網(wǎng)絡(luò)直播中政府規(guī)制之信用工具制度的優(yōu)化

□ 黃苡梣

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法律碩士教育中心， 湖北 武漢 430073）

隨著自媒體技術(shù)直播內(nèi)容的不斷豐富，網(wǎng)絡(luò)直播早已脫離了現(xiàn)實(shí)中面對(duì)面的市場(chǎng)交易和服務(wù)模式。目前，網(wǎng)絡(luò)直播過(guò)程中的欺詐、售假等行為容易引發(fā)信任危機(jī)。基于網(wǎng)絡(luò)直播失信整治的急迫性，有必要利用信用工具構(gòu)建嚴(yán)厲、有效的失信懲戒制度。

一、起源：信用工具的興起

概括而言，信用工具是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中對(duì)其所掌握的對(duì)所有公民、法人或者其他組織的信用信息進(jìn)行收集、歸納、評(píng)價(jià)、分類(lèi)、共享，通過(guò)分類(lèi)管理和分級(jí)評(píng)價(jià)進(jìn)行聯(lián)合獎(jiǎng)懲從而規(guī)范社會(huì)信用的規(guī)制工具。信用工具的興起得益于獨(dú)特的社會(huì)背景和市場(chǎng)發(fā)展，包括對(duì)道德和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面的制約，具有豐富的內(nèi)涵。

（一）公共治理與治理工具創(chuàng)新

（二）網(wǎng)絡(luò)直播帶貨出現(xiàn)失信行為

截至2022年2月，網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物、手機(jī)支付、網(wǎng)絡(luò)短視頻的用戶規(guī)模都有所擴(kuò)大，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10．32億，較2020年12月新增網(wǎng)民4296萬(wàn)，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)73．0%。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)已取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。以電商直播帶貨為例，各行各業(yè)的商品都開(kāi)始用直播帶貨的方式銷(xiāo)售，但在直播滲透率快速提升的同時(shí)，直播行業(yè)的發(fā)展?jié)u漸偏離了軌道，超出了公眾的預(yù)知和政府所能管控的范圍。如網(wǎng)絡(luò)直播帶貨中出現(xiàn)了假冒偽劣產(chǎn)品，若縱容這些直播欺詐行為，容易造成直播者與公眾利益的失衡，嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者的合法權(quán)益。對(duì)于這種影響社會(huì)信譽(yù)健康的行為，我國(guó)行政機(jī)關(guān)制定了一系列行之有效的法律規(guī)范，逐步將網(wǎng)絡(luò)直播從最初的“無(wú)序狂歡”拉回到了法治化、規(guī)范化的發(fā)展道路。

二、效能：網(wǎng)絡(luò)直播中信用工具的制度功能

（一）從“政府管控”到“社會(huì)共治”

隨著時(shí)代的發(fā)展，誠(chéng)信由私法領(lǐng)域慢慢滲透到公法領(lǐng)域，逐漸成為整個(gè)法律體系中最重要、最基本的法律原則。通過(guò)信用工具，網(wǎng)絡(luò)直播的主體信用信息將會(huì)被公布于眾，市場(chǎng)與社會(huì)的反應(yīng)是最好的懲戒，其功能或可超越行政執(zhí)法所能帶來(lái)的效果。社會(huì)的發(fā)展決定了人與人之間的交往不再拘泥于狹小的交際圈，而網(wǎng)絡(luò)直播這種高互動(dòng)性、無(wú)邊界性的現(xiàn)代交往渠道使得對(duì)社會(huì)的調(diào)整需要國(guó)家與社會(huì)、私人的合作。政府將這種風(fēng)險(xiǎn)管控通過(guò)信用工具機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣?huì)共同預(yù)防治理，讓社會(huì)對(duì)懲罰與監(jiān)控進(jìn)行合理的分擔(dān)，促進(jìn)社會(huì)信用體系的構(gòu)建、維持和修復(fù)，為建設(shè)法治誠(chéng)信社會(huì)奠定了基礎(chǔ)。

