近期美國國會涉華經(jīng)貿(mào)立法及其影響（2019-2021）

郭永虎，安鑫玉

（吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長春 130012）

中國和美國身為世界上最大的兩個經(jīng)濟(jì)體，兩者之間的博弈不僅對兩國自身的經(jīng)濟(jì)、政治和社會穩(wěn)定有著巨大影響，甚至對全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定有著巨大導(dǎo)向作用。近年來，由于中國自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需求，中美產(chǎn)業(yè)分工發(fā)生了劇烈變化，使得兩國逐漸從合作互補(bǔ)的關(guān)系轉(zhuǎn)向了競爭關(guān)系①余永定：《中美貿(mào)易戰(zhàn)的深層根源及未來走向》，《財經(jīng)問題研究》2019年第8期。。這種變化反映在美國國會涉華經(jīng)貿(mào)立法領(lǐng)域顯得更為直觀。近年來（2019—2021年），美國第116屆和第117屆國會提出了大量涉華經(jīng)貿(mào)法案，為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系正常發(fā)展設(shè)置了諸多門檻，對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和核心利益產(chǎn)生了不容忽視的負(fù)面影響。本文擬對2019—2021年期間美國國會涉華經(jīng)貿(mào)法案的文本內(nèi)容進(jìn)行梳理，分析總結(jié)其負(fù)面影響，進(jìn)而提出應(yīng)對之策。

一、2019—2021 年間美國國會涉華經(jīng)貿(mào)法案數(shù)據(jù)整理及簡要分析

美國第116屆國會（2019—2020年）共提出涉華法案約500項，其中約103項為涉華經(jīng)貿(mào)類法案；第117 屆國會截至2021 年4 月1 日共提出法案100 余項，其中約13 項為高度涉華經(jīng)貿(mào)類法案。從總體數(shù)量來看，近三年來美國國會提出的116項涉華法案中由民主黨提出的法案和決議案約有90項，占涉華經(jīng)貿(mào)法案的77%。從法案和決議案的發(fā)表黨派的比例來看，民主黨議員在涉華經(jīng)貿(mào)立法問題上表現(xiàn)得更為積極和活躍。

按照立法領(lǐng)域不同，近三年來美國國會涉華經(jīng)貿(mào)法案內(nèi)容可劃分為疫情制裁、通信安全、高端科技、中美貿(mào)易等方面。其中，涉及中美經(jīng)濟(jì)往來的法案和決議案占比最大，達(dá)29 項，占總體比例的25%。這一部分的法案內(nèi)容涉及：鼓動美國企業(yè)撤離中國；撤銷美國對華經(jīng)貿(mào)中的特殊待遇；要求美國對外投資委員會對中國的綠地投資項目進(jìn)行審核；禁止購買產(chǎn)自中國的各類商貿(mào)產(chǎn)品；對特定的中國境內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)實行財政制裁和財產(chǎn)封鎖；等等。此類法案所占比例之高體現(xiàn)出美國國會涉華經(jīng)貿(mào)立法的重點所在。在全球貿(mào)易保護(hù)主義愈演愈烈和中美貿(mào)易爭端加劇的大背景之下，美國國會旨在通過此類法案對中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面打壓和遏制，此類法案的數(shù)量反映了這一立法動態(tài)。在未來一段時間內(nèi)，這一趨勢將更為明顯。法案數(shù)量排在第二位的是涉及通信安全相關(guān)方面的經(jīng)貿(mào)法案，達(dá)23 項，約占比19.9%。相關(guān)法案的主要目標(biāo)是將華為技術(shù)有限公司（簡稱華為）和中興電信設(shè)備公司（簡稱中興）作為主要制裁對象，呼吁美國及其盟國限制使用出自此類由中國政府掌控或影響的公司的產(chǎn)品以規(guī)避風(fēng)險，并動員美國及其盟國在5G基站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)中將此類公司排除在外。為謀求在5G技術(shù)及其基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，美國政府以所謂“危害美國國家安全和違反美國出口管制禁令”為由，對華為和中興等企業(yè)進(jìn)行全面打壓和制裁。美國國會相關(guān)法案反映了美國政府的基本訴求，說明美國立法機(jī)構(gòu)和行政當(dāng)局在此問題上達(dá)成了高度共識。排在第三位的與疫情制裁相關(guān)的法案20 項，占比約17.2%。此類法案具體內(nèi)容以所謂“中國應(yīng)對新型冠狀病毒疫情不力”為借口，從多方面對中國進(jìn)行指責(zé)與經(jīng)濟(jì)制裁，包含禁止美國進(jìn)口產(chǎn)自中國的醫(yī)療器械和醫(yī)藥用品，以及向中國索取經(jīng)濟(jì)賠償?shù)取Ｆ渲?，此類法案的出爐具有一定的偶發(fā)性，即2019年新冠疫情暴發(fā)并在全球蔓延，美國深陷疫情泥潭后將新冠疫情擴(kuò)散傳播的責(zé)任推卸給中國，并以此對中國進(jìn)行以經(jīng)濟(jì)賠償和制裁為主要手段的“追責(zé)”。新一屆美國國會涉華疫情立法的趨勢仍然有增無減，值得關(guān)注。對華高端科技和敏感技術(shù)制裁的相關(guān)法案數(shù)量為18 項，占總體比例的約15.5%。此類法案的內(nèi)容涉及面較為寬泛，包括：對產(chǎn)自中國的無人機(jī)的監(jiān)管制裁；對美國微電子科技和敏感技術(shù)的保護(hù)；限制中國獲取美國半導(dǎo)體制造或設(shè)計的相關(guān)資料；禁止向中國出口美國產(chǎn)的衛(wèi)星及衛(wèi)星部件；禁止中國竊取美國高端科技（包括人工智能等在內(nèi)）的知識產(chǎn)權(quán)；等等。自新中國成立伊始，美國國會圍繞對華高科技出口管制的立法就始終層出不窮。隨著中美高科技領(lǐng)域競爭趨緊，相關(guān)立法目標(biāo)瞄準(zhǔn)了以微電子和人工智能為代表的核心技術(shù)。在限制中國在美企業(yè)方面，美國國會共提出了12 項相關(guān)法案，數(shù)量約占總比的10.3%。美國還通過加征關(guān)稅形成貿(mào)易壁壘，對中國的出口物品與技術(shù)造成很大的壓力與損失，這一部分的法案約6 項，占總體比例的5.2%。從總體上看①其他內(nèi)容的立法約8項，占比為6.9%。，美國國會涉華經(jīng)貿(mào)立法的數(shù)量分布與其立法訴求的迫切性呈正態(tài)關(guān)聯(lián)，基本反映了美國對華貿(mào)易政策不同領(lǐng)域立法側(cè)重點和政策取向排序。

