從工農(nóng)監(jiān)察到特約監(jiān)察：監(jiān)察員制度的演進(jìn)

□ 舒紹福

［中共中央黨校 （國家行政學(xué)院）， 北京 100091］

監(jiān)察是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要調(diào)動(dòng)多元主體的力量以協(xié)同共治促進(jìn)監(jiān)察效能的提升。全面推開、有序推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，需要進(jìn)一步聚合和優(yōu)化監(jiān)察力量。作為監(jiān)察力量的重要補(bǔ)充，監(jiān)察員這支隊(duì)伍是不可或缺的。從土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期開始，為了更好地改善機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，保證新生政權(quán)的廉潔性，中央蘇區(qū)開始對人民群眾進(jìn)行監(jiān)察賦權(quán)，建立了工農(nóng)通訊員制度，自此開啟了我國監(jiān)察員制度的演進(jìn)之路。從工農(nóng)通訊員到監(jiān)察通訊員，從特邀監(jiān)察員再到特約監(jiān)察員，監(jiān)察員制度不斷發(fā)展并呈現(xiàn)出時(shí)代特色。監(jiān)察員是“群眾的眼睛”，是群眾路線在紀(jì)檢監(jiān)察工作中的具體踐行者，發(fā)揮著重要的橋梁和紐帶作用?；仡櫤头此?xì)v史進(jìn)程中的監(jiān)察員制度，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)做法，旨在進(jìn)一步完善和優(yōu)化新時(shí)代特約監(jiān)察員制度，以期更好地助力國家監(jiān)察體制改革。

一、從工農(nóng)通訊員到監(jiān)察通訊員：監(jiān)察員制度的發(fā)軔與推進(jìn)

我國監(jiān)察員制度肇始于土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期建立的工農(nóng)通訊員制度，由此開啟了工農(nóng)群眾性監(jiān)察的早期實(shí)踐。中華人民共和國成立之前建立了通訊檢查員制度。從中華人民共和國成立到1959年，又探索建立了監(jiān)察通訊員制度。

中國共產(chǎn)黨自成立之初就非常重視通過辦刊辦報(bào)“喚起民眾”，將工農(nóng)通訊員工作作為黨的重要任務(wù)之一。工農(nóng)通訊員在新聞傳播中以“群眾的喉舌”和“地方兵團(tuán)”的角色發(fā)揮了積極作用。中央蘇區(qū)政府專門的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)即工農(nóng)檢察部的成立，標(biāo)志著監(jiān)察制度開始以嶄新的姿態(tài)出現(xiàn)在中國監(jiān)察制度史上，人民群眾第一次真正成為監(jiān)察主體。如何建立一支不脫產(chǎn)的義務(wù)監(jiān)察員隊(duì)伍、自下而上協(xié)助工農(nóng)檢察部開展監(jiān)察工作也被提上議程。1933年，工農(nóng)檢察部開始探索建立專司群眾監(jiān)察的工農(nóng)通訊員制度，以監(jiān)督蘇維埃機(jī)關(guān)是否能夠正確維護(hù)人民利益、執(zhí)行政策法令及促進(jìn)改善蘇維埃機(jī)關(guān)工作作風(fēng)與糾正官僚主義等。中央工農(nóng)檢察部1933年第3號訓(xùn)令《工農(nóng)通信員的任務(wù)》要求各機(jī)關(guān)、企業(yè)、社團(tuán)、街道、村莊等推選出優(yōu)秀分子擔(dān)任工農(nóng)通訊員，行使群眾性義務(wù)監(jiān)察的職能。該訓(xùn)令對工農(nóng)通訊員任務(wù)也作了具體規(guī)定，即“替工農(nóng)檢察部調(diào)查和收集該地區(qū)蘇維埃和其所屬各機(jī)關(guān)在職權(quán)上工作上生活上所發(fā)現(xiàn)的各種不好的事實(shí)和材料作報(bào)告”。同時(shí)，該訓(xùn)令明確了工農(nóng)通訊員應(yīng)該調(diào)查和注意的事項(xiàng)是：“（甲）該級蘇維埃和其所屬各機(jī)關(guān)，如有對蘇維埃法令（如勞動(dòng)法、土地法、經(jīng)濟(jì)政策、優(yōu)待紅軍條例、婚姻條例等不積極執(zhí)行或執(zhí)行得不正確的。（乙）該級蘇維埃政府和其所屬各機(jī)關(guān)對目前政治任務(wù)和中心工作如戰(zhàn)爭動(dòng)員、擴(kuò)大紅軍、各種稅收、春耕等不積極執(zhí)行或執(zhí)行得不正確的。（丙）該級蘇維埃政府機(jī)關(guān)及其所屬各機(jī)關(guān)的工作人員中，有異己分子或消極怠工貪污腐化以及脫離群眾的官僚主義?！痹撚?xùn)令還要求工農(nóng)通訊員所報(bào)告的事要調(diào)查正確、報(bào)告詳細(xì)，工農(nóng)通訊員每月通訊兩次，能自己寫字的就通過寫書信來報(bào)告，自己不能寫字的可以請人代寫或者口頭報(bào)告?！肮まr(nóng)檢察通訊員是人民監(jiān)督政權(quán)的一種方式，他所要通訊的，只要是事實(shí)，不論大小，也不必寫成一個(gè)很通順的文章，只要把事實(shí)說清楚出來就可以?！蓖辏吨腥A蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》頒布，其第一百七十一條規(guī)定：“省、縣、區(qū)、市各級工農(nóng)檢察委員會，須在一切國家機(jī)關(guān)中、企業(yè)中、工廠中、作坊中、學(xué)校中、社會團(tuán)體中、街道中、村落中，建立通信員，形成通訊網(wǎng)，通信員不脫離生產(chǎn)?！?/p>

