總統(tǒng)花錢國會管　見證美國國會（連載之十）

丁孝文

一位眾議長曾大言不慚地說：“沒有我的同意，總統(tǒng)一分錢也別想花?！边@話雖然有夸張的成分，但提著“錢袋子”的國會，在政府開支問題上的確起著主導作用。政府預算方案和具體撥款均由國會提出并批準的做法，中國際上是少見的。

國會抓著“錢袋子”

美國憲法規(guī)定，除依據(jù)法律之撥款外，不得從國庫支款。國會掌握的撥款權(quán)俗稱“錢袋權(quán)”。憲法起草人麥迪遜指出，“錢袋權(quán)”是憲法給予人民代表所能裝備的最完備、最有效的武器。

美國的財政年度從上一年的10月1日開始，到下一年的9月30日結(jié)束。聯(lián)邦政府的開支由兩部分組成，一是強制性撥款，包括社會保障、醫(yī)療照顧、國債利息等，均由以往的法律規(guī)定，約占總開支的三分之二。二是可支配性撥款，包括聯(lián)邦政府的日常開支及建設項目支出，約占三分之一。

要拿到國庫可支配性款項，需要經(jīng)過三個階段。第一個階段，通過預算案，預計收入、支出、盈余(赤字)及國債等。預算案可在9月15日前根據(jù)形勢的變化進行調(diào)整。第二階段，根據(jù)預算方案，參、眾兩院常設專門委員會分別提出下一年度的授權(quán)法和撥款法，相當于“批準立項”，除了規(guī)定能干什么，還有許多政策性法規(guī)，如什么項目不能上，什么錢不能花。授權(quán)法和撥款法都要獲得兩院的通過。第三階段，總統(tǒng)簽署授權(quán)法和撥款法。如果總統(tǒng)不同意某項法案，可以否決，迫使國會修改后重新上報。多數(shù)授權(quán)法和撥款法都要被總統(tǒng)退回“返工”。

可以看出，國會撥款的過程是一個相互牽制的過程。在一院內(nèi)部，預算委員會、專門委員會和撥款委員會需要協(xié)調(diào)。在國會內(nèi)部，參、眾兩院提出各自的議案，需要相互妥協(xié)。在國會與總統(tǒng)之間，會有更多不同的看法，只有相互讓步，才能達成一致。

“豬肉桶”里名堂多

“豬肉桶”(pork barrel)是美國政界經(jīng)常使用的一個詞匯。南北戰(zhàn)爭前，南方種植園主家里都有幾個大木桶，把日后要分給奴隸的一塊塊豬肉腌在里面?！柏i肉桶”喻指人人都有一塊。后來，政界把議員在國會制訂撥款法時將錢撥給自己的州(選區(qū))或自己特別熱心的某個具體項目的做法，叫做“豬肉桶”。

“豬肉桶”項目的王要特點是：錢用于特定地區(qū)的特定項目，大多數(shù)是在有關(guān)議員的家鄉(xiāng)；為了局部而非整體利益，甚至會損害國家利益；多數(shù)議員不知情、沒有經(jīng)過正常的委員會或全院大會辯論，也沒有得到多數(shù)議員的支持；行政部門沒有提出類似要求甚至表示反對。

“偖肉桶”作為政治詞匯始于1863年，到20世紀已人所共知。起初，“豬肉桶”大多是一些基礎(chǔ)設施項目，如開鑿運河、疏浚河道、修建公路橋梁，人們稱之為“綠色豬肉”；后來，出現(xiàn)了資助大專院校和研究機構(gòu)的“學術(shù)偖肉”；支持選區(qū)軍事項目的“國防豬肉”；近年來，又出現(xiàn)了幫助開發(fā)高性能計算機和高清晰度電視的“高科技豬肉”，以及新建、擴建公園、古跡、風景區(qū)的“公園偖肉”。

許多“偖肉桶”項目，在外人看來難以理解。試舉凡例：50萬美元用于恢復牧場的環(huán)境，以吸引跳鼠返回；50萬美元用于衣阿華州一個減少豬糞臭味的科研項目；堪薩斯州有一些不合群的青少年，喜歡穿黑衣服裝神弄鬼，國會撥款25萬美元用以遏制這一現(xiàn)象的擴散。美國政府撥款的全國藝術(shù)基金會，給一個名叫塞拉納的藝術(shù)家提供資助，他的“杰作”是一張照片——他的尿壺里放著一個塑料十字架。一位議員曾經(jīng)諷刺說，他只要有一根小革，一只松鼠，就可以搞個公園項目。