二、美國國會涉華經(jīng)貿(mào)立法的主要內(nèi)容

法案文本直接反映美國國會立法活動的主要訴求。在第116—117 屆國會期間（2019—2021 年4月），美國國會涉華經(jīng)貿(mào)法案的內(nèi)容主要圍繞以下幾個領(lǐng)域：

（一）以“疫情追責(zé)”為由對華進(jìn)行“索賠”和經(jīng)濟(jì)制裁

2019年新冠疫情暴發(fā)以來，將疫情發(fā)生以及全球蔓延的責(zé)任強(qiáng)加給中國，進(jìn)而提出經(jīng)濟(jì)追責(zé)已經(jīng)成為美國對華經(jīng)貿(mào)立法活動的新領(lǐng)域②張志敏、開鑫、李靜：《國際經(jīng)濟(jì)秩序的發(fā)展、困境與中國方案》，《西部論壇》2020年第9期。。為了轉(zhuǎn)移美國國內(nèi)民眾對于政府應(yīng)對新冠疫情速度遲緩、效率低下的指責(zé)，同時為了贏得2020 年總統(tǒng)大選，特朗普政府將矛頭對準(zhǔn)中國，企圖將美國遭受的重大經(jīng)濟(jì)和社會沖擊全部歸咎于中國③龔婷：《特朗普政府對華制裁措施探析》，《和平與發(fā)展》2020年第3期。。按照內(nèi)容劃分，此類法案可分為兩類。第一類是污稱“中國是新冠疫情的發(fā)源地”，并對中國政府提出所謂“經(jīng)濟(jì)賠償”。2020年5月4日，參議院第3592號法案中暗指中國是新型冠狀病毒的發(fā)源地，鼓勵受到上述影響的美國公民依據(jù)美國國內(nèi)法律向相關(guān)國家尋求經(jīng)濟(jì)賠償。隨后，美國眾議院又于2020年5月在第3673號法案和第7007號等法案中以此為由向中國提出了經(jīng)濟(jì)索賠。2020 年9 月30 日，美國國會參議員在第4775 號法案中竟明確稱新冠病毒“來源于中國”。2021年3月11日，眾議院提出的第224號共同決議案中，認(rèn)為中國應(yīng)對新冠疫情的全球暴發(fā)承擔(dān)責(zé)任，美國政府及其他國家應(yīng)永久性扣留所欠中國債務(wù)，以此補(bǔ)償其應(yīng)對疫情而產(chǎn)生的成本支出。第二類法案是以涉華疫情為借口制裁中國醫(yī)藥企業(yè)，主要制裁方式包括：對產(chǎn)自中國的醫(yī)藥用品和醫(yī)療器械另行征收額外關(guān)稅；禁止使用聯(lián)邦資金購買產(chǎn)自中國的醫(yī)藥用品、食品、醫(yī)療器械設(shè)備。2020年5月15日，眾議院提出第6885號共同決議案，要求對來自中國、印度等國的藥品增收額外關(guān)稅，并要求使用美國財政部“安全藥品供應(yīng)基金”生產(chǎn)的新藥品中不得使用產(chǎn)自中國的原材料和醫(yī)療機(jī)械設(shè)備。2020年5月6日，美國國會參議院在第3635號法案中還要求衛(wèi)生與公共服務(wù)部提供在美銷售的所有藥品的原產(chǎn)國清單，并禁止其使用聯(lián)邦資金購買或報銷任何中國制造的藥品。

