東京臨海副都心規(guī)劃建設(shè)歷程及經(jīng)驗解析*

羅圣釗 欒峰 LUO Shengzhao,LUAN Feng

0 引言

在全方位高水平開放目標(biāo)和國內(nèi)國際雙循環(huán)格局下，沿海超特大港口城市的國際競爭力愈發(fā)受到重視，港口新城作為綜合性功能空間載體面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。上海將南匯新城提升為五個綜合性節(jié)點城市之一，天津“濱城”被提升到“津城”高度，深圳前海、廣州南沙也確定為粵港澳合作發(fā)展的重大平臺，港口新城的規(guī)劃建設(shè)備受矚目。

東京臨海副都心（Tokyo Waterfront City，以下簡稱“臨海副都心”）的規(guī)劃建設(shè)至今已經(jīng)30余年，既得益于國際重大事件的機(jī)遇，也受到經(jīng)濟(jì)泡沫破裂的考驗，規(guī)劃建設(shè)因此歷經(jīng)調(diào)整。國內(nèi)既有研究主要聚焦于其濱水空間、基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃方案等方面[1-4]，規(guī)劃決策及漸進(jìn)開發(fā)歷程的介紹及評述較少，但就國內(nèi)新一輪以主要沿海超特大城市為主的港城建設(shè)而言，臨海副都心的漸進(jìn)規(guī)劃建設(shè)歷程值得關(guān)注和借鑒。

1 臨海副都心的規(guī)劃建設(shè)歷程

相比東京規(guī)劃的其他副都心，臨海副都心所在的東京港有著更緊密連接?xùn)|京經(jīng)濟(jì)中心的區(qū)位，并且擁有填海土地的權(quán)屬，因此東京港早在江戶時代就是東京城市拓展的重要方向[5]10，[6]。但是將其作為東京副都心開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃決策，則發(fā)端于1980年代日本經(jīng)濟(jì)高速增長、城市快速建設(shè)的時期。然而，在實施過程中，不僅宏觀經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，而且日本國家及東京經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程及城市地位也出現(xiàn)重大調(diào)整，臨海副都心的發(fā)展定位和開發(fā)進(jìn)程隨之調(diào)整，走上漸進(jìn)式的開發(fā)建設(shè)歷程。本文從時代背景、規(guī)劃決策和開發(fā)建設(shè)方面，將其分為4個主要階段進(jìn)行簡要分析。

1.1 打造海上城市的準(zhǔn)備階段（1986年以前）

第二次世界大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)，1950年代的東京難以承載城市發(fā)展的需要，開始從都市圈層面調(diào)整空間結(jié)構(gòu)、建設(shè)副都心，并且推進(jìn)填海造地支持臨海工業(yè)和住宅建設(shè)[7-8]。1961年的《東京港港灣規(guī)劃修改》布局了橫跨東京港的東京灣岸道路，新增規(guī)模高達(dá)2 243 hm2的填海土地，協(xié)調(diào)港口功能和城市開發(fā)建設(shè)的關(guān)系。為提升東京港的生活岸線，港灣局于1971年發(fā)表《海上公園規(guī)劃》，開始通過公園建設(shè)拉近市民與東京港的聯(lián)系[9]183。

1970年代，東京港的土地經(jīng)濟(jì)價值得到釋放，交通和環(huán)境條件也得到改善，城市開發(fā)有了實質(zhì)性突破。一是東京都港灣審議會①東京都港灣審議會是由東京都最高行政長官（東京都知事）組織召集的委員會，為港灣局附屬機(jī)關(guān)，調(diào)查審議東京都港口開發(fā)、利用、安全及管理運營相關(guān)的重要事項，以及海上公園的法定事項。于1971年提出按市場價格出售填海土地，鼓勵將部分填海土地作為商業(yè)用地[10]2。二是東京灣岸道路在1976年連接了現(xiàn)“臨海副都心”的填海土地，多處公園也陸續(xù)在1970年代集中完成（見圖1）。至1984年，該片填海土地已經(jīng)和東京港兩岸連通，持續(xù)建設(shè)的公園也成為東京市民日常休閑的地方。

圖1 1985年臨海副都心相關(guān)填海土地建設(shè)情況示意圖Fig.1 Construction of reclamation land related to Tokyo Waterfront City in 1985

1.2 泡沫經(jīng)濟(jì)時期的激進(jìn)階段（1986—1995年）

歷經(jīng)兩次石油危機(jī)，東京的發(fā)展隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型好轉(zhuǎn)，以至于商務(wù)辦公樓宇緊缺，但在日本國內(nèi)受到大阪、橫濱的全球城市競爭，以及國際上以信息通訊技術(shù)為主的產(chǎn)業(yè)競爭[11]5，[12]，[13]319。

