保持“方向不變、道路不偏、力度不減”，增強(qiáng)相關(guān)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，為實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”提供基本制度保障。

(二)發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的注意力管理能力

地方官員作為轄區(qū)公共事務(wù)的決策者，需要不斷提升注意力管理能力，提高決策的質(zhì)量、效率和水平，而我國(guó)在改革開放的歷史實(shí)踐中已經(jīng)探索和積累了不少有助于提升決策者注意力管理能力的政策工具。例如，定期開展不同主題的巡視督察不僅有助于上級(jí)政府及時(shí)了解下級(jí)政府的工作動(dòng)態(tài)，而且實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方政府的注意力“糾偏”，促使其將更多注意力資源投向與民生、環(huán)保相關(guān)的政策領(lǐng)域。此外，由于組織和決策者注意力的有限性，議題如果想要進(jìn)入正式的政策過(guò)程需要更多的“議程空間”來(lái)承載，而在中國(guó)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)常常在其中扮演著重要角色。特別是黨的十八大以來(lái)，各地比照中央建立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，大大提升了各地黨委政府的“議程承載能力”，涵蓋黨建、司法、行政等領(lǐng)域的數(shù)百項(xiàng)政策問(wèn)題被納入正式的決策議程，極大地豐富了各級(jí)政府和決策者注意力的議題多樣性，實(shí)現(xiàn)了地方黨委對(duì)各地重大發(fā)展改革工作的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋。需要注意的是，不論是開展督察巡視，還是建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其本質(zhì)都是推動(dòng)政策的科學(xué)制定和有效執(zhí)行，因此，也有必要審慎評(píng)估這些機(jī)制的使用頻次和適用場(chǎng)合，避免因頻繁開展督察或設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組而造成決策者注意力的過(guò)度碎片化，引發(fā)注意力配置“失靈”。

(三)健全激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮好干部考核的“指揮棒”作用

毛澤東同志指出，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。因此，解決注意力配置“失靈”，最終還是要在個(gè)體層面實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政策關(guān)注的合理引導(dǎo)和有效激勵(lì)。不同于西方國(guó)家官員在選舉和政黨競(jìng)爭(zhēng)壓力下配置其政策注意力，我國(guó)通過(guò)系統(tǒng)化的干部管理和組織建設(shè)，將地方官員的選拔、培養(yǎng)、任用統(tǒng)一于推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的偉大進(jìn)程中，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為提供了最基本的組織環(huán)境。因此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)干部人事制度改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，一方面可以將干部考核作為引導(dǎo)地方官員合理配置政策注意力的突破口，將貫徹落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的實(shí)際成效及履責(zé)情況等作為考核干部實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，并建立起相應(yīng)的獎(jiǎng)懲和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，促使地方干部樹立正確的政績(jī)觀，避免形成策略性的注意力偏好；另一方面則要抓緊探索建立“一任接著一任干”的激勵(lì)考核機(jī)制，組織部門在地方領(lǐng)導(dǎo)干部選育管用的具體實(shí)踐中，可以重點(diǎn)考察新任干部在一些重要改革議題上是否保持了注意力的連續(xù)和穩(wěn)定，同時(shí)建立健全對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策的論證、監(jiān)督和責(zé)任追究制度，使政策注意力的傾斜和行政資源的投入能夠收到預(yù)期效果，確保干一件成一件，加強(qiáng)對(duì)“新官不理舊賬”行為的追責(zé)問(wèn)責(zé)力度，實(shí)現(xiàn)政策資源的高效合理配置。

結(jié) 語(yǔ)