（二）全力打壓華為等中國通信企業(yè)

中國日漸強(qiáng)大的科技創(chuàng)新能力以及以此為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新體系，是美國對華“全政府”遏制戰(zhàn)略的重點。尤其是中國的5G通信技術(shù)，更是成為美國打擊的重要目標(biāo)。長期以來，美國在通信技術(shù)領(lǐng)域始終保持世界領(lǐng)先地位，而在5G 通信技術(shù)方面，美國對由華為倡導(dǎo)的技術(shù)變革取得的進(jìn)步倍感不安①易繼明：《中美關(guān)系背景下的國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略》，《知識產(chǎn)權(quán)》2020年第9期。。為了遏制中國在5G 通信等高科技領(lǐng)域?qū)γ绹内s超態(tài)勢，在美國行政部門對中國通信企業(yè)進(jìn)行制裁的同時，美國國會也啟動立法對華為等中國通信企業(yè)進(jìn)行全面打壓和遏制。此期間，美國國會提出的此類法案以打壓華為和中興為代表的中國通信企業(yè)為主。2019年1月22日，眾議院提出第704號法案（《與中國進(jìn)行公平貿(mào)易執(zhí)行法案》），禁止聯(lián)邦機(jī)構(gòu)使用或采購華為、中興等公司提供的電信設(shè)備或服務(wù)。2019年3月28日，美國國會參議院在第10號共同決議案中鼓吹中國的電信公司（特別是華為和中興）對美國的國家安全構(gòu)成了重大威脅，呼吁美國及其盟國為規(guī)避潛在風(fēng)險，應(yīng)限制使用這些公司的產(chǎn)品并尋求有效可靠的替代品。美國不僅自身對中國電信通信企業(yè)實施制裁，而且呼吁其盟友共同加入打壓華為在海外的5G基站建設(shè)。2019年5月22日，美國國會參議院提出第1625號法案（《2019年美國引領(lǐng)5G法案》），支持美國發(fā)展強(qiáng)大、安全商業(yè)5G網(wǎng)絡(luò)，禁止華為、中興公司在美國部署通信網(wǎng)絡(luò)或提供任何服務(wù)。2019 年7 月15 日，參議院提出《2019 年華為禁令法案》（S.2117）。該法案要求美國商務(wù)部長將華為技術(shù)有限公司從符合出口許可要求的實體名單中移除，除非商務(wù)部能夠向國會提供有力證據(jù)，證明華為及其高管人員在五年內(nèi)沒有違反美國或聯(lián)合國禁令、沒有竊取美國知識產(chǎn)權(quán)、沒有對美國及其盟友的電信系統(tǒng)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)構(gòu)成持續(xù)性威脅。美國眾議院在同年9 月24 日提出的《2019年安全可信通信網(wǎng)絡(luò)法案》（H.R.4459）中提出了更加明確的要求：“應(yīng)禁止使用聯(lián)邦基金從任何對美國通信網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成國家安全風(fēng)險的公司獲取通信設(shè)備或服務(wù)?！痹?020 年2 月3 日，眾議院在第827號決議案中提出：鑒于“使用中國公司開發(fā)產(chǎn)品的電信網(wǎng)絡(luò)存在技術(shù)和地緣政治風(fēng)險”，建議英國將高風(fēng)險的電信供應(yīng)商（特別是華為）排除在其5G基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)之外。

