國(guó)土空間規(guī)劃體系下的“一張圖”建設(shè)

胡兆平 游建標(biāo)

(1. 江西核工業(yè)二六八測(cè)繪院, 江西 上饒 334000; 2. 江西省地質(zhì)局第八地質(zhì)大隊(duì), 江西 上饒 334000)

0 引言

隨著先進(jìn)技術(shù)和城市信息化、精細(xì)化管理理念的不斷提高,各地政府部門陸續(xù)開展了規(guī)劃“一張圖”、國(guó)土“一張圖”以及林業(yè)“一張圖”等信息化建設(shè),但這些“一張圖”建設(shè)存在如下問題：一是缺乏統(tǒng)一的部門進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),導(dǎo)致“一張圖”建設(shè)重復(fù)建設(shè),資源浪費(fèi)；二是各類“一張圖”只涉及本部門內(nèi)的數(shù)據(jù)整合,各部門間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一,導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享難和應(yīng)用難;三是部門間開展協(xié)同審批工作時(shí),由于“一張圖”的規(guī)劃成果標(biāo)準(zhǔn)不一致,導(dǎo)致規(guī)劃沖突不斷。2018年,隨著自然資源部門成立,各類“一張圖”開始整合成國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”,因此如何構(gòu)建“好用、易用和管用”的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”,成為國(guó)土空間規(guī)劃改革的一種重要工作。本文以江西某市的實(shí)際情況出發(fā),詳細(xì)闡述了國(guó)土空間規(guī)劃體系下對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)的新要求、國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)的總體框架、定位、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)內(nèi)容以及應(yīng)用實(shí)踐等內(nèi)容,為其他城市開展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)提供借鑒作用。

1 國(guó)土空間規(guī)劃體系下的“一張圖”發(fā)展新要求

國(guó)土空間規(guī)劃體系下的“一張圖”建設(shè)根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》和《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》等文件精神,在空間規(guī)劃管控、空間規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施以及空間規(guī)劃數(shù)據(jù)共建共享3方面提出了新要求。

一是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃全域?qū)ο蟆耙粡垐D”管控。根據(jù)《關(guān)于開展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》的要求,國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)是以“山、水、林、田、湖、草、海、 城”構(gòu)成的全域空間為對(duì)象,以農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)以及生態(tài)空間為約束,對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行治理和保護(hù)開發(fā),實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警到更新完善國(guó)土空間規(guī)劃全過程、全域、全要素精細(xì)化管理。

二是以動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估預(yù)警為技術(shù)手段,實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施。國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施的重要手段是建立“一年一體檢、五年一評(píng)估”的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、預(yù)警評(píng)估機(jī)制。它是以城市發(fā)展特色指標(biāo)、空間規(guī)劃核心指標(biāo)為基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)對(duì)城市運(yùn)行概況、空間規(guī)劃要素、規(guī)劃管控空間以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素等進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估,是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀進(jìn)行監(jiān)測(cè)和指標(biāo)式管理。與此同時(shí),監(jiān)測(cè)和評(píng)估成果將與國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實(shí)施信息系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接,為國(guó)土空間規(guī)劃管理提供決策支持。

三是以信息化手段為支撐,實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃數(shù)據(jù)共建共享。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)是在新時(shí)期、新技術(shù)以及新頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上,對(duì)原有多規(guī)合一“一張圖”從數(shù)據(jù)管理到運(yùn)用方式的一次全面改革。數(shù)據(jù)管理方面,國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”集成了國(guó)家、省、市、縣各級(jí)、各類國(guó)土空間規(guī)劃成果,實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃管控要素、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的精準(zhǔn)落地。運(yùn)用方式方面,推進(jìn)了國(guó)土空間規(guī)劃行政審批流程的改革,從而實(shí)現(xiàn)政府部門間的數(shù)據(jù)共建共享和交換。

2 國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”總體設(shè)計(jì)

2.1 框架設(shè)計(jì)

根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃體系下的“一張圖”發(fā)展新要求,“一張圖”建設(shè)應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和保障措施的基礎(chǔ)上,構(gòu)建全市全域覆蓋的多源多尺度國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù),為國(guó)土空間規(guī)劃分析評(píng)價(jià)、成果審查管理、監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警、用途管制和開發(fā)利用等應(yīng)用服務(wù)提供數(shù)據(jù)、功能和模型支持。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”框架設(shè)計(jì)包括保障措施、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及管理機(jī)制、國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)、指標(biāo)模型體系以及應(yīng)用服務(wù)五大核心部分。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”框架設(shè)計(jì)示意圖如圖1所示。

保障措施主要包括保證“一張圖”穩(wěn)定運(yùn)行的安全、制度、組織、資金、運(yùn)行維護(hù)以及共享交換相關(guān)的措施。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及管理機(jī)制主要包括國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的一個(gè)管理辦法、一套管理機(jī)制以及一套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范手冊(cè)等。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)包括現(xiàn)狀、規(guī)劃、管理以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)等數(shù)據(jù)。指標(biāo)模型體系主要包括指標(biāo)庫(kù)和模型庫(kù)。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”為國(guó)土空間規(guī)劃編制、監(jiān)督實(shí)施、動(dòng)態(tài)預(yù)警、用途管制以及開發(fā)利用等應(yīng)用服務(wù)提供決策支持。