1933年，隨著《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為——中央執(zhí)行委員會第二十六號訓(xùn)令》的頒布，中央蘇區(qū)內(nèi)部開展了一場反貪污斗爭運(yùn)動(dòng)。斗爭運(yùn)動(dòng)由中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府領(lǐng)導(dǎo)，其日常工作則由中央政府工農(nóng)檢察部主持開展，斗爭重點(diǎn)是蘇維埃機(jī)關(guān)、國營企業(yè)、公共團(tuán)體等。中央工農(nóng)檢察部指示，廣泛開展這一斗爭，要提高對于貪污浪費(fèi)的警覺性，發(fā)動(dòng)群眾反對貪污浪費(fèi)；要?jiǎng)訂T自己的工農(nóng)通訊員參加檢舉活動(dòng)，使檢舉活動(dòng)成為廣大人民群眾的斗爭運(yùn)動(dòng)。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，工農(nóng)通訊員在這場反貪污腐敗斗爭運(yùn)動(dòng)中起了很大的作用，“在1934年蘇區(qū)大規(guī)模的反腐敗運(yùn)動(dòng)中，有57%的腐敗分子是通過蘇區(qū)系統(tǒng)、完備的反腐敗工農(nóng)通訊員網(wǎng)絡(luò)而被檢舉和揭發(fā)出來的”。工農(nóng)通訊員制度作為工農(nóng)檢察部的重要組成部分，發(fā)揮了群眾性監(jiān)察的重要作用，成為人民監(jiān)督政權(quán)的重要形式。

1948年9月26日，華北人民政府成立，華北人民監(jiān)察院隨之成立，其參照工農(nóng)通訊員制度的做法設(shè)立通訊檢查員制度，推進(jìn)了人民監(jiān)察制度建設(shè)。為了密切聯(lián)系群眾，號召人民群眾監(jiān)督自己的政權(quán)，華北人民監(jiān)察院以各級職工會會員、農(nóng)會會員、青年婦女團(tuán)體團(tuán)員、報(bào)社訪員、企業(yè)交通財(cái)經(jīng)機(jī)關(guān)中技術(shù)人員以及熱心公務(wù)人員為主要對象選聘通訊檢查員。通訊檢查員的主要職責(zé)是收集各類行政機(jī)關(guān)、企業(yè)等人員違法失職、侵害人民群眾利益、違反政策、貪污浪費(fèi)等行為，經(jīng)過所屬機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審查后，向人民監(jiān)察院通訊報(bào)告或必要時(shí)面報(bào)。同工農(nóng)通訊員一樣，通訊檢查員作為一項(xiàng)群眾性監(jiān)察設(shè)計(jì)，目的是助力肅清貪污浪費(fèi)現(xiàn)象以促進(jìn)政府廉潔。