國防項目是塊大肥肉，浪費也更驚人。據(jù)國防部估計，如陸續(xù)關(guān)閉早已沒有存在價值的軍事基地，近期每年可以節(jié)省36億美元，10年共可減少210億美元支出。國防部每年還要被迫接受許多不需要的武器裝備，如在2000年，獲得撥款4．6億美元，為誨軍生產(chǎn)一艘他們并不需要的攻擊艦。

“豬肉”項目名目繁多，國會議員或多或少總可以分得一杯羹，于是在爭吃國庫時形成了“相互關(guān)照”的“合作”氛圍。在黨派斗爭激烈的國會，惟獨在“豬肉”項目上少有爭吵，甚至成為兩黨“聯(lián)絡感情”的膠合劑。

人人有份，不等于人均一碗。國會領(lǐng)導人位高權(quán)重，重要委員會成員近水樓臺，自然當仁不讓，要多拿一點。阿拉斯加州人口最少，可人均“偖肉”最多，2001財政年度達到760美元，是全國平均水平(25．5美元)的30倍。最典型的例子是，這個川一個僅有300人的小鎮(zhèn)，居然獲得40萬美元建一個停車場。在相當長的一段時間里，阿拉斯加三位國會議員都身居要職，史蒂文斯參議員是大權(quán)在握的撥款委員會的主席，穆考斯基參議員是油水很多的能源委員會的主席，楊眾議員是眾議院撥款委員會的主席，理所當然要多拿些“舍肉”回家。

公眾和媒體對撥款法中“豬肉”項目的不滿越來越多?！胺磳φ速M公民協(xié)會”等民間組織不斷發(fā)起聲勢浩大的反對“豬肉桶”的運動。它們一方面跟蹤、揭露“豬肉”項目，在國會議員中評比“豬肉桶獎”(獎給為家鄉(xiāng)撈的錢最多、項目最離奇的議員)，出版“措肉”項目匯編(書名《國會豬肉手冊》，附題“華盛頓不想讓你看的一本書”)，以引起公眾對給家鄉(xiāng)撈好處最突出議員的關(guān)注。另一方面，它們挖掘議員之間、總統(tǒng)與國會之間、院外游說集團與議員之間的幕后交易，以喚起公民對撥款監(jiān)督的責任意識。

國會議員似乎并不在意公眾的不滿，反而覺得理所當然。首先，“為宮一任，造福一方”，也是美國議員經(jīng)常掛在嘴邊的一句話?！叭嗣襁x我當議員，我當議員為人民”，給家鄉(xiāng)父老做點實事是份內(nèi)的事。其次，稅收取之于民，用之于民。將聯(lián)邦政府以稅收方式拿走的錢再拿回來用于地方建設，無甚不妥。再說，用在別處是用，用在這里也是用，為什么不能用到議員所在的州(選區(qū))?第三，議員們認為，自己對選區(qū)的需求比華盛頓的官僚更清楚，當然可以作出更好的決斷。再者，錢都是國會立法、總統(tǒng)“劉圈”合理合法撥出來的，并不違法。

議員之間相互關(guān)照，兩黨之間心照不宣，“豬肉”項目越來越多。國會領(lǐng)導也大方，議員找上門，給他點面子，搞個項目，日后用得著的時候，議員自然會鼎力回報。

“偖肉”項目大增，還有一個原因，就是在撥款法審議的最后階段，常常是關(guān)起門來做幕后交易。出席聯(lián)席會議的議員和白宮官員討價還價，大多數(shù)不能與會的議員都會把自己的項目托付給與會議員，并作為自己最終是否投票贊成妥協(xié)方案的籌碼。最后文本出來的時候，當天或第二天就要表決，誰也沒有時間看個遍，只要看到自己的項目或關(guān)注的問題得到落實，這就行了。

