市級規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺建設(shè)

宋振華

(廣東省有色地質(zhì)測繪院, 廣東 廣州, 510030)

0 引言

自2018年開展自然資源機(jī)構(gòu)改革以來,全國各地根據(jù)自身情況,陸續(xù)掛牌了規(guī)劃和自然資源部門或自然資源部門,原國土、規(guī)劃等八個部門的職責(zé)整合已基本完成,初步建立了權(quán)重清晰、上下貫通地自然資源管理體系。但隨著自然資源改革的不斷深入和推進(jìn),在審批業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)融合和系統(tǒng)集成等方面亟待解決如下問題,一是原規(guī)劃部門的規(guī)劃選址、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃督查審批體系與原國土資源部門的“批、供、用、補(bǔ)、查、登”審批體系亟待重構(gòu)和優(yōu)化,形成一套全面融合的規(guī)劃和自然資源一體化業(yè)務(wù)審批體系;二是規(guī)劃和自然資源管理的數(shù)據(jù)存在分類標(biāo)準(zhǔn)、存儲格式以及編碼體系不統(tǒng)一,亟待對數(shù)據(jù)進(jìn)行全面梳理、處理、入庫和更新,形成規(guī)劃和自然資源“一張圖”資源體系;三是規(guī)劃和自然資源相關(guān)的應(yīng)用系統(tǒng)較多,且系統(tǒng)的技術(shù)路線、開發(fā)環(huán)境不一致,亟待對系統(tǒng)進(jìn)行集成管理。因此,厘清部門職責(zé)邊界、結(jié)合自然資源部門下發(fā)的《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》要求,構(gòu)建市級規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺勢在必行。本文以審批業(yè)務(wù)流程重構(gòu)為契機(jī),以數(shù)據(jù)融合、系統(tǒng)整合為抓手,開展規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺建設(shè),通過優(yōu)化審批業(yè)務(wù)流程、推進(jìn)業(yè)務(wù)深入融合,實(shí)現(xiàn)了審批事項(xiàng)全覆蓋、審批流程全管理、數(shù)據(jù)融合共享和系統(tǒng)集成管理,為全市規(guī)劃和自然資源審批提供便捷且高效的服務(wù),提高了規(guī)劃和自然資源管理水平。

1 建設(shè)內(nèi)容

1.1 規(guī)劃和自然資源一體化審批業(yè)務(wù)重構(gòu)和優(yōu)化

在規(guī)劃和自然資源一體化審批管理的新要求下,圍繞“兩統(tǒng)一”、七個關(guān)鍵職能,對原規(guī)劃、國土的審批業(yè)務(wù)體系進(jìn)行梳理。以地塊為基本單位,對規(guī)劃和自然資源“策、批、征、供、用、建、驗(yàn)、登”審批業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重構(gòu)優(yōu)化,打通業(yè)務(wù)審批流程和內(nèi)部管理,形成上下貫通、前后一體、有機(jī)融合的規(guī)劃和自然資源一體化業(yè)務(wù)審批體系。

1.2 規(guī)劃和自然資源“一張圖”融合

在原規(guī)劃和國土資源“一張圖”的基礎(chǔ)上,對數(shù)據(jù)采用清洗和差異性分析等手段,構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)一致和內(nèi)容完整的“數(shù)據(jù)倉庫”,并根據(jù)審批業(yè)務(wù)需求,將草地、森林、濕地、地質(zhì)礦產(chǎn)等數(shù)據(jù)納入規(guī)劃和自然資源“一張圖”體系中,從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一和分層分級管理。

1.3 規(guī)劃和自然資源應(yīng)用系統(tǒng)集成管理

對原有的規(guī)劃和國土信息化系統(tǒng)、軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)使用情況進(jìn)行全面摸底,根據(jù)業(yè)務(wù)應(yīng)用新需求,對原有系統(tǒng)進(jìn)行保留、廢除或升級改造,建立一套能支撐業(yè)務(wù)審批、數(shù)據(jù)共享服務(wù)的一體化審批系統(tǒng),打造統(tǒng)一門戶信息、統(tǒng)一政務(wù)調(diào)度、高效業(yè)務(wù)審批協(xié)調(diào)辦理以及智能化決策管理的規(guī)劃和自然資源應(yīng)用體系。