（三）限制對華敏感技術(shù)及產(chǎn)品出口轉(zhuǎn)讓

2019 年至2021 年期間，出于冷戰(zhàn)思維考慮，以“危害美國國家安全”為由，美國國會出臺了多項法案防止美國高新技術(shù)進(jìn)入中國。2020年6月24日，眾議院提出第7311號法案（《2020年保護(hù)我們的天空不受中國技術(shù)影響法案》），禁止使用美國聯(lián)邦資金購買在中國制造或由中國政府控制實體所造的無人機(jī)。2020 年7 月1 日，美國國會參議院提出第4130 號法案。該法案禁止那些接受美國商務(wù)部、國防部和國家情報部門資助的微電子制造和先進(jìn)研發(fā)機(jī)構(gòu)與中國實體機(jī)構(gòu)合作，一旦發(fā)現(xiàn)，立即收回已撥付資金。美國國會參眾兩院分別在第1459號法案和第3532號法案中要求國務(wù)卿和商務(wù)部長對出口到中國的、對美國國家利益至關(guān)重要的某些技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)實行管制。該法案聲稱，中國利用文化和技術(shù)交流的渠道“竊取”美國的知識產(chǎn)權(quán)，并將此類技術(shù)運用于軍事，對美國造成威脅。2021 年2 月18日，美國眾議院提出《2021年中國技術(shù)轉(zhuǎn)讓控制法案》（H.R.1131），要求對向中國轉(zhuǎn)讓敏感技術(shù)實行管控，以維護(hù)美國自身的權(quán)益。除此之外，美國國會還在多項法案中禁止向與中國相關(guān)的高端技術(shù)實體提供資金援助，并發(fā)出威脅：一旦發(fā)現(xiàn)已經(jīng)獲得資助的實體存在與中國政府協(xié)同研究敏感類技術(shù)的嫌疑，則應(yīng)立即撤回援助資金。

（四）對華實施金融制裁

為了維護(hù)美國各產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢，美國在確?！懊绹鴥?yōu)先”的產(chǎn)業(yè)政策的同時，還通過實施貿(mào)易金融制裁來阻止或打壓中國產(chǎn)業(yè)，尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。美國第116屆、117屆國會在這一時間段內(nèi)提出了多項針對中美貿(mào)易的金融制裁法案，旨在全面打擊中國高端制造領(lǐng)域，遏制中國在高端產(chǎn)業(yè)和新興技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展①李楠、黃衛(wèi)平：《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)對國際貿(mào)易的影響——一個研究綜述》，《現(xiàn)代管理科學(xué)》2018年第1期。。美國國會還試圖通過對中國實體和個人實施經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)凍結(jié)等多種制裁手段，將美國政治訴求強(qiáng)加給中國政府，染指中國事務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害了中國核心利益。2019年10月28日，參議院在《2019 年美國金融機(jī)構(gòu)出口法案》（H.R.4863）中強(qiáng)調(diào)，應(yīng)通過金融手段對中國實施控制。該法案認(rèn)為，應(yīng)該增強(qiáng)美國應(yīng)對中國掠奪性出口融資的靈活性，并要求對債務(wù)人、債權(quán)人和終端用戶為中國安全部門、中國軍隊等的信貸機(jī)構(gòu)實行融資限制。2019年5月22日，眾議院提出第2903號法案（《阻止給我們的競爭對手投資法案》），禁止國際股票指數(shù)投資基金（I基金）投資中國或俄羅斯的實體。2019年12月11 日，參議院在第3017 號法案（《2019 年世界銀行對華貸款問責(zé)法案》）中指出，中國將巨額外匯儲備投入到了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和“一帶一路”建設(shè)，此舉可能會給美國及其盟友領(lǐng)導(dǎo)的多邊開發(fā)銀行帶來競爭對手。該法案建議國際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD）停止向中國提供資金。由眾議院于2021年3月26日提出的第2258號決議案中就要求對1965年的《高等教育法》進(jìn)行修訂，禁止向聘用中國共產(chǎn)黨黨員及受到中國共產(chǎn)黨資助的教師的高等院校提供聯(lián)邦資金，企圖通過資金控制而在學(xué)術(shù)交流層面限制與中國的交流。

近年來，美國政府將金融制裁作為推進(jìn)美國對華人權(quán)外交的工具，利用金融和技術(shù)上的優(yōu)勢，對涉港、涉疆等中國核心利益領(lǐng)域進(jìn)行干涉。眾議院2020 年7 月1 日提出《香港自治法案》（H.R.7440），并被特朗普簽署成法。該法威脅將對促成中國政府“未能保障”香港自治的外國實體及外國金融機(jī)構(gòu)實施制裁，授權(quán)美國行政當(dāng)局對中國某些人士和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行指定并實施包括禁止財產(chǎn)交易和獲得美國金融機(jī)構(gòu)貸款在內(nèi)的制裁措施。在涉疆問題上，2020 年5 月14 日，參議院提出《2020 年維吾爾人權(quán)政策法案》（S.3744）。該法案打著“人權(quán)”“民主”旗號，對中國部分企業(yè)和機(jī)構(gòu)實施經(jīng)濟(jì)制裁。該法案要求總統(tǒng)依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)利法案》行使權(quán)力，對其認(rèn)定的“侵權(quán)”涉疆企業(yè)及個人實施凍結(jié)財產(chǎn)和拒絕簽證等制裁措施。