政府關(guān)門國會慌

理論上，在10月1日進入新一個財政年度時，相關(guān)授權(quán)法和13個

撥款法已由國會通過、總統(tǒng)簽署，可以按新的撥款法要求行事。但在多數(shù)情況下，撥款法屆時還沒有全部簽署，甚至國會內(nèi)部還沒有達成一致。如果出現(xiàn)這種情況，國會可提出臨時撥款聯(lián)合決議案(簡稱CR)，規(guī)定在一定時間內(nèi)某些未獲得撥款的部門或項目參照上一年度的撥款繼續(xù)運作，由總統(tǒng)簽署后生效。CR到期后，相關(guān)的撥款法若還沒有出籠，可以提出新的CR。

如果總統(tǒng)對國會通過的某些撥款法不滿而拒簽，而國會又不愿妥協(xié)，可以不提CR，總統(tǒng)無計可施；如果國會提出CR，總統(tǒng)希望加大壓力迫使國會讓步，可以拒簽CR。如果出現(xiàn)以上兩種情形，有關(guān)部門只能關(guān)門，有關(guān)項目必須停止，工作人員只能回家。

根據(jù)法律規(guī)定，如果政府部門因撥款而關(guān)門，該部門不得行使日常職能、提供例行服務，不能開支，不得新簽合同，不得作出任何承諾。但要害部門或出現(xiàn)緊急狀態(tài)除外——停止運作將立即導致對人身或財產(chǎn)安全的威脅，他們主要從事國防、公共衛(wèi)生與安全等領(lǐng)域的工作?？偨y(tǒng)任命的官員、國會議員、正規(guī)軍人?仍然照常上班，也有工資。被列為“要害部門”的聯(lián)邦政府工作人員必須上班，但得不到補償。

近20年來，美國政府有關(guān)部門曾6次面臨關(guān)門的尷尬境地。老布什任總統(tǒng)(1989年1月至1993年1月)時運氣不錯。1990年10月，因為他拒簽CR，政府三天沒有撥款，但正好趕上全國性節(jié)日“哥倫布日”，周末加節(jié)日放假三天，什么事也沒有耽誤，星期二大家照常上班。

克林頓時期(1993年1月互2001年1月)，國會與總統(tǒng)鬧得很僵。1995年11月14至19日，因克林頓拒簽第二個CR，導致80萬政府工作人員“下崗”6天?？肆诸D因政府關(guān)門被迫取消前往日本大阪出席亞太經(jīng)臺組織(APEC)領(lǐng)導人非正式會議，10多位國家元首和政府首腦的會見因此告吹。1995年12月16日至1996年1月6日，政府再度關(guān)門，這是美國歷史上關(guān)門時間最長的一次，以1月2日為例，有28．4萬人沒有上班，47．5萬人因?qū)佟耙Σ块T”必須“為人民服務”(上班但拿不到工資)。

那段時間，210萬聯(lián)邦政府工作人員(其中36萬在華盛頓)或困惑、或焦慮、或憤怒。有的人上班慣了，待在家里不知所措；有的人沒工資，開始為生計發(fā)愁；有的人則為納稅人養(yǎng)活了一批不干正經(jīng)事的政客而生氣。當然，許多人怎么也弄不明白：政府手里有那么多錢，為什么還要關(guān)門?

政府關(guān)門，影響非常大。克林頓第二次迫使政府關(guān)門時，大約有1300萬靠政府福利生活的人沒能按時拿到支票，就連許多路宿街頭的流浪漢(無家可歸者)也沒能按時領(lǐng)到派發(fā)的購物券。圖書館、博物館、國家公園的管理人員不上班，給百姓的日常生活帶來諸多不便，也給旅游業(yè)造成損失。海關(guān)停辦手續(xù)，許多外國人滯留機場。美國一些駐外機構(gòu)也關(guān)門，等待簽證赴美的人，只能更改機票或取消訪美。

當然，事物總是一分為二的，也有人因為政府關(guān)門而高興。檢查餐館衛(wèi)生的人不上班，餐館老板高興；國家公園雖浸人管理，大門卻是敞開的，游客不用付銨了；總統(tǒng)與國會打得不可開交，新聞記者高興，有這么大的新聞就有更多的廣告，廣告多了收入自然就高。據(jù)說，那些日子，電視臺、報社和雜志社的收入都比往年司期要高一些。

責編：潘天翠