（二）維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)用戶利益

行政法作為“小憲法”，將公民的基本權(quán)利之效力擴(kuò)展到私人領(lǐng)域，社會(huì)強(qiáng)力是私人關(guān)系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。每一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)用戶與主播之間的交易均屬于私人交易，而網(wǎng)絡(luò)的流通性和虛擬性使得這種私人關(guān)系匯集形成了這種一對(duì)多的局面。每一位社會(huì)成員通過(guò)官方渠道都可以了解被監(jiān)管對(duì)象的違法動(dòng)態(tài)，方便、快捷地掌握直播市場(chǎng)中一些主體的違法行為，有效保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)用戶的合法權(quán)益。從本質(zhì)上說(shuō)，信用工具是一種事前預(yù)防模式。根據(jù)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展實(shí)踐，事后處罰并非絕佳的管控手段?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的升級(jí)換代使得市場(chǎng)變異速度激增，事前審查可以避開(kāi)事后處罰的短板。通過(guò)新型的誠(chéng)信治理工具將市場(chǎng)誠(chéng)信治理和社會(huì)引導(dǎo)的重點(diǎn)前移，監(jiān)管機(jī)關(guān)事先對(duì)直播主體的信用進(jìn)行分級(jí)，可以提前使互聯(lián)網(wǎng)用戶了解交易對(duì)象的品質(zhì)，避免直播者再次失信而造成社會(huì)危害。因此，信用工具的設(shè)立既在直播領(lǐng)域中起到了特定的預(yù)防作用，也為互聯(lián)網(wǎng)用戶降低了信賴風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上能夠避免對(duì)互聯(lián)網(wǎng)用戶造成難以挽回的損失。

（三）促進(jìn)信息資源共享

基于信用工具，可以向除行政機(jī)關(guān)之外的其他社會(huì)主體尋求聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，包括行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、金融機(jī)構(gòu)以及其他第三方組織等，及時(shí)揭露被監(jiān)管對(duì)象的違信行為，為這些治理主體提供相應(yīng)的行動(dòng)框架，協(xié)力打擊民商事領(lǐng)域的違法失信行為。一方面，打擊網(wǎng)絡(luò)違法必然需要借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息資源互通，以便有效打破信息壁壘，促進(jìn)政府、行業(yè)、社會(huì)、公眾對(duì)直播中違法失信行為的信息共享和共同監(jiān)督，使信息獲取更加高效、快捷、準(zhǔn)確；另一方面，各主體通過(guò)所獲取到的信息可以進(jìn)行辨別和篩選，有利于促進(jìn)社會(huì)各主體了解直播主體的信用情況，提升監(jiān)管效率。

（四）樹(shù)立法治政府權(quán)威

信用工具作為社會(huì)信用體系構(gòu)建之著力點(diǎn)，離不開(kāi)政府的有效管控，政府需要樹(shù)立失信懲戒的治理權(quán)威，充分發(fā)揮法治在社會(huì)治理中的作用。一方面，失信懲戒容易造成被監(jiān)管對(duì)象的信譽(yù)損失，且這種信譽(yù)損失來(lái)自其自身的不誠(chéng)信和違法行為；另一方面，被監(jiān)管的主體可能因失信懲戒等受到市場(chǎng)權(quán)利的限制，使經(jīng)營(yíng)和發(fā)展都受到影響，因此失信懲戒具有一定的懲罰性質(zhì)，是被監(jiān)管主體因不誠(chéng)信而需要承擔(dān)的一種法律責(zé)任。對(duì)于私人在直播中出現(xiàn)的違法失信行為，通過(guò)信用懲戒施予其本來(lái)義務(wù)之外更為不利的后果，即政府的制裁。以行政機(jī)關(guān)的權(quán)威作背書(shū)，公眾基于官方的指引而對(duì)直播失信者作否定性評(píng)價(jià)，這也是政府管控之目的所在。

三、約束：網(wǎng)絡(luò)直播中信用工具設(shè)立的制度困境

（一）信用懲戒的性質(zhì)紛爭(zhēng)