（五）遏制中國企業(yè)在美發(fā)展

中資企業(yè)在美拓展業(yè)務(wù)為美方創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位和稅收，也豐富了美國企業(yè)拓展海外業(yè)務(wù)資金和市場的來源渠道，但是美國卻將此視為威脅，國會在多項法案中限制中國企業(yè)在美發(fā)展，并對美國某些行業(yè)的投資設(shè)置壁壘，嚴(yán)重破壞中資企業(yè)在美投資和營商環(huán)境②黃河、周驍：《后疫情時代跨國供應(yīng)鏈的中國布局》，《深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2020年第4期。。2020年9月4日，美國國會眾議院提出的第8163 號法案也對美國進(jìn)出口銀行對與中國國有企業(yè)交易的擔(dān)保、貸款授權(quán)等設(shè)置了諸多限制。2019年12月11日，美國眾議院提出的《平價美國產(chǎn)汽車法案》（H.R.5393）意在提升美國電動汽車行業(yè)在全球的競爭力，以此來抗衡甚至取代中國在國際電動車行業(yè)的優(yōu)勢地位。該法案認(rèn)為，美國應(yīng)在汽車總銷量、新車銷售市場份額、電池制造能力等多方面提高競爭力，趕超中國。同樣關(guān)注制造行業(yè)的還有2020年7月29日參議院第4363號法案。該法案表達(dá)了對來自中國的零售商品的擔(dān)憂，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)零售商應(yīng)及時披露所售產(chǎn)品是否來自中國，稱“如果商品本身或其任何主要成分來源于中國，或者該商品是在中國制造組裝的，則應(yīng)在此類商品的銷售網(wǎng)頁上清楚地說明這一事實”。除了對中國的企業(yè)實施直接遏制外，美國國會試圖將中國從全球技術(shù)供應(yīng)鏈中排除，防止美國企業(yè)將生產(chǎn)制造外包給中國。2020年7月22日，參議院在提出的第4272項法案中表示，為了解決與中國相關(guān)的供應(yīng)鏈管理問題，美國國會授權(quán)美國企業(yè)將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到其他國家。為了補(bǔ)償供應(yīng)鏈“脫鉤”產(chǎn)生的費用，2021 年2 月18 日，美國國會眾議院提出第1128 號法案，美國企業(yè)將其庫存、設(shè)備和物資從中國轉(zhuǎn)移到美國而支付的款項，可從美國對中國制造的商品征收的關(guān)稅中抵扣。2021 年2 月18 日，眾議院提出第1138 號法案，禁止美國小企業(yè)管理局（Small Business Administration）向總部設(shè)在中國或中國公民擁有超過25%投票權(quán)的股份制小企業(yè)提供援助、咨詢或協(xié)助。

三、美國涉華經(jīng)貿(mào)立法的影響

圍繞中美經(jīng)貿(mào)諸多領(lǐng)域，美國國會在近三年立法活動過程中出臺了大量的相關(guān)法案，其中有相當(dāng)一部分成為美國正式法律。美國國會涉華經(jīng)貿(mào)立法不僅嚴(yán)重影響了中美正常經(jīng)貿(mào)往來，對中美貿(mào)易健康發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面作用，并且增加了世界經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展的不確定性。

（一）涉華新冠疫情相關(guān)法案的消極作用

目前來看，美國國會提出了多項新冠疫情“追責(zé)”法案，矛頭直指中國。雖然多數(shù)法案的進(jìn)展?fàn)顩r仍在提案階段或中途“夭折”，但其消極作用不容小覷。美國國會針對中國提出了多項天價“索賠”法案，個別議案還建議將中國持有的美國國債抵扣因疫情受到的所謂“損失”。美國國會的立法活動已在世界上產(chǎn)生連鎖反應(yīng)①黃河、周驍：《后疫情時代跨國供應(yīng)鏈的中國布局》。。2020 年4 月，英國議會下院外交委員會通過了一份涉及新冠肺炎疫情的報告，也將污水潑向中國。2020年5月，澳大利亞參議院提案要求澳大利亞就新冠病毒要求中國支付“賠償”。盡管上述污名化中國的法案尚不具備法律效力，但是卻給中國國際形象帶來了不良影響②張志敏、開鑫、李靜：《國際經(jīng)濟(jì)秩序的發(fā)展、困境與中國方案》。。不僅如此，美國國會提出的涉疫情相關(guān)法案還對中國醫(yī)療企業(yè)和機(jī)構(gòu)開展對美業(yè)務(wù)設(shè)置了諸多限制甚至懲罰性制裁，將對中美醫(yī)療商品貿(mào)易產(chǎn)生消極影響。