2 總體設(shè)計(jì)

2.1 業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)

圍繞規(guī)劃和自然資源一體化審批業(yè)務(wù),對原有的200多項(xiàng)審批業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理并整合,歸納為30多項(xiàng)業(yè)務(wù),重構(gòu)了“策、批、征、供、用、建、驗(yàn)、登”審批業(yè)務(wù)流程,從而實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程優(yōu)化。規(guī)劃和自然資源一體化業(yè)務(wù)審批包括八個關(guān)鍵點(diǎn)：“策”是指土地儲備計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃等?！芭笔侵敢?guī)劃選址和用地預(yù)審、征地報(bào)批等。“征”是指征收土地公告和方案公布和補(bǔ)償安置等。“供”是指規(guī)劃條件、用地招拍掛和土地出讓等?！坝谩笔侵敢?guī)劃方案審查、建設(shè)工程批后公示、轉(zhuǎn)讓備案和出租備案等?！敖ā笔墙ㄔO(shè)工程規(guī)劃許可、建設(shè)工程施工許可等?！膀?yàn)”是指工程驗(yàn)線、規(guī)劃核實(shí)和復(fù)核驗(yàn)收等。“登”是指不動產(chǎn)登記和自然資源登記等。規(guī)劃和自然資源一體化審批流程示意圖如圖1所示。

圖1 規(guī)劃和自然資源一體化審批流程示意圖

2.2 框架設(shè)計(jì)

在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、信息安全體系以及運(yùn)維管理體系的保障下,依托政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、規(guī)劃和自然資源部門內(nèi)網(wǎng)以及互聯(lián)網(wǎng),搭建規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺。平臺基于當(dāng)前流行的微服務(wù)技術(shù)框架,采用瀏覽器/服務(wù)器模式(browser/server,B/S)架構(gòu)設(shè)計(jì)并開發(fā)。平臺框架設(shè)計(jì)示意圖如圖2所示。

基礎(chǔ)設(shè)施層是在規(guī)劃和自然資源云基礎(chǔ)上,充分利用云服務(wù)提供的計(jì)算資源、存儲資源以及網(wǎng)絡(luò)資源,實(shí)現(xiàn)平臺在政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、規(guī)劃和自然資源局內(nèi)網(wǎng)以及互聯(lián)網(wǎng)的部署。數(shù)據(jù)層是在原有規(guī)劃和國土資源“一張圖”的基礎(chǔ)上,對數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、處理后,構(gòu)建規(guī)劃和自然資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫,包括現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、審批事項(xiàng)、業(yè)務(wù)審批過程中產(chǎn)生的專題數(shù)據(jù)庫和元數(shù)據(jù)庫等;服務(wù)層主要包括基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)、空間服務(wù)和智能分析服務(wù),如電子簽章、流程管理、安全審計(jì)、地圖服務(wù)、應(yīng)用程序接口(application programming interface,API)開發(fā)服務(wù)、人工智能以及運(yùn)算服務(wù)等,為應(yīng)用層提供服務(wù)。應(yīng)用層是平臺展示層,主要包括兩大核心功能：一是審批業(yè)務(wù)管理功能;二是其他系統(tǒng)集成管理功能。審批業(yè)務(wù)管理包括審批子系統(tǒng)和審批子系統(tǒng),其他系統(tǒng)集成管理包括內(nèi)部系統(tǒng)集成和外部系統(tǒng)集成。用戶層主要包括規(guī)劃和自然資源部門、政府相關(guān)部門、建設(shè)單位以社會公眾等。

圖2 平臺框架設(shè)計(jì)示意圖

2.3 數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)

規(guī)劃和自然資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫涉及各種類型的數(shù)據(jù),有空間化和非空間化數(shù)據(jù)、結(jié)構(gòu)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、傳統(tǒng)和新型數(shù)據(jù),覆蓋了規(guī)劃和自然資源一體化審批管理所需數(shù)據(jù),具有海量、多源、異構(gòu)、時變等特點(diǎn),主要包括現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)審批數(shù)據(jù)庫、多媒體數(shù)據(jù)庫以及云數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫建設(shè)內(nèi)容如圖3所示。

圖3 數(shù)據(jù)庫建設(shè)內(nèi)容示意圖

3 關(guān)鍵技術(shù)