《第二次東京都長期規(guī)劃》（1986）為鞏固與紐約、倫敦、巴黎并駕齊驅(qū)的全球城市地位，以國際化、信息化為目標(biāo)，東京都政府（以下簡稱“都政府”）提出建設(shè)“臨海部副都心”。臨海副都心代表了日本當(dāng)時城市建設(shè)的最高標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)劃用地面積為448 hm2②1987年的《臨海部副都心開發(fā)基本構(gòu)想》及次年發(fā)布的《臨海部副都心開發(fā)基本規(guī)劃》作為1995年前指導(dǎo)臨海副都心建設(shè)的總體規(guī)劃，確定臨海副都心的規(guī)劃用地面積為448 hm2。1997年發(fā)布的《臨海副都心城市營造推進(jìn)規(guī)劃》將臨海副都心的用地面積下調(diào)到442 hm2。，以兩條高速道路和兩條軌道線路為交通基礎(chǔ)設(shè)施骨架，擬敷設(shè)包含綜合管廊、中水回用、垃圾管道收集和區(qū)域供冷供熱系統(tǒng)的市政基礎(chǔ)設(shè)施，并且規(guī)劃布局了4 km的標(biāo)志景觀長廊和12 km的濱水岸線[14]3。

都政府利用激進(jìn)的融資方式，通過重大項目和國際事件拉動建設(shè)，期望臨海副都心的大規(guī)模開發(fā)建設(shè)能在2000年完成。首先，規(guī)劃建設(shè)的東京電信中心、東京國際展示中心及東京港聯(lián)絡(luò)大橋具有形象鮮明、標(biāo)志性強(qiáng)的特征。其次，為展示東京面向21世紀(jì)開放的世界城市形象和理念，策劃了3 000萬人次的世界城市博覽會[13]312。最后，通過租售填海土地期權(quán)的方式利用開發(fā)主體的貸款資金，同時聯(lián)合第三部門進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和運營[10]19-20,[15]。

然而日本經(jīng)濟(jì)泡沫破裂后，將開發(fā)商的土地收益用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的計劃落空。在原計劃的第一階段開發(fā)期末（1993年）僅有東京港聯(lián)絡(luò)大橋延期1年完成，該階段進(jìn)行的其他項目則到1996年才集中完成（見圖2），此外歷經(jīng)8年籌備、2年延期的世界城市博覽會也在市民的反對下取消[13]312，[18]。

圖2 1996年臨海副都心建設(shè)情況示意圖Fig.2 Construction of Tokyo Waterfront City in 1996

1.3 強(qiáng)化主體互動的調(diào)整階段（1996—2005年）

面對經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、開發(fā)的挫折及市民的質(zhì)疑，東京都知事設(shè)立了可供市民旁聽的“臨海副都心開發(fā)懇談會”（以下簡稱“懇談會”）咨詢機(jī)構(gòu)，廣泛討論關(guān)于開發(fā)目標(biāo)、規(guī)劃制定、行政責(zé)任、收支問題和土地利用方面的多方意見，重新評估臨海副都心的開發(fā)[10]16，[18]。都政府吸納了懇談會的最終報告，以及東京都議會、市民的意見，重新擬定開發(fā)基本方針，進(jìn)而綜合修改了以往的規(guī)劃，最終在1997年發(fā)表《臨海副都心城市營造③《臨海副都心城市營造推進(jìn)規(guī)劃》的日文名為《臨海副都心まちづくり推進(jìn)計畫》，其中本文將“まちづくり”譯為“城市營造”，主要考慮臨海副都心的規(guī)劃建設(shè)過程主要是商業(yè)、商務(wù)、會展為主的項目開發(fā)建設(shè)，以區(qū)別于環(huán)境改善為主的“社區(qū)營造”。推進(jìn)規(guī)劃》（以下簡稱“《推進(jìn)規(guī)劃》”）。新擬定的基本方針僅略微調(diào)整了開發(fā)框架，并且延續(xù)了基礎(chǔ)設(shè)施格局，但是突出臨海副都心對東京城市發(fā)展、城市形象的意義，特別是對東京市民的貢獻(xiàn)，同時制定公眾參與制度[19]。