（二）對中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的負(fù)面影響

在目前的國際產(chǎn)業(yè)分工格局中，中美的地位較為懸殊。中國主要集中在制造業(yè)中低端環(huán)節(jié)，而美國等發(fā)達(dá)國家占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)鏈高端。美國國會通過立法不斷強(qiáng)化技術(shù)壁壘，嚴(yán)格管控其高新技術(shù)出口，在一定程度上阻礙了中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步。其中，高新技術(shù)產(chǎn)品出口、尖端技術(shù)貿(mào)易、科技人員的往來均會受到來自美國的立法限制。從企業(yè)自身發(fā)展來看，被列入制裁名單的中資機(jī)構(gòu)和企業(yè)反向影響中國的外向型經(jīng)濟(jì)增長方式，使其面臨轉(zhuǎn)型升級的壓力。為使中國高科技發(fā)展與美國“脫鉤”，美國國會不斷通過立法手段強(qiáng)化高科技產(chǎn)品的出口管制，管制水平達(dá)到歷史新高③侯祚勇：《堅持自主科技創(chuàng)新 牢牢掌握核心技術(shù)——美國制裁中興公司事件的啟示》，《科技與創(chuàng)新》2018年第17期。。美國對華出口管制的技術(shù)類別和被管制的中國實體數(shù)量大幅增加。受相關(guān)立法管制的對象包括從事科技領(lǐng)域的中國國企、民企、科研院所、大學(xué)等，涉及航空航天、5G、半導(dǎo)體、芯片、人工智能等多個高技術(shù)行業(yè)。2019年4月，美國將37家中國企業(yè)及科研院所、學(xué)校等機(jī)構(gòu)列入“未經(jīng)驗證實體清單”，5月將華為及其68家子公司整體列入“實體清單”。中國相關(guān)企業(yè)對美國高科技產(chǎn)品依賴度仍高居不下，如果美國對部分產(chǎn)品和技術(shù)“斷供”，被列入制裁清單的實體和關(guān)鍵行業(yè)可能陷入被動。中國芯片制造、軟件制造、半導(dǎo)體、生物技術(shù)、汽車發(fā)動機(jī)、高分子材料等行業(yè)將面臨“卡脖子”的不利局面。

（三）對美國經(jīng)濟(jì)和美國政府涉華經(jīng)貿(mào)決策的影響

美國國會涉華“霸凌”式的經(jīng)貿(mào)立法是一把“雙刃劍”，不只對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，也將對美國經(jīng)濟(jì)同樣產(chǎn)生消極作用。雖然美國高居全球價值鏈頂端，然而美國國會涉華經(jīng)貿(mào)立法在遏制和打壓中國經(jīng)濟(jì)過程中，勢必會對全球產(chǎn)業(yè)鏈分工格局產(chǎn)生破壞性影響，進(jìn)而損害全球產(chǎn)業(yè)鏈中各參與方的共同利益，包括美國企業(yè)。如若強(qiáng)行推動中美經(jīng)濟(jì)體“脫鉤”，將使得美國企業(yè)面臨失去中國這個龐大消費市場的風(fēng)險④王達(dá)、李征：《全球疫情沖擊背景下美國對華“脫鉤”戰(zhàn)略與應(yīng)對》，《東北亞論壇》2020年第5期。。美國國會提出的對華加征關(guān)稅條款，不僅增加了中國出口商的成本，最終也傷害了美國消費者和進(jìn)口商的利益。美國加征關(guān)稅帶來的價格上漲效應(yīng)幾乎全部轉(zhuǎn)嫁給了美國消費者和進(jìn)口企業(yè)。此外，受美國對華實施關(guān)稅制裁影響的不僅僅是中國企業(yè)，也必然涉及美國在華企業(yè)。美國在華企業(yè)對美出口以制造業(yè)為主，其中基礎(chǔ)化學(xué)原料、計算機(jī)和電子產(chǎn)品、交通運輸設(shè)備等領(lǐng)域的美國在華企業(yè)將面臨中國反制性關(guān)稅制裁的風(fēng)險。

