警惕美國新戰(zhàn)略架空北極理事會

張耀

10月7日，美國政府發(fā)布了部版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》（簡稱《北極戰(zhàn)略》)。該戰(zhàn)略闡述了拜登政府“北極戰(zhàn)略”的基本內(nèi)容，特別是其中的“四大支柱”：安全、氣候變化和環(huán)境保護、可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展以及國際合作與治理，其中安全被列為“四大支柱”之首，并且還列舉了圍繞“四大支柱”將采取的五項政策原則。

拜登版的《北極戰(zhàn)略》事實上糅合了奧巴馬和特朗普兩屆政府的相關議程內(nèi)容，一方面，繼續(xù)突出了民主黨一直強調(diào)的氣候與環(huán)保問題；另一方面，也繼承了特朗普政府在北極問題上強調(diào)安全和大國競爭的思維。該戰(zhàn)略的最大特點就是把安全作為第一優(yōu)先，其主要背景是近年來國際形勢和北極地區(qū)形勢的迅速變化。該戰(zhàn)略還特別指出，北極的戰(zhàn)略競爭日益激烈，“俄羅斯和中國過去10年一直在北極進行這種競爭”。

該戰(zhàn)略提出，美國將投資和加強美國對北極地區(qū)海洋和天空的全面觀測、通信、數(shù)據(jù)和分析能力；加強美國在北極地區(qū)的軍事力量部署、軍事設施建設和各種軍事訓練的運行，顯示美國力量在北極的存在；加強與美國盟國和伙伴的合作以及應對突發(fā)事件的能力，共享共同應對安全挑戰(zhàn)的方法。

值得注意的是，在《北極戰(zhàn)略》中，美國除了表示將大力增強自身在北極地區(qū)的實力和存在以外，還多次強調(diào)與盟國和伙伴在北極安全問題上的合作，而且在這種合作進程中，美國將保持“領導作用”。在俄烏沖突的背景下，美國特別提及了所謂與盟國一起“阻止來自俄羅斯的侵略”，其中，北約組織很可能被視為美國《北極戰(zhàn)略》的重要工具。今年8月，北約秘書長斯托爾滕貝格訪問了加拿大北極地區(qū)，這是北約秘書長歷史上第一次訪問該地區(qū)，斯托爾滕貝格在訪問中也公開提及中俄正在形成一個挑戰(zhàn)“北約價值觀和莉益”的“北極戰(zhàn)略伙伴關系”，并提出隨著北極地區(qū)軍事沖突風險增加，要加強北約組織在北極地區(qū)的作用。

毫無疑問，美國是北約組織的核心，冷戰(zhàn)后北約組織的發(fā)展表明，北約很多時候已.經(jīng)成為美國推行自身戰(zhàn)略的工具。近日，美國不僅設立了負責北極事務的無任所大使，加強與北約盟國在北極事務上的協(xié)調(diào)，還重新設立了第二艦隊，專門負責在北大西洋與北極地區(qū)針對俄羅斯的海上軍事行動'，另外，2020年以來，美國空軍、陸軍、海軍、海岸警衛(wèi)隊也都頒布了相應的“北極戰(zhàn)略”，美軍與其北約盟國在北極地區(qū)已經(jīng)舉行了多次大規(guī)模聯(lián)合演習。很顯然，在美國的《北極戰(zhàn)略》中，北約組織將是其在軍事安全領域倚重的平臺與工具。

對于北約在北極地區(qū)發(fā)揮的作用，一個不得不考慮的重要因素是，當前，兩個北極國家瑞典和芬蘭正在申請加入北約，一旦程序完成，8個北極國家中除了俄羅斯以外其余7國全部是北約成員國。在此背景下，北極理事會作為北極地區(qū)最重要的國際機制，將出現(xiàn)7個北約成員國對俄羅斯的失衡場景，這可能對未來的北極國際合作產(chǎn)生重要影響?，F(xiàn)在北約和瑞典芬蘭兩國對俄羅斯進行了大規(guī)模制裁，北極理事會已經(jīng)難以正常工作，未來這一情況可能會繼續(xù)惡化，北極理事會有可能陷入空轉狀態(tài)。

雖然美國的新版《北極戰(zhàn)略》中依然提出將盡可能推動北極理事會的工作，但該戰(zhàn)略同時認為俄烏沖突使得與俄在北極地區(qū)的合作“幾乎不可能實現(xiàn)”。該戰(zhàn)略也明確表示在加強現(xiàn)有北極國際框架的同時，“將繼續(xù)開放發(fā)展新的雙邊和多邊的促進科學合作和美國在北極的其他利益所需的伙伴關系”。這似乎預示了美國有可能帶領其北約盟國對北極理事會進行邊緣化，另起爐灶，對北極的國際合作和北極域外國家參與北極事務制定新的機制、規(guī)則和程序，甚至采取一些排他性、歧視性的標準，從而針對特定國家參與北極事務設置障礙。

北極國際合作進程是冷戰(zhàn)結束后北極國家和相關域外國家在面對諸如氣候變化、環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展、資源開發(fā)、航道建設等共同關心的問題時開啟的，這一進程在2013年北極理事會接納中國和其他一批域外國家及國際組織成為正式觀察員國時達到一個高峰。北極合作進程曾經(jīng)是冷戰(zhàn)后國際合作的一個焦點和典范，但是近年來，隨著華盛頓越來越強調(diào)所謂大國競爭和地緣政治的作用、把積極參與北極合作事務的中國和俄羅斯看成是“價值觀不符”的競爭對手，美國的《北極戰(zhàn)略》越來越突出地緣競爭和軍事對抗的特點。雖然新版《北極戰(zhàn)略》依然談及國際合作，但本質(zhì)上越來越體現(xiàn)為美國和其盟國的“小圈子”、排他性合作。

事實上，北極地區(qū)面臨的氣候變化、環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展以及原住民文化歷史傳統(tǒng)保護等問題不僅僅是北極國家的問題，也是世界面臨的共同問題，需要世界各國采取開放性的合作加以應對。執(zhí)著于冷戰(zhàn)思維、熱衷于地緣競爭和實力對抗，必然會對未來北極國際合作與治理帶來不穩(wěn)定因素和嚴重的消極影響?！?作者是上海國際問題研究院海洋和極地研究中心主任)