（二）相關(guān)原則對(duì)于信用工具的限制

1．依法行政原則對(duì)信用工具的限制。黨的十八大以來(lái)，建設(shè)法治國(guó)家和法治政府成為我國(guó)重大理念創(chuàng)新。從信用的角度來(lái)說(shuō)，就是行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)誠(chéng)信地實(shí)施行政行為，打擊社會(huì)上不誠(chéng)信行為，掃除與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相悖的“失信文化”，全面推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)。法治政府是依法治國(guó)的關(guān)鍵，政府的行為必須是于法有據(jù)的。但目前信用工具的設(shè)立尚沒(méi)有法律層面的依據(jù)，對(duì)于信息的搜集和失信名單的確立等行為都受到法律保留原則的限制。失信懲戒的實(shí)施在立法上也沒(méi)有足夠的依據(jù)，而信用工具對(duì)相對(duì)人的權(quán)利有著較大的影響，因而應(yīng)當(dāng)在立法層面使信用工具合法化，否則將受到依法行政原則的制約。

2．比例原則對(duì)信用工具的限制。作為一種規(guī)制失信違法行為的有效手段，信用工具已經(jīng)在政府行政監(jiān)管領(lǐng)域中得到運(yùn)用。實(shí)踐中，直播中的不良行為導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)信用危機(jī)。因此，信用工具的運(yùn)用也需要在公共利益和個(gè)體之間尋求平衡，對(duì)是否達(dá)到了執(zhí)法目的、是否存在替代性的其他制裁方式或者法律責(zé)任等進(jìn)行綜合考量。具體來(lái)說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)直播中進(jìn)行失信懲戒遵循比例原則時(shí)需要在各方面都有所側(cè)重。從適用范圍來(lái)看，應(yīng)當(dāng)限制在通過(guò)直播可能會(huì)對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)安全造成極大危害的領(lǐng)域；從信用工具的具體實(shí)施內(nèi)容來(lái)看，需要評(píng)估各主體之后進(jìn)行差異化選擇；從責(zé)任銜接方面來(lái)看，應(yīng)當(dāng)建立具有梯度性特點(diǎn)的責(zé)任機(jī)制和懲戒機(jī)制。行政機(jī)關(guān)的糾正措施應(yīng)當(dāng)與相對(duì)人的過(guò)錯(cuò)相匹配，否則將會(huì)突破比例原則的要求，造成政府懲戒與權(quán)益保護(hù)的失衡。

3．程序正當(dāng)原則對(duì)信用工具的限制。技術(shù)的發(fā)展給政府治理方式帶來(lái)了轉(zhuǎn)變，行政行為也出現(xiàn)了與以往不同的變化和不確定性，容易忽視對(duì)行政相對(duì)人的利益保護(hù)。盡管網(wǎng)絡(luò)直播中的失信者從事了違法活動(dòng)，但其隱私權(quán)和其他人身財(cái)產(chǎn)權(quán)仍應(yīng)得到保護(hù)。如若一味地為了追求高效的失信預(yù)防和懲戒，那么將損害程序正義。值得注意的是，不正當(dāng)?shù)某绦蛉舯贿`法者利用，則可能成為逃避監(jiān)管和處罰的“漏洞”。因此，行政機(jī)關(guān)在利用信息工具時(shí)不能忽視程序的正當(dāng)性，理應(yīng)妥善地處理制度運(yùn)行過(guò)程中的程序問(wèn)題。無(wú)論技術(shù)和行政行為如何變化，都應(yīng)當(dāng)遵守一定的程序執(zhí)行底線，相對(duì)人仍然可以通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦蛲緩将@得應(yīng)有的公正對(duì)待，程序正當(dāng)原則在整治失信違法的同時(shí)亦將繼續(xù)發(fā)揮作用。