該階段期望通過環(huán)境優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展來提升臨海副都心的人氣，明確臨海地區(qū)在交通通信、新興產(chǎn)業(yè)、居住環(huán)境和濱水休閑方面的優(yōu)勢，支撐臨海副都心以開放、活力、交流為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略[16]53，[20-21]。為吸引開發(fā)主體，都政府準(zhǔn)許出售填海土地，縮小建設(shè)項目最小用地規(guī)模到0.5 hm2，并且進(jìn)行1—10年的土地短期租賃。其間，臺場地區(qū)基本建成商業(yè)、酒店、商務(wù)一體的旅游休閑地區(qū)，青海地區(qū)南側(cè)集中導(dǎo)入教育科研機(jī)構(gòu)，有明南地區(qū)形成以會展商貿(mào)為代表的項目群（見圖3），促進(jìn)臨海副都心的年訪客數(shù)從1998年的2 510萬人次大幅增長到2005年的4 160萬人次[22]。

圖3 2006年臨海副都心建設(shè)情況示意圖Fig.3 Construction of Tokyo Waterfront City in 2006

1.4 提升國際競爭力的新階段（2006年至今）

21世紀(jì)以來，東京的全球城市地位受到東亞其他城市的威脅，因此都政府放松了城市更新項目的開發(fā)建設(shè)管制，同時爭取夏季奧運會的舉辦權(quán)，提升城市功能能級和全球影響力。臨海副都心作為東京的標(biāo)桿項目，在2002年被劃入特定城市更新緊急建設(shè)區(qū)域，土地轉(zhuǎn)賣限制也在2006年解除，并且成為東京申辦2016年夏季奧運會的侯選地[5]106，[23-25]。都政府以臺場和有明南地區(qū)為基礎(chǔ)，深化建設(shè)職、住、學(xué)、游平衡的復(fù)合型城市，特別站在觀光、交流的角度營造青海地區(qū)和有明北地區(qū)。

2020年東京奧運會的籌劃為觀光、會展產(chǎn)業(yè)，以及項目開發(fā)建設(shè)注入強(qiáng)大動力（見圖4）。其一，有明北地區(qū)作為奧運場館的集中地區(qū)，在城市更新后，交通條件得到顯著改善，新建設(shè)的公共服務(wù)設(shè)施和高端公寓促進(jìn)臨海副都心居住人口倍增，同時新建面積高達(dá)33萬m2的城市綜合體、兩處奧運場館、多處奧運場地及海上公園。其二，青海地區(qū)南側(cè)已基本開發(fā)建設(shè)完畢，而北部地區(qū)則預(yù)留了55%的建筑用地，主要作為2020年東京奧運會的場館和相關(guān)臨時設(shè)施場地。其三，新建東京國際郵輪碼頭，擴(kuò)建東京國際展示中心，并且按奧運標(biāo)準(zhǔn)提升了老舊體育設(shè)施和海上公園[26]。

圖4 2021年臨海副都心建設(shè)情況示意圖Fig.4 Construction of Tokyo Waterfront City in 2021

由于新冠肺炎疫情蔓延，2020年東京奧運會延期一年舉辦，絕大部分比賽空場進(jìn)行，極大打擊了觀光產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勢頭，并且波及商業(yè)零售、酒店等行業(yè)[27]。然而，都政府卻進(jìn)一步提出“東京灣eSG”④“東京灣eSG”項目中的“eSG”指的是在原有“ESG”概念的基礎(chǔ)上，以先進(jìn)技術(shù)為關(guān)鍵，兼顧“可持續(xù)性”和“經(jīng)濟(jì)、金融”，突出澀澤榮一和后藤新平的城市建設(shè)理念和精神，其中“ESG”為環(huán)境（environmental）、社會（social）和治理（governance）的首字母縮寫。項目，期待融合環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會和治理的概念，直面全球的新冠病毒和氣候變化議題，深化建設(shè)臨海副都心，并且開發(fā)其外圍1 000 hm2的填埋地，以此在新一輪東京都長期規(guī)劃的實施中引領(lǐng)創(chuàng)造“未來東京”[28]。

2 發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)驗

2.1 成為東京城市空間拓展的戰(zhàn)略支點

臨海副都心的開發(fā)建設(shè)伴隨著東京城市空間戰(zhàn)略在廣度上延伸的過程。雖然臨海副都心的地域范圍從未擴(kuò)大，但是其突出的區(qū)位、交通及環(huán)境優(yōu)勢使得它逐漸成為在區(qū)域?qū)用嫣嵘龞|京都心能級的重要支點。同時漸進(jìn)開發(fā)的填海土地和重大項目使其成為帶領(lǐng)東京跨越發(fā)展周期的重要空間載體之一。