注意力配置越來(lái)越成為當(dāng)代中國(guó)政治研究的重要議題之一，本文在對(duì)已有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理評(píng)估的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)聚焦地方黨委書記日?；顒?dòng)中的注意力配置，并對(duì)707位省市兩級(jí)黨委書記上任初期公開活動(dòng)新聞報(bào)道文本進(jìn)行了編碼，識(shí)別了其政策注意力的基本結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)討論了新形勢(shì)下地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”現(xiàn)象的三種表現(xiàn)形式及應(yīng)對(duì)策略。本文的主要結(jié)論是：第一，黨的十八大以來(lái)，無(wú)論是對(duì)單一政策議題的關(guān)注度，還是整體上的注意力多樣性，地方官員的注意力配置均發(fā)生了明顯調(diào)整和優(yōu)化。第二，地方官員在面對(duì)多樣化的政策議題時(shí)容易遇到注意力配置“失靈”的困境，具體表現(xiàn)為政策議題的“策略性偏好”、注意力的過(guò)度碎片化和不連續(xù)。上述注意力配置“失靈”會(huì)引發(fā)資源浪費(fèi)、行政效率低下等問(wèn)題。第三，解決地方官員注意力配置“失靈”問(wèn)題的關(guān)鍵在于完善與政策過(guò)程和干部管理相關(guān)的體制機(jī)制，包括加強(qiáng)宏觀戰(zhàn)略和規(guī)劃的引領(lǐng)示范、提高決策者的注意力管理能力以及深化干部考核體制機(jī)制改革等。

注意力配置不僅僅是抽象的理論概念，更是決策者在日常治理實(shí)踐中時(shí)刻面對(duì)的一項(xiàng)重要任務(wù)，因而注意力配置“失靈”的發(fā)生具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性和普遍性。特別是在當(dāng)前百年變局和世紀(jì)疫情交織疊加的時(shí)代背景下，地方政府所面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和發(fā)展機(jī)遇前所未有，領(lǐng)導(dǎo)干部合理配置注意力的難度明顯增加，注意力的碎片化、不連續(xù)以及策略性的議題偏好更容易同時(shí)產(chǎn)生，這不僅客觀上增加了應(yīng)對(duì)注意力配置“失靈”問(wèn)題的難度，也阻礙了我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。習(xí)近平總書記指出：“我們要有全局觀，對(duì)各種矛盾做到了然于胸，同時(shí)又要緊緊圍繞主要矛盾和中心任務(wù)，優(yōu)先解決主要矛盾和矛盾的主要方面，以此帶動(dòng)其他矛盾的解決，在整體推進(jìn)中實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，以重點(diǎn)突破帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平整體躍升”。這為各級(jí)黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)、高效、合理地配置政策注意力提出了根本要求和方法遵循。因此，未來(lái)的注意力研究不僅要關(guān)注政府注意力變遷的動(dòng)態(tài)和規(guī)律，還要回到地方政府治理的實(shí)踐場(chǎng)域，還原決策者注意力配置的一般邏輯和現(xiàn)實(shí)困境，從而對(duì)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)下地方政府的注意力配置做出更為全面的理論闡釋。

①B.D. Jones,PoliticsandtheArchitectureofChoice, Chicago: University of Chicago Press, 2001, pp.54-83.

②J.G. March, H.A. Simon,Organizations, New York: Wiley, 1958, p.158.

③F.R. Baumgartner, B.D. Jones,AgendasandInstabilityinAmericanPolitics, Chicago: University of Chicago Press, 1993, pp.255-285.

④J. Lovett, S. Bevan, F. R. Baumgartner, “Popular Presidents Can Affect Congressional Attention, for a Little While”,PolicyStudiesJournal, Vol.43, No.1(2015), pp.22-43.

⑤L.W. Martin, “The Government Agenda in Parliamentary Democracies”,AmericanJournalofPoliticalScience, Vol.48, No.3(2014), pp.445-461.

⑥龐明禮：《領(lǐng)導(dǎo)高度重視:一種科層運(yùn)作的注意力分配方式》，《中國(guó)行政管理》2019年第4期。

⑦陶鵬、初春：《府際結(jié)構(gòu)下領(lǐng)導(dǎo)注意力的議題分配與優(yōu)先:基于公開批示的分析》，《公共行政評(píng)論》2020年第1期。

⑧張程：《數(shù)字治理下的“風(fēng)險(xiǎn)壓力-組織協(xié)同”邏輯與領(lǐng)導(dǎo)注意力分配——以A市“市長(zhǎng)信箱”為例》，《公共行政評(píng)論》2020年第1期。

⑨李振：《注意力推動(dòng)政策執(zhí)行:中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的“現(xiàn)場(chǎng)主義”機(jī)制研究》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2018年第5期。

⑩練宏：《注意力競(jìng)爭(zhēng)——基于參與觀察與多案例的組織學(xué)分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第4期。