中華人民共和國成立之初，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會正式成立，監(jiān)察通訊員組建工作也隨即開展。1951年7月6日，政務(wù)院第92次政務(wù)會議通過并于同年9月5日公布了《各級人民政府人民監(jiān)察委員會設(shè)置監(jiān)察通訊員試行通則》（以下簡稱《試行通則》），對監(jiān)察通訊員設(shè)置的目的、選聘條件、基本任務(wù)、解聘等作出具體規(guī)定?！对囆型▌t》提出：設(shè)置監(jiān)察通訊員是為了密切聯(lián)系人民群眾，加強(qiáng)監(jiān)察工作，要求“各級監(jiān)委對轄境內(nèi)之各級政府機(jī)關(guān)、企業(yè)部門、人民團(tuán)體（工、農(nóng)、青、婦）的人員或其他勞動(dòng)人員，具備公正廉明、忠誠老實(shí)、實(shí)事求是、善于聯(lián)系群眾等條件，在自愿原則下，由各該機(jī)關(guān)、部門、人民團(tuán)體推薦或民主選舉，并經(jīng)監(jiān)委審查合格者，得聘為監(jiān)察通訊員”。監(jiān)察通訊員由設(shè)置并領(lǐng)導(dǎo)人民監(jiān)察通訊員的機(jī)關(guān)審查任命?！对囆型▌t》還提出：為了更好地傳達(dá)指示、研究問題、交流經(jīng)驗(yàn)、不斷改進(jìn)工作，如果同一機(jī)關(guān)、部門、團(tuán)體、街道或村莊監(jiān)察通訊員有三人以上，應(yīng)視情況劃分小組并各推選小組長一人，負(fù)責(zé)聯(lián)系各監(jiān)委，落實(shí)具體工作。監(jiān)察通訊員的基本任務(wù)是：“（一）調(diào)查政府機(jī)關(guān)、企業(yè)部門及其公務(wù)人員之違法失職、作風(fēng)不良、損害國家或人民利益等情況，向監(jiān)委作通訊報(bào)告。（二）征集群眾對政府政策、法令、設(shè)施之意見，向監(jiān)委作通訊報(bào)告。（三）宣傳監(jiān)察制度之意義及其作用?！?953年6月25日，中央人民政府政務(wù)院第184次政務(wù)會議又通過了《各級人民政府人民監(jiān)察委員會設(shè)置監(jiān)察通訊員通則》，將《試行通則》提出的基本任務(wù)第一條、第二條合并成第一條，即“調(diào)查政府機(jī)關(guān)與所屬部門及其工作人員一切違法失職，損害國家或人民利益的行為和工作上存在的重要問題，并征集群眾對政府的政策、法令、工作的意見，向其主管人民監(jiān)察機(jī)關(guān)或其所在機(jī)關(guān)、部門首長報(bào)告”。監(jiān)察通訊員發(fā)現(xiàn)的問題和征集的意見，既可以向主管的人民監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告，也可以向所在機(jī)關(guān)、部門首長報(bào)告。如果監(jiān)察通訊員向其所在機(jī)關(guān)首長報(bào)告問題而首長認(rèn)為無權(quán)處理或者監(jiān)察通訊員認(rèn)為所在機(jī)關(guān)處理不當(dāng)?shù)?，則應(yīng)該報(bào)請上級人民監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。為了鼓勵(lì)監(jiān)察通訊員富有積極性、創(chuàng)造性地做好監(jiān)察通訊工作，密切聯(lián)系群眾，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會還特別公布實(shí)施了《人民監(jiān)察通訊員獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》，對于監(jiān)察通訊員個(gè)人或小組在監(jiān)察通訊工作中揭露違法失職對于維護(hù)國家政策法令或人民財(cái)產(chǎn)有顯著功績者，或提出建設(shè)性意見保證國家建設(shè)事業(yè)或改進(jìn)工作有重大貢獻(xiàn)者，或在工作中遇到困難能堅(jiān)持原則斗爭并最終使違法失職事件得以揭發(fā)和處理者等，視具體情況單獨(dú)或同時(shí)給予榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。關(guān)于人民監(jiān)察通訊員的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問題，監(jiān)察部在1956年的專門答復(fù)中指出，只要所屬部門有國家監(jiān)察、內(nèi)部監(jiān)察或?qū)I(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的，該部門的人民監(jiān)察通訊員就由相對應(yīng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。如果沒有相應(yīng)機(jī)構(gòu)，就由對應(yīng)的省、自治區(qū)、市、專區(qū)監(jiān)察廳（局、處）分別領(lǐng)導(dǎo)。在各種政策法令的推動(dòng)下，監(jiān)察通訊員數(shù)量得到迅速發(fā)展?！敖刂?952年10月底，在各機(jī)關(guān)、團(tuán)體和城鄉(xiāng)居民中，設(shè)置了26611名監(jiān)察通訊員。到1953年年底，全國共有人民通訊員78196名，形成廣泛的群眾監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)?！?/p>