（1）1980年代日本在國家層面采取抑制大城市的全國綜合開發(fā)策略，都政府同時也面臨財政破產(chǎn)和全球城市地位下降的危機(jī)，然而“臨海部副都心”作為東京第7個副都心，成為東京拓展中心城區(qū)功能、奪取信息相關(guān)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和地位的空間增長點。

（2）歷經(jīng)1990年代經(jīng)濟(jì)泡沫破裂后，都政府于2000年左右在都市圈層面將臨海副都心提升為東京都心對接臨空臨海都市軸的戰(zhàn)略節(jié)點，強(qiáng)化形成東京在產(chǎn)業(yè)、交通方面與東京灣區(qū)其他城市整合的空間載體，其在區(qū)域?qū)用娴闹匾饬x已經(jīng)明顯高于其他6個副都心（見圖5）。

圖5 兩個時期的東京圈結(jié)構(gòu)Fig.5 The structure of Tokyo Megalopolis in the plan of two periods

（3）隨著“少子高齡、人口減少”的危機(jī)日益嚴(yán)峻，都政府強(qiáng)調(diào)區(qū)域、城市交通基礎(chǔ)設(shè)施對交流、合作、創(chuàng)新的促進(jìn)作用，于2017年在東京圈范圍提出“交流—合作—挑戰(zhàn)”的城市結(jié)構(gòu)，將臨海副都心納入核心據(jù)點共同支撐東京的核心功能，從空間上落實日本以觀光為核心的國際化戰(zhàn)略[29]。在2020年東京奧運會的籌備過程中，臨海副都心作為東京觀光城市的重要據(jù)點，成為整合航空港和郵輪港的國際門戶區(qū)域。更為重要的是，都政府利用奧運會發(fā)展觀光產(chǎn)業(yè)，在臨海副都心集中布局了2020年東京奧運會的比賽場地、媒體中心及奧運圣火存放地，使其成為奧運會場的中心區(qū)域之一，為臨海副都心的開發(fā)建設(shè)賦予日本全國層面的意義[5]112，[30]3。

2.2 打造應(yīng)對日本國內(nèi)外挑戰(zhàn)的先鋒地區(qū)

臨海副都心的功能定位隨著東京應(yīng)對全球變化所采取的戰(zhàn)略進(jìn)行階段性調(diào)整，其核心在于都政府利用對臨海副都心的主導(dǎo)權(quán)，有效落實當(dāng)局面對國內(nèi)外機(jī)遇、挑戰(zhàn)所提出的相關(guān)政策和城市發(fā)展目標(biāo)，助力東京取得相對于日本國內(nèi)外其他城市的優(yōu)勢。

（1）都政府最初將臨海副都心定位為國際化、信息化的副中心，為東京取得在日本范圍內(nèi)的信息通信業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢，穩(wěn)固東京的全球城市地位。因此，都政府不僅在臨海副都心規(guī)劃建設(shè)了大量辦公樓，而且在城市層面規(guī)劃建設(shè)了新的交通網(wǎng)和信息網(wǎng)支撐其城市功能，策劃世界城市博覽會集中展現(xiàn)東京的激進(jìn)姿態(tài)和城市面貌。以至于在1991年日本全國性的蕭條局面時，臨海副都心的相關(guān)建設(shè)和重大事件仍在持續(xù)推進(jìn)，直到對大阪、橫濱取得相對優(yōu)勢后才取消世界城市博覽會，并且修改相關(guān)規(guī)劃[13]323。

（2）都政府在2000年后將臨海副都心重新定位為“職、住、學(xué)、游”平衡的綜合性城市，協(xié)同2001年開始展開的觀光產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略，以及2002年開始的宿泊稅政策，開展持續(xù)20年的、促進(jìn)觀光交流活動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)。首先，深化打造臺場地區(qū)，集中導(dǎo)入酒店、商場項目，恢復(fù)自由女神像景點，新增以“高達(dá)”為代表的動漫雕塑景點，促進(jìn)臺場成為東京排名前10的國際景區(qū)[30]57。其次，建設(shè)與東京國際會展中心配套的酒店和辦公樓，開始在青海地區(qū)建設(shè)科研機(jī)構(gòu)和國際學(xué)生宿舍，推動有明北地區(qū)的國際高端住宅建設(shè)。此外，在東京申奧成功后，臨海副都心支持東京的“MICE”⑤MICE指的是具有吸引客戶潛力的商務(wù)活動總稱，包括企業(yè)等組織的會議（meeting）、獎勵研學(xué)旅行（incentive travel），國際機(jī)關(guān)、組織和學(xué)會的國際會議（convention），以及展覽、交易會等相關(guān)活動（exhibition/event）。戰(zhàn)略和郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，支撐東京成為面向全球、服務(wù)全日本的觀光樞紐城市。