3.1 基于Spring Cloud框架的微服務(wù)技術(shù)

微服務(wù)技術(shù)框架是在面向服務(wù)架構(gòu)(service-oriented architecture,SOA)的基礎(chǔ)上優(yōu)化升級,原有的一個應(yīng)用程序根據(jù)功能進(jìn)行拆分,形成一組微服務(wù),服務(wù)間可以單獨(dú)部署和運(yùn)行,還可以互相協(xié)調(diào)和配合,從而提高了服務(wù)的效率,且具有易管理、易維護(hù)和易開發(fā)等特點(diǎn)。由于規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺涉及的功能服務(wù)較多,采用微服務(wù)技術(shù)框架可以有效地提高規(guī)劃和自然資源云計(jì)算的效率。本文采用Spring Cloud(是一系列框架的有序集合)微服務(wù)框架進(jìn)行平臺框架設(shè)計(jì)和開發(fā)。Spring Cloud微服務(wù)框架包括微服務(wù)注冊中心、應(yīng)用中心、配置中心、Web端接口層、運(yùn)維管理以及客戶端等。微服務(wù)技術(shù)框架設(shè)計(jì)示意圖如圖4所示。

圖4 微服務(wù)技術(shù)框架設(shè)計(jì)示意圖

3.2 基于BPM流程的審批業(yè)務(wù)辦理

傳統(tǒng)工作流程辦理常采用工作流技術(shù),該技術(shù)能較好地完成簡單的流程處理,但隨著業(yè)務(wù)系統(tǒng)流程逐漸復(fù)雜,傳統(tǒng)工作流技術(shù)無法實(shí)現(xiàn)人和人、人和機(jī)器、機(jī)器和機(jī)器間的有效解耦,導(dǎo)致流程結(jié)構(gòu)混亂,維護(hù)困難。業(yè)務(wù)流程管理(business process management, BPM)高效地實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的全周期管理,采用可視化建模的方式,建立業(yè)務(wù)流程模型,輕松對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行定義、設(shè)計(jì)、執(zhí)行和優(yōu)化,從而實(shí)現(xiàn)流程的快速搭建、高效運(yùn)行和便捷維護(hù)。規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺的核心功能是對原有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重構(gòu)和優(yōu)化,本文利用BPM實(shí)現(xiàn)了對各審批流程的搭建,主要包括流程管理、業(yè)務(wù)管理以及表單管理。流程管理實(shí)現(xiàn)了“策、批、征、供、用、建、驗(yàn)、登”審批業(yè)務(wù)流程的設(shè)計(jì),利用可視化建模工具,將常用的流程節(jié)點(diǎn),例如,收件、分配、辦理、審核、上報(bào)、整理和發(fā)件等,根據(jù)流程設(shè)計(jì)的需要,通過拖拽的方式快速實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的搭建。業(yè)務(wù)管理是需要對審批業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行增加、刪除、修改時,可以利用業(yè)務(wù)類型定義工具進(jìn)行操作,例如,在設(shè)計(jì)“多審合一”業(yè)務(wù)時,需對規(guī)劃選址、用地預(yù)審提交的材料進(jìn)行重新配置,快速實(shí)現(xiàn)對業(yè)務(wù)審批涉及材料編號、名稱和業(yè)務(wù)類型等文檔資料進(jìn)行“增、刪、改”操作。表單管理是采用表單定制化工具,對各審批流程的各類表單內(nèi)容進(jìn)行設(shè)置。

3.3 基于文件標(biāo)簽的海量數(shù)據(jù)存儲查詢和讀取技術(shù)

規(guī)劃和自然資源一體化審批業(yè)務(wù)辦理過程中需對大量文件進(jìn)行掃描歸檔,包括申報(bào)材料、審批材料、各種附件材料等,一般情況下,一年的掃描文檔資料高達(dá)千萬量級,如何能夠快速地在業(yè)務(wù)辦理過程中調(diào)取項(xiàng)目文檔資料是平臺建設(shè)的一個重點(diǎn)。文本采用基于文件標(biāo)簽的海量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)存儲查詢和讀取技術(shù),首先對非結(jié)構(gòu)化的證照、文檔掃描文件的名稱和屬性進(jìn)行解析。其次,對文件名稱、屬性等描述信息以及位置信息,構(gòu)建規(guī)則和索引,并存儲在元數(shù)據(jù)中,形成文件標(biāo)簽。最后,當(dāng)文件需要查詢和讀取時,構(gòu)建“兩級”檢索模式,先通過元數(shù)據(jù)表定位文件位置,再通過文件位置查找相應(yīng)文檔資料。