二、特邀監(jiān)察員：監(jiān)察員制度的賡續(xù)

從工農(nóng)通訊員到通訊檢查員再到監(jiān)察通訊員，從發(fā)布訓(xùn)令到頒布實(shí)施通則，監(jiān)察員制度法制化水平不斷提高，監(jiān)察員自下而上的監(jiān)督作用得以有效發(fā)揮。因工作需要，1956年8月，國務(wù)院又批準(zhǔn)監(jiān)察部以“注重質(zhì)量，重點(diǎn)設(shè)置”為原則對人民監(jiān)察通訊員制度進(jìn)行調(diào)整設(shè)置和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。隨著黨和國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的合并，1959年4月，第二屆全國人民代表大會通過撤銷國家監(jiān)察部的議案，監(jiān)察通訊員制度隨之告終。直到1987年監(jiān)察部恢復(fù)設(shè)立并于1989年5月22日公布了《關(guān)于聘請?zhí)匮O(jiān)察員的幾點(diǎn)意見》（以下簡稱《幾點(diǎn)意見》），監(jiān)察員制度才得以賡續(xù)。

監(jiān)察部決定聘請?zhí)匮O(jiān)察員的目的是“為了加強(qiáng)行政監(jiān)察工作，逐步建立健全行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)察機(jī)制，以推進(jìn)政府機(jī)關(guān)廉潔高效地工作”。監(jiān)察部對部聘特邀監(jiān)察員的聘請范圍及受聘條件、任務(wù)權(quán)利、管理待遇、聘任期限以及聘請工作的步驟都提出了具體意見或辦法?！稁c(diǎn)意見》提出特邀監(jiān)察員的聘請范圍是“各民主黨派和全國工商聯(lián)所推薦的在京人士”，任務(wù)是“向監(jiān)察部反映有關(guān)監(jiān)察事項(xiàng)的情況、意見和建議；轉(zhuǎn)遞群眾對監(jiān)察對象的檢舉、控告材料；參加專項(xiàng)檢查或重大案件的調(diào)查；對監(jiān)察工作中的重要決策提供咨詢等”，同時(shí)，特邀監(jiān)察員在執(zhí)行行政監(jiān)察任務(wù)時(shí)被賦予“具有與監(jiān)察部機(jī)關(guān)工作人員同樣的檢查、調(diào)查和建議等項(xiàng)權(quán)力”。此外，《幾點(diǎn)意見》還對特邀監(jiān)察員的管理待遇、聘任期限和工作步驟都作了具體安排，規(guī)定聘任期限一般為二年，任期滿后，可以視本人情況和工作需要續(xù)聘，如果到期沒有續(xù)聘即自然解聘。根據(jù)意見，監(jiān)察部于1989年12月從民革、民盟、民建等8個(gè)民主黨派和全國工商聯(lián)聘請了首批21位特邀監(jiān)察員并建立了特邀監(jiān)察員制度。