（3）當(dāng)前東京主動應(yīng)對氣候變化威脅，積極探索運用前沿交通、通訊和能源技術(shù)，臨海副都心將依托“東京灣eSG”項目，落實5G通信、商用氫燃料汽車的實施和無人駕駛的試驗工作，協(xié)同開發(fā)綠色金融項目，努力實現(xiàn)碳排放減半目標(biāo)[31]。

3 空間組織經(jīng)驗

3.1 構(gòu)建緊湊、穩(wěn)定、略有彈性的空間框架

臨海副都心雖然歷經(jīng)了泡沫破裂和2020年東京奧運會，但是整體空間框架得到貫徹，也為后續(xù)項目開發(fā)留下部分彈性。首先，1980年代的填海造地框定了臨海副都心的整體形態(tài)，1990年代在都政府的堅強(qiáng)推動下完成的75%的綜合管廊、70%的骨干路網(wǎng)、兩條軌道交通線路及多處重點項目，為后續(xù)20年的開發(fā)提供了堅實的基礎(chǔ)[16]8，93，96。其次，規(guī)劃在用地處置、開發(fā)、性質(zhì)和細(xì)分方面預(yù)留了調(diào)整空間，特別是在有明北地區(qū)和青海地區(qū)北部；雖然這些地區(qū)最后的用地性質(zhì)、形態(tài)，甚至包括支路網(wǎng)都有調(diào)整，但在整體上仍符合最初規(guī)劃的空間框架（見圖6）。

圖6 兩個時期臨海副都心的規(guī)劃用地Fig.6 Land-use planning of Tokyo Waterfront City in two periods

該空間框架依托緊湊的基礎(chǔ)設(shè)施骨架，協(xié)調(diào)布局結(jié)構(gòu)明晰的公共空間體系，進(jìn)而緊密組織4個環(huán)境良好、交通便利又各具特色的地區(qū)。

在基礎(chǔ)設(shè)施層面，交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施和防波堤通過多層、立體化的布局方式整合。其中地下為高速鐵道臨海線和城市綜合管廊，地面層為道路設(shè)施、海上公園和防波堤，地上二、三層分別為步行交通設(shè)施和新交通百合鷗線。此外，道路、步行設(shè)施和軌道線路跨越海面均通過拱橋和海底隧道聯(lián)系，為水上巴士預(yù)留航道。

在公共空間層面，標(biāo)志景觀長廊位于建筑用地的核心，成為整個臨海副都心的景觀中軸和步行中軸，同時也是臺場、青海、有明南地區(qū)的主軸線。綠道公園、碼頭公園、海濱公園環(huán)繞布局在外圍，在標(biāo)高上與道路、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施錯開，成為連續(xù)的、親水的開敞空間。

3.2 利用交通設(shè)施及公園引導(dǎo)城市建設(shè)

都政府持續(xù)強(qiáng)化其在綜合交通和濱水環(huán)境方面的優(yōu)勢，通過交通基礎(chǔ)設(shè)施和“海上公園”建設(shè)，既協(xié)同重點項目對開發(fā)進(jìn)行引導(dǎo)，又將臨海副都心聯(lián)系成為一個整體，構(gòu)建匹配東京全球城市地位的城市功能區(qū)。

（1）區(qū)域性的高速道路、軌道交通設(shè)施和公園建設(shè)帶動了臨海副都心的開發(fā)呈現(xiàn)“臺場、有明南、青海南部、有明北”的輪動過程。首先，高速道路提供了便捷的聯(lián)系通道，公園提供了低成本的休閑活動空間和大型活動場地，特別是在1980年代為臺場地區(qū)匯聚了較多人氣，進(jìn)而協(xié)同東京港聯(lián)絡(luò)大橋和新交通百合鷗線促進(jìn)臺場地區(qū)最先成熟。其次，有明南和有明北地區(qū)也隨著環(huán)狀2號線、首都10號高速及豐洲·有明北聯(lián)絡(luò)道路的修建在2000年代開始成型，并且支撐了33萬m2的“有明花園城”綜合體項目。最后，持續(xù)優(yōu)化各個地區(qū)的公園，在增加公園親水空間的同時導(dǎo)入水上巴士碼頭，提升商場、酒店和展示中心的環(huán)境品質(zhì)，支撐地區(qū)的觀光、交流功能。