4 平臺實(shí)現(xiàn)

市級規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺將常用的功能模塊按照單獨(dú)的業(yè)務(wù)邏輯進(jìn)行子塊劃分,例如,數(shù)據(jù)的展示模塊、數(shù)據(jù)查詢和統(tǒng)計(jì)模塊,業(yè)務(wù)辦理的上傳模塊以及審核模塊等。這些模塊邏輯獨(dú)立,分類按照微服務(wù)的架構(gòu)進(jìn)行部署,相互組合,構(gòu)建五大子系統(tǒng),從而完成平臺的功能實(shí)現(xiàn)的同時提高平臺的執(zhí)行效率。五大子系統(tǒng)主要包括可視化子系統(tǒng)、業(yè)務(wù)申報(bào)子系統(tǒng)、業(yè)務(wù)審批子系統(tǒng)、系統(tǒng)集成子系統(tǒng)以及運(yùn)維管理子系統(tǒng)。平臺功能結(jié)構(gòu)示意圖如圖5所示。

圖5 平臺功能結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)示意圖

4.1 可視化子系統(tǒng)

可視化子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了地圖瀏覽、基本操作、規(guī)劃項(xiàng)目查詢以及四線管控等功能。地圖瀏覽是平臺的基礎(chǔ)功能,實(shí)現(xiàn)了各級領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)處室人員,可以瀏覽各類規(guī)劃編制、業(yè)務(wù)審批、基礎(chǔ)測繪等數(shù)據(jù)資源,包括圖形數(shù)據(jù)、規(guī)劃文本數(shù)據(jù)以及業(yè)務(wù)審批過程中的表格附件等數(shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)組織上能體現(xiàn)出各類專題數(shù)據(jù)內(nèi)和數(shù)據(jù)之間的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián),達(dá)到全面的、結(jié)構(gòu)化的、靈活的可視化數(shù)據(jù)瀏覽方式?；静僮靼ǖ貓D放大縮小平移全圖,圖層控制、量算、分屏比對等。規(guī)劃項(xiàng)目查詢可實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵字模糊查詢和空間查詢,查詢結(jié)果將項(xiàng)目名稱、批準(zhǔn)部門、編制單位及項(xiàng)目編號以數(shù)字排序列出,并在地圖上以數(shù)字標(biāo)明位置,地圖顯示范圍縮放到這些項(xiàng)目的范圍上,若符合條件的項(xiàng)目過多,則對搜索結(jié)果進(jìn)行分頁顯示。鼠標(biāo)在搜索結(jié)果的項(xiàng)目中來回滑動時,被劃過的項(xiàng)目的標(biāo)號在地圖上被高亮顯示。四線管控針是對上下位規(guī)劃之間、規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目之間、建設(shè)項(xiàng)目與建設(shè)項(xiàng)目之間的空間用地壓蓋進(jìn)行分析,并指出發(fā)生用地沖突的規(guī)劃地塊或建設(shè)項(xiàng)目等。發(fā)生沖突的規(guī)劃要素或建設(shè)項(xiàng)目會以表格形式列出,并在地圖上高亮顯示,支持地圖點(diǎn)擊定位。

4.2 業(yè)務(wù)申報(bào)子系統(tǒng)

業(yè)務(wù)申報(bào)子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)申報(bào)服務(wù)事項(xiàng)清單管理、業(yè)務(wù)申報(bào)管理以及在線核驗(yàn)管理等功能。業(yè)務(wù)申報(bào)服務(wù)事項(xiàng)清單管理是對業(yè)務(wù)流程重構(gòu)后,建立的審批申報(bào)事項(xiàng)清單和管理功能,包括申報(bào)事項(xiàng)的詳細(xì)信息、申報(bào)材料說明、審核重點(diǎn)以及辦理流程說明等。業(yè)務(wù)申報(bào)管理是在統(tǒng)一的業(yè)務(wù)辦理門戶,實(shí)現(xiàn)所有規(guī)劃和自然資源審批業(yè)務(wù)的申報(bào),包括申報(bào)業(yè)務(wù)發(fā)起、申報(bào)材料上傳、申報(bào)受理以及申報(bào)進(jìn)度查詢等功能。在線核驗(yàn)管理是對申報(bào)填寫的資料以及上傳的材料進(jìn)行線上核實(shí),核實(shí)通過,則業(yè)務(wù)受理;核實(shí)不通過,則給申報(bào)人員發(fā)信息,并說明申報(bào)材料不合格原因,并提出修改意見。