美國國會涉華經(jīng)貿(mào)立法還將影響美國政府對華經(jīng)貿(mào)政策的制定和實施。美國國會制定的涉華經(jīng)貿(mào)法案如果最終成為美國正式法律，將對美國政府對華經(jīng)貿(mào)措施產(chǎn)生“剛性”影響，它將對白宮和國務(wù)院形成法律約束力，如不履行，行政部門將面臨違法之嫌。雖然只有少數(shù)涉華經(jīng)貿(mào)法案成為美國正式法律，但是其影響不容小覷。截至2021 年4月1日，盡管被美國總統(tǒng)簽署成法的法案只有5項（詳見表1），占總比的4.8%，但這些法案對中國的影響卻是切實而深刻的。涉華經(jīng)貿(mào)法案的法律化強(qiáng)化了美國行政部門的介入和執(zhí)行力度，相關(guān)法律已經(jīng)成為美國總統(tǒng)、白宮和國務(wù)院介入涉華貿(mào)易政策的行動指針。

表1 2019—2021年美國國會涉華經(jīng)貿(mào)法律一覽表

（四）對中國核心利益的負(fù)面影響

近年來，美國國會涉華經(jīng)貿(mào)立法呈現(xiàn)一個趨勢，即其立法訴求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)貿(mào)范疇，并將觸手伸向了香港、新疆等涉及中國核心利益的領(lǐng)域。首先，部分涉華經(jīng)貿(mào)立法將對香港繁榮穩(wěn)定產(chǎn)生一定消極影響。美國國會的立法介入不僅影響香港的政局發(fā)展，而且對香港經(jīng)濟(jì)也產(chǎn)生了消極作用。例如，《2019 年香港人權(quán)與民主法》將香港經(jīng)貿(mào)地位與香港人權(quán)事務(wù)掛鉤，甚至威脅，如果香港的自治得不到保障，美國有可能取消香港的獨立關(guān)稅區(qū)。鑒于香港的國際金融地位很大程度上建基在香港有不同于大陸的獨立關(guān)稅地位，因此后者一旦被美國取消，勢必會給香港國際金融中心的角色和形象帶來消極影響。其次，涉華經(jīng)貿(mào)法案將對部分涉疆企業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響。近年來，美國國會在多項涉華經(jīng)貿(mào)法案中以所謂“涉疆人權(quán)問題”為借口，將部分中國企業(yè)列入制裁“實體清單”。一旦這些法案成為法律，美國政府即可據(jù)此限制這些涉疆企業(yè)和機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品進(jìn)出口或經(jīng)美國轉(zhuǎn)口。例如，《2020 年維吾爾人權(quán)政策法》要求美國商務(wù)部禁止向新疆維吾爾自治區(qū)主要政府機(jī)構(gòu)提供任何美國商品和服務(wù)，并將其列入商務(wù)部管制的“實體清單”，這意味著新疆維吾爾自治區(qū)黨政機(jī)構(gòu)將無法獲得來自美國的商品和服務(wù)，其中一些高科技設(shè)備和軟件服務(wù)將受到不同程度影響。

四、應(yīng)對美國國會涉華經(jīng)貿(mào)立法負(fù)面影響的對策建議

近年來，美國國會涉華經(jīng)貿(mào)立法活動已經(jīng)對中國經(jīng)濟(jì)和核心利益產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，我國應(yīng)采取措施有效應(yīng)對，規(guī)避相關(guān)風(fēng)險。除了與美國國會“長臂管轄”式的涉華經(jīng)貿(mào)立法活動開展外交交涉外，我國應(yīng)立足自身，做好以下幾個方面的工作。

首先，提前做好化解美國涉華疫情“賠償”和制裁風(fēng)險。2020年以來，美國國會反華議員不斷拋出所謂疫情“中國責(zé)任論”的“污名化”論調(diào)，炮制一系列針對中國的“索賠訴訟”法案，并向中國醫(yī)療企業(yè)和行業(yè)發(fā)難。盡管多數(shù)法案尚屬于提案階段，但應(yīng)未雨綢繆，做好預(yù)案工作。近期，美國國內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)多起以疫情為由向聯(lián)邦法院起訴中國政府的案件。應(yīng)密切關(guān)注訴訟進(jìn)展，觀察美國法院是否會以主權(quán)國家不能成為被告而駁回起訴。當(dāng)前以“新冠疫情追責(zé)”為由，美國國會關(guān)于凍結(jié)中國在美資產(chǎn)的立法討論也逐漸升溫。美參眾兩院跨黨派議員甚至聯(lián)名發(fā)起“對華索賠草案”，要求沒收中國持有的1萬多億美元美國國債，并凍結(jié)包括黃金儲備在內(nèi)的在美資產(chǎn)，以向中國索賠。我國必須高度警惕該草案獲得通過及后續(xù)金融制裁的潛在風(fēng)險，提前做好系統(tǒng)性應(yīng)對預(yù)案。對于中國醫(yī)療企業(yè)來說，為了規(guī)避美國制裁風(fēng)險，應(yīng)提前做好醫(yī)療產(chǎn)品涉美進(jìn)出口風(fēng)險評估工作。