圖1 架設(shè)計(jì)示意圖

2.2 定位設(shè)計(jì)

國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”是自然資源業(yè)務(wù)管理、行政審批管理最為核心的空間基礎(chǔ)設(shè)施,為國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)、國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督管理系統(tǒng)以及自然資源一體化信息服務(wù)平臺(tái)等平臺(tái)提供數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)分析以及數(shù)據(jù)支撐。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”定位示意圖如圖2所示。

圖2 國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”定位示意圖

3 國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)內(nèi)容

3.1 建立完善的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及管理機(jī)制

為保障國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)的有序開展、穩(wěn)定運(yùn)行以及數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新維護(hù),需建立完善的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及管理機(jī)制,主要包括一個(gè)管理辦法、一套管理機(jī)制以及一本標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范手冊(cè)。一個(gè)管理辦法是指國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”管理辦法,主要明確各個(gè)不同主體在“一張圖”建設(shè)、管理和應(yīng)用工作中的職責(zé)分工,建立工作事項(xiàng)協(xié)調(diào)處理機(jī)制。一套管理機(jī)制是指國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)的處理、匯交、入庫(kù)、更新維護(hù)以及共享交換等管理機(jī)制和國(guó)土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)運(yùn)行的管理機(jī)制,如,省、市、縣級(jí)縱向數(shù)據(jù)、政府不同部門間橫向數(shù)據(jù)匯交的規(guī)則、工程建設(shè)項(xiàng)目全周期規(guī)劃管理業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制等。一本標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范手冊(cè)是指國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)等方面涉及的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工作規(guī)程,本文主要以國(guó)家和省相關(guān)層面標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為依據(jù),結(jié)合本市自身情況進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)更新維護(hù)管理機(jī)制示意圖如圖3所示。

圖3 數(shù)據(jù)更新維護(hù)管理機(jī)制示意圖

3.2 數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)

根據(jù)《自然資源信息化建設(shè)總體方案》《市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)技術(shù)規(guī)范,結(jié)合本市國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)的實(shí)際情況,對(duì)基礎(chǔ)地理信息、土地、林地、礦產(chǎn)、草地、濕地以及城市建設(shè)等專業(yè)數(shù)據(jù)按照現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)四大類進(jìn)行分類管理,從而構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)視圖和模型、統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)編目。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)內(nèi)容示意圖如圖4所示。

圖4 國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)示意圖

通過對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行組織、存儲(chǔ)和管理,按照業(yè)務(wù)、區(qū)域或時(shí)間等不同維度領(lǐng)域,構(gòu)建了全域覆蓋、多源、多層次的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)?，F(xiàn)狀數(shù)據(jù)包括14大數(shù)據(jù)中類,有基礎(chǔ)地理信息、資源調(diào)查、城市建設(shè)以及生態(tài)環(huán)保等;規(guī)劃數(shù)據(jù)包括20大數(shù)據(jù)中類,有總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃以及林海礦專項(xiàng)規(guī)劃等;管理數(shù)據(jù)包括9大數(shù)據(jù)中類,有土地管理、規(guī)劃管理、海洋管理以及不動(dòng)產(chǎn)登記管理等;社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)包括3大中類,有就業(yè)數(shù)據(jù)、宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)以及人口密度數(shù)據(jù)等。

3.3 應(yīng)用服務(wù)建設(shè)

國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)的目標(biāo)是充分提高和挖掘四大核心數(shù)據(jù)的價(jià)值,為國(guó)土空間規(guī)劃各個(gè)方面的業(yè)務(wù)管理提供數(shù)據(jù)支持。應(yīng)用服務(wù)是根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃的業(yè)務(wù)需求,構(gòu)建平臺(tái)功能模塊,讓“一張圖”真正地用起來和管起來,讓國(guó)土空間規(guī)劃管理更加信息化、智能化和精細(xì)化。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”應(yīng)用服務(wù)是依托功能需求,構(gòu)建“編制-實(shí)施-監(jiān)督-評(píng)估”的國(guó)土空間管控閉環(huán),實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃全周期規(guī)劃編制和實(shí)施管理、全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和評(píng)估,主要包括三方面應(yīng)用：第一,國(guó)土空間規(guī)劃分析評(píng)價(jià)應(yīng)用服務(wù),利用相關(guān)指標(biāo)和模型庫(kù),實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃編制“雙評(píng)價(jià)”和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估等。第二,國(guó)土空間規(guī)劃成果審查和管理應(yīng)用服務(wù),利用成果質(zhì)檢軟件,構(gòu)建成果審查規(guī)則,自動(dòng)輔助審查國(guó)土空間規(guī)劃編制成果,從而大大壓縮人工審查時(shí)間,提高審查效率和準(zhǔn)確率。第三,國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)、預(yù)警和評(píng)估應(yīng)用服務(wù),明確監(jiān)測(cè)指標(biāo)數(shù)據(jù)來源和方式,構(gòu)建預(yù)警評(píng)估模型和算法,實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果動(dòng)態(tài)化和智能化的規(guī)劃監(jiān)督。