（三）規(guī)范層級(jí)過(guò)低

目前，全國(guó)多個(gè)地方都已構(gòu)建了失信的懲戒手段和聯(lián)合懲戒機(jī)制，但“無(wú)法可依”仍是使用信用工具時(shí)面臨的首要問(wèn)題。有關(guān)信用體系的建設(shè)尚無(wú)法律層面的明文規(guī)定，更多地是法規(guī)、規(guī)章或者相關(guān)司法解釋，但司法解釋在立法的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、完整性、權(quán)威性方面都有待提高，甚至與法律的部分規(guī)定存在沖突?；貧w到互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)直播中通過(guò)信用工具進(jìn)行失信懲戒的政策性文件相對(duì)較少，鮮有針對(duì)直播領(lǐng)域的專項(xiàng)設(shè)計(jì)。我國(guó)的《互聯(lián)網(wǎng)直播營(yíng)銷(xiāo)信息內(nèi)容服務(wù)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》）雖然提到了直播的投訴、舉報(bào)機(jī)制，但并非是針對(duì)失信行為的懲戒手段。如《管理規(guī)定》第十六條第一款第二項(xiàng)規(guī)定的直播經(jīng)營(yíng)者不可“發(fā)布虛假信息，欺騙、誤導(dǎo)用戶”，顯然缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制?？梢?jiàn)，由于缺乏高位階的法律規(guī)定，使得直播領(lǐng)域信用工具的具體落實(shí)存在一定困難。同時(shí)，對(duì)于信用工具的規(guī)范層級(jí)過(guò)低，也成為制約行政機(jī)關(guān)開(kāi)展打擊失信執(zhí)法活動(dòng)的根本性障礙。

（四）部門(mén)間缺乏聯(lián)動(dòng)

目前，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)直播中的違法行為都會(huì)予以相應(yīng)的行政處罰。處罰手段通常是違法失信主體被互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者進(jìn)行“封號(hào)”、列入“黑名單”處理。也就是說(shuō)，直播領(lǐng)域進(jìn)行失信懲戒的主體其實(shí)不是行政機(jī)關(guān)而是社會(huì)成員。實(shí)踐中，各失信懲戒部門(mén)因缺乏系統(tǒng)的規(guī)則而無(wú)法有效采用具體的執(zhí)行措施和方案，部門(mén)間缺乏聯(lián)動(dòng)成為制約信用工具發(fā)展的瓶頸之一。網(wǎng)絡(luò)的廣袤性使得網(wǎng)絡(luò)違法行為跨越時(shí)間和空間的限制，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)直播進(jìn)行失信懲戒不是一個(gè)部門(mén)或者幾個(gè)部門(mén)能夠完成的。網(wǎng)絡(luò)售假行為所導(dǎo)致的利益受損的用戶可能來(lái)自全國(guó)各地，直播者的場(chǎng)所也可能不限于一個(gè)地點(diǎn)，而是拓展到不同的地域，這也給部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)帶來(lái)了困難。

四、改進(jìn)：網(wǎng)絡(luò)直播中信用工具制度的優(yōu)化

（一）設(shè)立信用工具啟動(dòng)和審批程序

（二）明確失信主體市場(chǎng)準(zhǔn)入的禁止標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為，單純地將失信主體納入“黑名單”而不予以制裁，失信懲戒制度只會(huì)成為一種擺設(shè)而不能真正發(fā)揮其功效。實(shí)踐中，部分地方的失信懲戒政策性文件已經(jīng)對(duì)失信行為之后的市場(chǎng)準(zhǔn)入設(shè)立了門(mén)檻，如《重慶市安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒和“黑名單”暫行管理制度》對(duì)于存在失信行為的有關(guān)經(jīng)營(yíng)者和生產(chǎn)者實(shí)施市場(chǎng)禁入。而在直播領(lǐng)域，對(duì)于失信主體的禁入更多地是網(wǎng)絡(luò)直播平臺(tái)面對(duì)社會(huì)輿論壓力和互聯(lián)網(wǎng)用戶的聯(lián)合抵制而不得不對(duì)主播進(jìn)行“封殺”，因?yàn)榫W(wǎng)紅主播能夠給平臺(tái)帶來(lái)的效益是不可估量的，直播平臺(tái)看中的是自身的經(jīng)濟(jì)利益。因此，需要盡快設(shè)立直播領(lǐng)域失信主體禁入市場(chǎng)的界限和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）規(guī)范信用工具機(jī)制的具體內(nèi)容和程序