（2）臨海副都心內(nèi)部的交通體系和公園體系聯(lián)動大型重點項目，支撐舉辦國際重大事件，在整合臨海副都心的功能后共同承擔(dān)東京全球城市職能。首先，在1990年代，新交通百合鷗線通過環(huán)線串聯(lián)設(shè)站的方式極大改善了東京國際展示中心、東京電信中心兩大重點項目的邊緣區(qū)位；同時標(biāo)志景觀長廊將兩塊獨立的填海土地聯(lián)系成為一個整體，構(gòu)建起世界城市博覽會的會場[32]。其次，在2020年東京奧運會中，公園提供了鐵人三項、滑板、小輪車、沙灘排球等項目的場地，契合當(dāng)前城市戶外運動潮流，從而留下寶貴的奧運記憶（見圖7）。最后，未來“自然”和“便利”將成為整合臨海副都心、外圍填海用地、羽田機(jī)場和東京城區(qū)的要點，其中低碳交通、無人駕駛和公園建設(shè)為城市開發(fā)提供超越空間層面的新動力。

圖7 2020東京奧運會和殘奧會中臨海副都心地圖Fig.7 The map of Tokyo Waterfront City in Tokyo 2020 Olympic and Paralympic Games

4 規(guī)劃編制經(jīng)驗

4.1 聯(lián)合多類主體共同進(jìn)行規(guī)劃決策

以日本經(jīng)濟(jì)泡沫破裂為區(qū)分，都政府從強(qiáng)勢的把控姿態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商姿態(tài)，規(guī)劃的編制和實施也從“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙隆焙汀白韵露稀毕嘟Y(jié)合的過程。這既是行政主體對開發(fā)責(zé)任的考量，也是面對臨海副都心從基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)轉(zhuǎn)變到項目開發(fā)和持續(xù)運營的客觀需求。

都政府在1990年代的強(qiáng)勢推進(jìn)對臨海副都心快速成型起到?jīng)Q定性的作用，但是對泡沫破裂的應(yīng)對較為消極，導(dǎo)致頻繁修改規(guī)劃目標(biāo)，從而引起市民質(zhì)疑[9]172-175，[13]312，[33]。臨海副都心在1985—1986年間由都政府把控，其規(guī)劃持續(xù)地變動，以至于最后確定的用地規(guī)模是最初“東京電信港構(gòu)想”的11倍，但其用地規(guī)模又隨著經(jīng)濟(jì)下行反向縮小。

1995—1996年的懇談會是都政府轉(zhuǎn)變姿態(tài)的標(biāo)志，它是市民參與規(guī)劃決策的平臺，使得市民通過現(xiàn)場旁聽和報紙參與到持續(xù)半年的規(guī)劃討論中。懇談會充分收集了各類意見，既包括對都政府和港灣局的批評，也包括對臨海副都心的愿景和建議，從內(nèi)容和民意上支持了臨海副都心跨越挫折。

作為泡沫經(jīng)濟(jì)破裂后臨海副都心的綱領(lǐng)性規(guī)劃，《推進(jìn)規(guī)劃》（1997年）不同于《臨海部副都心開發(fā)基本規(guī)劃》，其核心在于“まちづくり”，意在“應(yīng)用一系列的本地培育計劃，漸進(jìn)地提升一個城鎮(zhèn)、社區(qū)和街道”，更多體現(xiàn)公眾參與、城市運營和漸進(jìn)建設(shè)的理念[34]。其后的規(guī)劃和導(dǎo)則在形式上更通俗易懂，積極吸納市民的提案，由此進(jìn)一步編制臨海副都心城市營造導(dǎo)則和有明北地區(qū)相關(guān)規(guī)劃，建設(shè)協(xié)同多個主體的城市營造制度，促進(jìn)都政府與業(yè)主、土地私有者及后續(xù)的開發(fā)主體共同指導(dǎo)落實項目開發(fā)、建設(shè)和運營（見圖8）[35]3。