4 成果實(shí)踐

4.1 “一張圖”服務(wù)于規(guī)劃編制的數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)

為更好地讓國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”服務(wù)于規(guī)劃編制工作,搭建規(guī)劃編制工作平臺(tái)。針對(duì)規(guī)劃編制工作對(duì)數(shù)據(jù)量需求大、使用頻繁、技術(shù)門檻高等特點(diǎn),規(guī)劃編制工作平臺(tái)基于云計(jì)算、大數(shù)據(jù)運(yùn)算分析以及網(wǎng)絡(luò)安全等進(jìn)行基礎(chǔ)軟硬件設(shè)施建設(shè),為規(guī)劃編制工作提供地圖和要素服務(wù)、分析模型、專業(yè)規(guī)劃模型以及規(guī)劃工具,從而降低規(guī)劃編制工作人員獲取和使用數(shù)據(jù)的門檻。與此同時(shí),制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)使用、提交、更新和共享標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)獲取、使用、編制到成果更新的數(shù)據(jù)閉環(huán),從而降低編制成果的差異性,提高部門間工作的協(xié)同性?！耙粡垐D”服務(wù)于規(guī)劃編制的數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)框架示意圖如圖5所示。

圖5 “一張圖”服務(wù)于規(guī)劃編制的數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)框架示意圖

4.2 “一張圖”服務(wù)于規(guī)劃管理的數(shù)據(jù)分析平臺(tái)

面向自然資源服務(wù)平臺(tái)的工程建設(shè)項(xiàng)目、多測(cè)合一、工程建設(shè)審批等規(guī)劃管理工作,利用國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”為自然資源部門和相關(guān)部門提供數(shù)據(jù)分析服務(wù),主要包括地圖數(shù)據(jù)服務(wù)、接口服務(wù)以及業(yè)務(wù)服務(wù)。地圖數(shù)據(jù)服務(wù)是將國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的各類數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一發(fā)布成開放通用的地圖服務(wù)和數(shù)據(jù)服務(wù),規(guī)劃管理的各類平臺(tái)可以調(diào)用相應(yīng)的地圖數(shù)據(jù)服務(wù)。接口服務(wù)是通過WebService、等方式,一方面調(diào)用基本的數(shù)據(jù)服務(wù)接口,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)展示、數(shù)據(jù)空間查詢和統(tǒng)計(jì)以及數(shù)據(jù)分析等;另一方面調(diào)用業(yè)務(wù)模型,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目用地預(yù)審、選址、合規(guī)性審查以及審批等高級(jí)功能。業(yè)務(wù)服務(wù)是針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃管理的應(yīng)用場(chǎng)景,提供空間分析、專題分析等服務(wù),還可以結(jié)合具體的業(yè)務(wù)需求,重構(gòu)業(yè)務(wù)流程,專項(xiàng)開發(fā)定制服務(wù)功能,從而為規(guī)劃管理提供全方位的數(shù)據(jù)分析服務(wù)。

4.3 “一張圖”服務(wù)于規(guī)劃監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)估的數(shù)據(jù)支撐平臺(tái)

面向國(guó)土空間的規(guī)劃實(shí)施、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和定期評(píng)估,利用國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”為規(guī)劃監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)估指標(biāo)和模型,提供標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)支撐,從而實(shí)現(xiàn)城市國(guó)土空間規(guī)劃保護(hù)開發(fā)利用全過程監(jiān)控和管理,提高國(guó)土空間規(guī)劃精細(xì)化治理能力。

5 結(jié)束語(yǔ)

在國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的大背景下,各類“一張圖”逐步整合為國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”,在實(shí)際建設(shè)過程中遇到了許多難題,如數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘以及數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)等。本文結(jié)合本市實(shí)際情況,探討了國(guó)土空間規(guī)劃體系下的“一張圖”發(fā)展新要求,闡述了國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)的框架、定位、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)庫(kù)以及應(yīng)用服務(wù)等內(nèi)容,深化了“一張圖”服務(wù)于規(guī)劃編制、規(guī)劃管理以及規(guī)劃監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)估等方面的實(shí)際業(yè)務(wù)應(yīng)用,為國(guó)土空間體系完善和發(fā)展提供數(shù)據(jù)支撐、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)應(yīng)用,但也存在一定問題尚未解決,如“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)需進(jìn)一步完善,服務(wù)的部門和平臺(tái)需進(jìn)一步拓展應(yīng)用。下一步,隨著國(guó)土空間規(guī)劃改革的深入,構(gòu)建市域全覆蓋、全類型、全要素的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”,將極大地提高國(guó)土空間規(guī)劃管理的效率。