4.3 業(yè)務(wù)審批子系統(tǒng)

業(yè)務(wù)審批子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了審批事項(xiàng)管理、智能審批管理、業(yè)務(wù)綜合監(jiān)管以及辦件查詢統(tǒng)計(jì)等功能。審批事項(xiàng)管理是將新構(gòu)建的審批流程共計(jì)30多項(xiàng)審批服務(wù)納入平臺進(jìn)行審批,如“多審合一”“四合一”以及“多證合一”等。智能審批管理是根據(jù)審批的要求和規(guī)則,建立審批模型,如費(fèi)用核實(shí)模型、空間指標(biāo)計(jì)算模型、沖突檢測模型、審批語義模型等,自動進(jìn)行審批,并生成審批意見,還可以對審批過程中的廉政動態(tài)監(jiān)控以及風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警。業(yè)務(wù)綜合監(jiān)管是建立業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則、考核評價和績效規(guī)則,實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理數(shù)據(jù)監(jiān)管、指標(biāo)監(jiān)管和廉政監(jiān)管等。

4.4 集成管理子系統(tǒng)

集成管理子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享管理和服務(wù)接口管理。數(shù)據(jù)共享管理使規(guī)劃和自然資源部門內(nèi)打通了各類業(yè)務(wù)和系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)了部門內(nèi)數(shù)據(jù)共享調(diào)用、材料復(fù)用以及證照調(diào)取、業(yè)務(wù)和辦文關(guān)聯(lián)等,有效地提高了數(shù)據(jù)的利用效率。服務(wù)接口管理是利用微服務(wù)技術(shù)框架,對省、市相關(guān)系統(tǒng)進(jìn)行對接,從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集成,包括國土空間規(guī)劃信息平臺、建設(shè)項(xiàng)目審批系統(tǒng)、“多規(guī)合一”信息平臺和“多測合一”信息平臺等。

4.5 運(yùn)維管理子系統(tǒng)

運(yùn)維管理子系統(tǒng)是平臺唯一的、統(tǒng)一的后臺運(yùn)維入庫,實(shí)現(xiàn)了部門管理、人員管理、功能權(quán)限管理、地圖服務(wù)管理、接口API管理、日志管理和日常運(yùn)行監(jiān)控等功能,有效地保障了平臺的穩(wěn)定運(yùn)行。

5 結(jié)束語

文本根據(jù)市級規(guī)劃和自然資源業(yè)務(wù)審批改革的需求,利用當(dāng)前先進(jìn)的地理信息系統(tǒng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)以及微服務(wù)等技術(shù),對規(guī)劃和自然資源一體化審批流程進(jìn)行了重構(gòu)和優(yōu)化,并搭建了市級規(guī)劃和自然資源一體化審批平臺,詳細(xì)闡述了平臺建設(shè)的框架、數(shù)據(jù)庫、關(guān)鍵技術(shù)和功能,為其他城市開展此項(xiàng)工作提供借鑒作用。目前,平臺運(yùn)行良好,已完成大多數(shù)審批流程的改造優(yōu)化工作,并對接了相關(guān)的應(yīng)用系統(tǒng),但在實(shí)際應(yīng)用中也存在一定問題,如合并后存量數(shù)據(jù)未處理完畢,數(shù)據(jù)庫信息有所缺失、審批業(yè)務(wù)流程涉及部門較多,部分人員重視程度不夠,導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程周期長、應(yīng)用系統(tǒng)還有部分未集成等,隨著改革的不斷深入,審批業(yè)務(wù)流程將進(jìn)一步優(yōu)化,應(yīng)用系統(tǒng)將加快對接工作,以及拓展一體化移動辦公應(yīng)用,加快移動端一體化審批系統(tǒng)的建設(shè)。