圖8 臨海副都心城市營造制度體系Fig.8 Machizukuri institutions of Tokyo Waterfront City

4.2 提升規(guī)劃應(yīng)對現(xiàn)實變化的彈性

隨著地區(qū)認(rèn)識的加深，《推進(jìn)規(guī)劃》及其后續(xù)的規(guī)劃細(xì)分了開發(fā)地區(qū)，縮小了規(guī)劃調(diào)整范圍，明確具體問題，減小局部調(diào)整的影響。此前，《臨海部副都心開發(fā)基本規(guī)劃》布局的部分用地吸引力不足，因此《推進(jìn)規(guī)劃》細(xì)化了4個地區(qū)的定位和功能布局，并且將開發(fā)較慢的青海地區(qū)劃分成3個區(qū)域。自此，后續(xù)的第二輪和第三輪規(guī)劃調(diào)整均基于《推進(jìn)規(guī)劃》中的地區(qū)劃分和功能定位，從而對地區(qū)內(nèi)部單個區(qū)域的次要道路布局、個別用地功能及用地細(xì)分進(jìn)行詳細(xì)討論和修改（見表1）[25]。

表1 懇談會后臨海副都心規(guī)劃修改情況匯總表Tab.1 Planning modifications of Tokyo Waterfront City after roundtable conference

《推進(jìn)規(guī)劃》以10年為間隔分3個階段按地區(qū)實施，同時采用土地暫定利用的方式，以10年期的租賃模式招商，待期滿后收回土地，協(xié)調(diào)土地閑置和過早出售的矛盾。暫定利用地塊協(xié)同整體開發(fā)節(jié)奏，在后續(xù)開發(fā)的青海地區(qū)、有明南地區(qū)運用較多，主要建設(shè)低密度的商業(yè)設(shè)施，包括溫泉、婚慶、商店和汽車體驗店。租賃期滿后，這些用地往往被出售給有實力的企業(yè)，并且建設(shè)大型開發(fā)項目；同時個別暫定利用地塊以市價出售給租賃該地塊的公司，依據(jù)市民意愿保持項目運營，并且擇機(jī)進(jìn)行更新。

規(guī)劃實施過程中，港灣局預(yù)留了核心地段用地，將這些留白用地視為舉辦大型活動、吸引企業(yè)的寶貴空間資源。當(dāng)前，青海地區(qū)北側(cè)區(qū)域保留了55%的建筑用地，作為2020年東京奧運會的展示區(qū)和場館，并在將來作為無人駕駛和新技術(shù)的試驗場地。此外，在有明北地區(qū)，大部分都政府持有的用地也被作為2020年東京奧運會的臨時場館和場地，既為地區(qū)帶來基礎(chǔ)設(shè)施投資，又為打造體育特色地區(qū)提供寶貴的奧運遺產(chǎn)。后續(xù)，半戶外的有明城市公園和青海城市公園將會被拆除，而有明體操競技場也將移交給都政府用作10年期的展覽館，以便在后續(xù)展開進(jìn)一步的更新。

5 總結(jié)

日本臨海副都心的建設(shè)已超過35年，現(xiàn)除少量核心用地尚未出售外已基本建成。然而，即便在高品質(zhì)的規(guī)劃藍(lán)圖指引下，在強(qiáng)大的都政府推動下，在空間、政策方面聯(lián)動下，也需要持續(xù)面對國內(nèi)外發(fā)展的不確定性，調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)規(guī)劃，推動規(guī)劃藍(lán)圖有序落實。當(dāng)前我國超特大城市的港口新城在持續(xù)建設(shè)，其中國際化的戰(zhàn)略導(dǎo)向、綜合化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大規(guī)模的開發(fā)框架、高品質(zhì)的建設(shè)目標(biāo)是普遍追求。同時，在城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%的背景下[38]，我國各級城市的新城開發(fā)可能面臨缺乏開發(fā)建設(shè)動力的問題。因此，依據(jù)日本臨海副都心的開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗，本文提出以下建議。

一是注重港城、新城自身建設(shè)的同時，注重謀劃與周邊城市、區(qū)域及更廣大格局在空間、定位方面的聯(lián)系。臨海副都心體現(xiàn)了東京城市空間發(fā)展和東京圈空間結(jié)構(gòu)完善的需求，是東京主動應(yīng)對競爭、危機(jī)的戰(zhàn)略空間，最終使得重大項目和事件落位到臨海副都心。因此，港城和其他新城應(yīng)直面所在城市的發(fā)展問題，進(jìn)而落實到具體項目來為城市的發(fā)展拓展空間。特別對于我國超特大城市的港城，應(yīng)站在國家戰(zhàn)略的角度，強(qiáng)化港城在都市區(qū)、城市群層面的戰(zhàn)略意義。此外，當(dāng)前臨海副都心的定位已經(jīng)站在高點，從單純注重經(jīng)濟(jì)效益的開發(fā)轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)、社會、治理的可持續(xù)城市營造，并且在東京都長期規(guī)劃層面結(jié)合聯(lián)合國的17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，體現(xiàn)東京甚至日本的先進(jìn)性。回到我國的港城和新城，應(yīng)突破單一的、經(jīng)濟(jì)層面的、企業(yè)化的城市經(jīng)營，思考“人民城市”“公園城市”的戰(zhàn)略意義，提升城市建設(shè)、管理的可持續(xù)性。對于我國超特大城市的港城，廣闊的用地、遼闊的水域及國際門戶的區(qū)位使得低碳交通、多樣交通、再生能源和自動駕駛等前沿技術(shù)的應(yīng)用具有空間、示范、展示和交流的優(yōu)勢。