1991年12月24日，監(jiān)察部發(fā)布的《監(jiān)察部聘請?zhí)匮O(jiān)察員辦法》規(guī)定：“特邀監(jiān)察員是監(jiān)察部根據(jù)工作需要，在政府部門、民主黨派、人民團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位中聘請、本人又自愿應(yīng)聘的兼職監(jiān)察人員”?？梢钥闯?，其具體條款更為詳盡。該辦法還規(guī)定，要與有關(guān)主管機(jī)關(guān)協(xié)商，或者經(jīng)由群眾推選，征得本人及其所在單位的同意，經(jīng)過監(jiān)察部審定后方可頒發(fā)特邀監(jiān)察員聘書，特邀監(jiān)察員的主要職責(zé)還是了解并反映情況、轉(zhuǎn)遞和反映檢舉、控告和申訴、參與案件調(diào)查、監(jiān)察執(zhí)法或政策咨詢、反映人民群眾的心聲等。該辦法對特邀監(jiān)察員的條件、義務(wù)、組織管理工作、獎(jiǎng)懲也有具體規(guī)定，并將聘任期限定為每屆三年且連續(xù)聘任不超過兩屆。根據(jù)公開資料顯示，監(jiān)察部在聘請首批特邀監(jiān)察員之后，分別又于1993年、2000年、2005年和2009年分別聘請了28—40名人數(shù)不等的特邀監(jiān)察員。 全國不同層級的監(jiān)察機(jī)構(gòu)都陸續(xù)聘請了特邀監(jiān)察員?！敖刂?009年3月，全國30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及94%以上的地市和87%以上的縣級紀(jì)檢監(jiān)察部門相繼聘請了特邀監(jiān)察員，總數(shù)達(dá)3萬余人?！?/p>

2013年10月10日，國家監(jiān)察部公布《監(jiān)察機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》（以下簡稱《特邀監(jiān)察員工作辦法》），文件名稱的主語已經(jīng)由之前的“監(jiān)察部”改成了“監(jiān)察機(jī)關(guān)”，意味著工作辦法所指導(dǎo)和規(guī)范的不僅僅是監(jiān)察部，而是各級監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察范圍更廣。該辦法對特邀監(jiān)察員的聘請范圍、基本條件、主要職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、聘任程序、工作條件等都有詳細(xì)規(guī)定，使特邀監(jiān)察員制度更為規(guī)范?！短匮O(jiān)察員工作辦法》第二條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要主要是“在國家行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體中聘請?zhí)匮O(jiān)察員”。這意味著不再像過去那樣特別強(qiáng)調(diào)要從民主黨派中選聘特邀監(jiān)察員?！短匮O(jiān)察員工作辦法》第四條又圍繞著咨詢、聯(lián)系、宣傳、監(jiān)督等多方面更為簡明地規(guī)定了特邀監(jiān)察員的職責(zé)：一是發(fā)揮咨詢、參謀助手的職責(zé)，主要是“參與行政監(jiān)察法律法規(guī)的研究制定工作”“參加監(jiān)察機(jī)關(guān)開展的執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察等工作”；二是聯(lián)系群眾、發(fā)揮橋梁紐帶的職責(zé)，主要是“反映、轉(zhuǎn)遞人民群眾對監(jiān)察對象違反行政紀(jì)律行為的檢舉、控告，了解、反映有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域廉政勤政和作風(fēng)建設(shè)情況”；三是“參與宣傳監(jiān)察工作的方針政策”；四是圍繞著監(jiān)察業(yè)務(wù)和監(jiān)察人員進(jìn)行監(jiān)督，主要是“對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督，提出加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)察工作的意見、建議”。對于特邀監(jiān)察員的任期，1991年規(guī)定任期是三年，1996年由三年改為五年，而2013年又提出“特邀監(jiān)察員在監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子產(chǎn)生后換屆，每屆聘用期與本屆領(lǐng)導(dǎo)班子任期相同”的規(guī)定，且期滿自然解聘，最多連續(xù)聘任兩屆。對于聘任的年齡要求，2013年的工作辦法從1989年規(guī)定一般在65周歲以下改為受聘時(shí)年齡一般不超過60周歲，且首次增加了成為特邀監(jiān)察員的條件之一就是必須要“具有中華人民共和國國籍，且沒有獲得國（境）外永久居留權(quán)、長期居留許可”?！短匮O(jiān)察員工作辦法》的實(shí)施為特邀監(jiān)察員履職盡職創(chuàng)造了更好的條件，更加扎實(shí)有效地推進(jìn)了監(jiān)察員制度建設(shè)。