其次，筑牢核心技術(shù)自主創(chuàng)新能力基礎(chǔ)，應(yīng)對美國國會對華“卡脖子”式制裁。應(yīng)通過加大對人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)科學(xué)研究、前沿工程技術(shù)等領(lǐng)域的投資，提升技術(shù)創(chuàng)新能力，培育成熟的高科技產(chǎn)業(yè)集群，降低對美國的技術(shù)依賴。瞄準(zhǔn)當(dāng)前正在被美國等西方發(fā)達(dá)國家“卡脖子”的核心技術(shù)、重大裝備和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，整合我國技術(shù)研發(fā)力量，實施聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)，強(qiáng)化科學(xué)技術(shù)對產(chǎn)業(yè)的支撐和引領(lǐng)價值，以自力更生為主，逐步擺脫對外依賴。為培育和提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力，應(yīng)加大對自主創(chuàng)新技術(shù)與產(chǎn)品開發(fā)的資助力度，探索產(chǎn)學(xué)研用合作和“全鏈條”創(chuàng)新路徑，將關(guān)鍵核心技術(shù)牢牢握在自己手中①侯祚勇：《堅持自主科技創(chuàng)新 牢牢掌握核心技術(shù)——美國制裁中興公司事件的啟示》。。

再次，加快去美元“中心化”，構(gòu)筑維護(hù)我國金融安全框架體系。在金融制裁領(lǐng)域，美國國會近期不斷升級的金融制裁，也將對中國構(gòu)成威脅。鑒于美元在國際金融體系中占據(jù)著絕對的主導(dǎo)地位，一旦中資銀行和企業(yè)被限制進(jìn)入美元結(jié)算體系，將導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)與全球經(jīng)濟(jì)相脫鉤②張茉楠：《構(gòu)建應(yīng)對美國金融制裁的戰(zhàn)略框架》，《金融與經(jīng)濟(jì)》2020年第8期。。為此，應(yīng)加快人民幣的區(qū)域化和國際化進(jìn)程，弱化對于美元體系的依賴，最大限度降低美國可能隨時升級的金融制裁對中國造成的沖擊。首先，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化香港國際金融中心地位（即：支持香港成為人民幣離岸中心），探索大灣區(qū)國際金融樞紐試點建設(shè)。其次，構(gòu)建多元化的金融手段，規(guī)避美國金融制裁風(fēng)險。如：發(fā)行法定數(shù)字貨幣，推進(jìn)數(shù)字化人民幣的國際化使用；啟動中國反制裁相關(guān)立法；等等③張茉楠：《構(gòu)建應(yīng)對美國金融制裁的戰(zhàn)略框架》。。

最后，抵制將涉華經(jīng)貿(mào)問題與中國核心利益掛鉤的干涉性立法。近年來，美國國會經(jīng)常在美國涉華經(jīng)貿(mào)立法領(lǐng)域附加涉藏、涉疆、涉港等制裁條款，嚴(yán)重干涉了中國內(nèi)政，損害了中國核心利益。中國在捍衛(wèi)主權(quán)問題上不容討論，在提出嚴(yán)正外交交涉的同時，相關(guān)企業(yè)也要做好防范措施。中國政府須對美國國會的立法工作保持警惕，同時有必要針對美國國會立法工作施加影響，出臺有針對性反制措施。那些存在潛在被制裁風(fēng)險的相關(guān)企業(yè)應(yīng)密切關(guān)注和熟悉美國國內(nèi)相關(guān)法律，必要時依法進(jìn)行維權(quán)。

總體上看，在中美貿(mào)易摩擦和抗擊新冠疫情背景下，近三年來美國國會涉華經(jīng)貿(mào)立法產(chǎn)生的作用是消極性和破壞性的。美國涉華經(jīng)貿(mào)立法對中美貿(mào)易健康發(fā)展設(shè)置了諸多障礙，不僅阻礙了美國高新技術(shù)進(jìn)入中國市場，加劇了中美貿(mào)易結(jié)構(gòu)性不平衡狀態(tài)，也限制了中國企業(yè)在美投資發(fā)展。不僅如此，相關(guān)涉華法案還觸及中國新疆和香港事務(wù)，嚴(yán)重干涉中國內(nèi)政，損害中國核心利益。為此，應(yīng)密切關(guān)注近期美國國會涉華立法的進(jìn)程和最新動態(tài)，研判其對華負(fù)面影響，提出有效應(yīng)對方案，最大限度化解其消極因素。