一是關(guān)于失信的具體認(rèn)定?？梢詮摹百|(zhì)”和“量”兩個(gè)方面來(lái)考慮：從“質(zhì)”的層面來(lái)看，主要關(guān)注這種直播行為對(duì)法律秩序的破壞程度和對(duì)社會(huì)的危害程度。 若因?yàn)橹辈バ袨榈牟徽\(chéng)信嚴(yán)重影響了社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)用戶的利益，應(yīng)當(dāng)被予以失信懲戒。從“量”的層面來(lái)看，將直播中存在的失信頻次作為規(guī)制重點(diǎn)，一定程度上可以增加行政“累犯”再次失信的成本，這不僅符合行政監(jiān)管中“降低違法復(fù)發(fā)率”的價(jià)值導(dǎo)向，也契合行政監(jiān)管體系的預(yù)防性要求。二是采取網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域常態(tài)化的公開(kāi)宣傳方式，形成褒揚(yáng)誠(chéng)信、懲戒失信的制度機(jī)制和社會(huì)風(fēng)尚。三是保證失信懲戒中的公眾參與。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境治理既需要政府管控，也需要包括消費(fèi)者和網(wǎng)絡(luò)主播在內(nèi)的各個(gè)主體的共同參與，實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)。四是明確對(duì)于網(wǎng)絡(luò)直播中失信人的失信送達(dá)制度。由于失信名單與互聯(lián)網(wǎng)用戶的后續(xù)交易利益息息相關(guān)，因此，對(duì)于失信的懲戒公示也應(yīng)予以重視，即建立公開(kāi)互動(dòng)服務(wù)形式的公式模式。同時(shí)，對(duì)于懲戒的理由、措施、后果都需要及時(shí)、準(zhǔn)確地送達(dá)給被懲戒者，避免因送達(dá)不及時(shí)而產(chǎn)生后續(xù)糾紛。

（四）確保實(shí)施信用工具的合理性與合法性

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)直播中開(kāi)展失信懲戒不是對(duì)所有的直播內(nèi)容都進(jìn)行限制，重點(diǎn)關(guān)注的是與公共利益關(guān)聯(lián)度較高的領(lǐng)域，若對(duì)所有的直播范圍都進(jìn)行監(jiān)管和信用評(píng)級(jí)是不現(xiàn)實(shí)的。因此，進(jìn)行信用評(píng)級(jí)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守行政法的基本原則，保證懲戒的合理性和合法性。行政機(jī)關(guān)在限制網(wǎng)絡(luò)主播失信行為時(shí)所采取的手段必須遵循相關(guān)法律法規(guī)。對(duì)于一些情節(jié)輕微、不屬于行政機(jī)關(guān)管轄的情形應(yīng)當(dāng)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，可以交由直播平臺(tái)和直播行業(yè)自身進(jìn)行規(guī)制。

（五）建立健全信用工具監(jiān)督體系

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)做好對(duì)違法行政行為開(kāi)展監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)，從根本上體現(xiàn)行政監(jiān)督對(duì)于失信懲戒的重要性，促進(jìn)監(jiān)督體系的完善。對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的懲戒行為，包含內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督，上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級(jí)機(jī)關(guān)失信懲戒存在錯(cuò)誤時(shí)，需要及時(shí)予以糾正。而外部監(jiān)督則意味著允許相對(duì)人提出異議，有權(quán)申請(qǐng)信息公開(kāi)和知悉處理結(jié)果所依賴的理由，提起行政復(fù)議和訴訟。行政權(quán)具有膨脹之勢(shì)，若不進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督和限制，實(shí)踐中難以發(fā)揮作用。若行政機(jī)關(guān)在實(shí)施失信懲戒時(shí)存在失職行為，也需要設(shè)立追責(zé)機(jī)制，對(duì)失職行為本身進(jìn)行懲戒。