三、特約監(jiān)察員：監(jiān)察員制度的躍升

隨著國家監(jiān)察體制改革的持續(xù)深化，在總結(jié)多年來監(jiān)察員制度建設(shè)有效做法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2018年8月24日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)了《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》（以下簡稱《特約監(jiān)察員工作辦法》），決定建立特約監(jiān)察員制度，同時(shí)規(guī)定了特約監(jiān)察員的聘請范圍、工作職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、履職保障等，為今后更加規(guī)范有序地組織開展監(jiān)察員工作提供了重要制度保障。這也意味著監(jiān)察員制度有新的躍升。

《特約監(jiān)察員工作辦法》對聘請范圍有新的認(rèn)定，即特約監(jiān)察員要“按照一定程序優(yōu)選聘請，以兼職形式履行監(jiān)督、咨詢等相關(guān)職責(zé)的公信人士”且“主要從全國人大代表中優(yōu)選聘請，也可以從全國政協(xié)委員，中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門工作人員，各民主黨派成員、無黨派人士，企業(yè)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體代表，專家學(xué)者，媒體和文藝工作者，以及一線代表和基層群眾中優(yōu)選聘請”。該辦法明確了特約監(jiān)察員的工作重心是“聚焦中央紀(jì)律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會中心工作，專注服務(wù)于全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作大局，著重發(fā)揮對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督作用”。與《特邀監(jiān)察員工作辦法》相比較，《特約監(jiān)察員工作辦法》對特約監(jiān)察員的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)等內(nèi)容都有所調(diào)整。在職責(zé)方面，第一條是對監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督，即對監(jiān)督紀(jì)委監(jiān)委及其工作人員的履職情況并提出意見、建議以促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作的改進(jìn)和加強(qiáng)。而這條職責(zé)在《特邀監(jiān)察員工作辦法》中則被列為第五條。第二條職責(zé)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《特邀監(jiān)察員工作辦法》僅是參與制定行政監(jiān)察的法律法規(guī)，從紀(jì)檢監(jiān)察法律法規(guī)到重要文件起草和重大政策出臺以及監(jiān)察建議等都可以提出咨詢意見。為了賦予特約監(jiān)察員新的義務(wù)和加強(qiáng)約束，還特別補(bǔ)充了三條新條款，即“遇有利益沖突情形時(shí)主動(dòng)申請回避”“未經(jīng)國家監(jiān)察委員會同意，不得以特約監(jiān)察員身份發(fā)表言論、出版著作，參加有關(guān)社會活動(dòng)”“不得以特約監(jiān)察員身份謀取任何私利和特權(quán)”。顯然，該辦法加大了對特約監(jiān)察員履行義務(wù)時(shí)的約束力度。該辦法在取消受聘時(shí)年齡不超過60歲且沒有獲得國（境）外永久居留權(quán)、長期居留許可的限制的同時(shí)又提出將特約監(jiān)察員工作的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在辦公廳，辦事機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)“對特約監(jiān)察員進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理和考核”，這種提法和要求在監(jiān)察員制度建設(shè)方面尚屬首次。此外，該辦法頒布實(shí)施的同年12月，國家監(jiān)察委員會優(yōu)先聘請了第一屆特約監(jiān)察員50名，聘期至2023年。全國各地監(jiān)察委員會也陸續(xù)聘請?zhí)丶s監(jiān)察員，以外部監(jiān)督的介入推動(dòng)監(jiān)察工作依法接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