二是協(xié)同城市開發(fā)建設(shè)與城市運營管理，既要采取強(qiáng)有力的措施跨越周期，又要注重采用漸進(jìn)的方式培育港城和新城。首先，都政府所采取的強(qiáng)有力措施具有顯著引領(lǐng)作用，無論是1970年代周密的建設(shè)準(zhǔn)備，1990年代逆勢的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是2000年代以來的都市圈資源整合，以及2020年東京奧運會的籌備，均促進(jìn)了臨海副都心的集中開發(fā)建設(shè)，并且為其下一階段的發(fā)展打下基礎(chǔ)。因此，必須要有強(qiáng)有力的決心和定力主導(dǎo)港城和新城的開發(fā)建設(shè)，在前期做好充分的建設(shè)準(zhǔn)備，在中期形成較為穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施框架，并且在項目開發(fā)建設(shè)過程中持續(xù)整合資源，適時通過政策支持和事件舉辦推動跨越經(jīng)濟(jì)周期。其次，都政府在不確定性面前屢次遭遇沖擊，不僅讓政府背負(fù)較大的債務(wù)，甚至引發(fā)行政責(zé)任的討論，但是持續(xù)的城市運營既平衡了前期欠下的大部分債務(wù)，又通過資產(chǎn)管理為都政府取得了持續(xù)收益[39-40]。無論對于港城還是新城，城市政府在城市開發(fā)建設(shè)的同時應(yīng)聯(lián)合多個主體進(jìn)行招商和運營工作，從規(guī)劃藍(lán)圖出發(fā)構(gòu)建相應(yīng)的營造、運營制度體系，特別應(yīng)該注重營造過程中的市民參與和支持，做好較長時間跨度下的資金平衡準(zhǔn)備，著重預(yù)留政府資產(chǎn)，保障政府利益不受損。最后，臨海副都心基于穩(wěn)定的空間框架進(jìn)行漸進(jìn)營造，在前期偏向預(yù)留城市基礎(chǔ)設(shè)施、公園綠地和建設(shè)用地，進(jìn)而逐步進(jìn)行擴(kuò)張、延伸和深化建設(shè)，最終建成緊湊、復(fù)合的城市結(jié)構(gòu)，并且支撐國際重大事件的舉辦。然而我國的港城和新城往往將空間框架拉得很大，但事實的建設(shè)過程中既可能遇到不可控的因素，又會有持續(xù)增加的運營成本，因此建成空間要注重緊湊性和復(fù)合度，而空間框架則要以規(guī)劃控制和建設(shè)預(yù)留為主；特別是公園、綠地、水域的結(jié)構(gòu)性廊道，應(yīng)在建設(shè)前期考慮建成后對居民日?；顒印⒄故净顒?、體育活動及重大事件的作用。

三是港城和新城要精準(zhǔn)辨識自身發(fā)展的空間優(yōu)勢，明確其區(qū)位優(yōu)勢和人口集聚優(yōu)勢，既要具備發(fā)展的能動作用，也要把握城市空間拓展的限制性因素[41-42]。臨海副都心依托強(qiáng)大的東京都心，逐漸明確其在區(qū)域綜合交通和自然生態(tài)環(huán)境上的優(yōu)勢，從而在東京建設(shè)全球城市的過程中得到國際觀光、交流相關(guān)的發(fā)展資源。然而，我國超特大城市的港城普遍距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)，需要強(qiáng)化區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的布局與整合彌補(bǔ)劣勢，但也具備強(qiáng)大的港口運輸功能、廣闊的城市建設(shè)用地、不斷優(yōu)化的海濱親水環(huán)境及持續(xù)集聚的先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。這為打造具有產(chǎn)業(yè)特色的港城提供了堅實的保障。對于其他新城，則需發(fā)掘其在區(qū)域范圍的比較優(yōu)勢，謀求支撐城市跨越性發(fā)展的項目和活動落地，特別注重理性營城。