四、監(jiān)察員制度變遷的反思

監(jiān)察員制度的演進(jìn)有其內(nèi)在邏輯和外部條件。回顧和反思監(jiān)察員制度的歷史變遷，可以歸納出以下四個(gè)方面：

一是要正確認(rèn)識“變”與“不變”：著眼于發(fā)揮人民群眾在監(jiān)察中的重要作用是始終不變的初衷。從工農(nóng)通訊員到特約監(jiān)察員，監(jiān)察員的選聘標(biāo)準(zhǔn)、聘請范圍、任務(wù)職責(zé)、聘任任期、權(quán)利義務(wù)等都或多或少有了變化，但是走好群眾路線、依靠人民群眾的原則始終沒有變。工農(nóng)通訊員、通訊檢查員和監(jiān)察通訊員屬于監(jiān)察員制度建設(shè)的初創(chuàng)探索期，由于當(dāng)時(shí)政權(quán)建設(shè)和政治形勢的需要，更傾向于直接動(dòng)員群眾并以人民群眾運(yùn)動(dòng)式監(jiān)督來反貪污腐化。由此全國上下織起了群眾監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，而監(jiān)察員是以工農(nóng)大眾為主體的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)中不可或缺的一部分。從特邀監(jiān)察員到特約監(jiān)察員，雖然不主張通過搞群眾運(yùn)動(dòng)來提供監(jiān)察線索和參與監(jiān)督，但發(fā)揮人民群眾對權(quán)力監(jiān)督具有不可替代的作用是普遍的共識。新時(shí)代，面對新形勢，依然強(qiáng)調(diào)要緊密依靠群眾，彰顯人民的主體性地位，在監(jiān)察中更好地吸收廣大人民群眾的意見，強(qiáng)化監(jiān)察的民意基礎(chǔ)和民意正當(dāng)性，而特約監(jiān)察員正是連接監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民群眾的橋梁紐帶，是依靠人民群眾開展監(jiān)察工作的重要途徑。

二是要正確看待監(jiān)察對象的“瘦身”：旨在更好地破解“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題?；仡櫛O(jiān)察員制度的發(fā)展歷程可以看出，不同時(shí)期監(jiān)察員所監(jiān)察的對象是變動(dòng)不居的。工農(nóng)通訊員的監(jiān)察對象是蘇維埃政府和其所屬各機(jī)關(guān)，其后通訊檢查員和監(jiān)察通訊員又分別著重監(jiān)督“各類行政機(jī)關(guān)、企業(yè)等人員”和“政府機(jī)關(guān)、企業(yè)部門及其公務(wù)人員”，監(jiān)察對象有所擴(kuò)大，企業(yè)人員也被納入監(jiān)察員監(jiān)督范圍。監(jiān)察員制度重新恢復(fù)之后，聚焦于行政監(jiān)察，特邀監(jiān)察員的監(jiān)察對象主要是“國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員”以及“國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”。2013年頒布實(shí)施的《特邀監(jiān)察員工作辦法》則首次提出特邀監(jiān)察員還要“對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督”，監(jiān)察員由此開始承擔(dān)“雙重監(jiān)督”的角色，意味著既要對國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，還要對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督。隨著國家監(jiān)察體制改革的提出和推進(jìn)， 紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公并將監(jiān)督對象覆蓋到所有行使公權(quán)力的公職人員。監(jiān)督者監(jiān)督的幅度、對象和權(quán)力都大大增強(qiáng)，而“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題也凸顯出來。為了破解難題，防止“燈下黑”，特約監(jiān)察員職責(zé)重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，從“雙重監(jiān)督”轉(zhuǎn)向著重對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行“單向監(jiān)督”。監(jiān)察對象的瘦身有助于特約監(jiān)察員聚焦力量并發(fā)揮更強(qiáng)的監(jiān)督效度。

三是要正確審度監(jiān)察員的精英化趨勢：政治吸納工作是關(guān)鍵。在監(jiān)察員初創(chuàng)探索期，也是政權(quán)建設(shè)和鞏固時(shí)期，需要放手發(fā)動(dòng)群眾，最大可能得到人民群眾的支持?！盀榱遂柟坦まr(nóng)民主政權(quán)，蘇維埃必須吸引廣大民眾對自己工作的監(jiān)督和批評。 每一個(gè)革命的民眾都有揭發(fā)蘇維埃工作人員的錯(cuò)誤缺點(diǎn)之權(quán)?！敝腥A人民共和國成立之初，面對外部的威壓，以民族主義和社會主義抵抗帝國主義同樣需要吸納最廣大人民群眾的參與，因此監(jiān)察員更多是來自普通民眾，草根性、基層性特點(diǎn)更為凸顯。在新時(shí)期，為了拓寬民主監(jiān)督渠道，促進(jìn)行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督的更好結(jié)合，特邀監(jiān)察員應(yīng)時(shí)而生，如何更好地吸納民主黨派參與監(jiān)督成為一個(gè)重要的議題。換言之，民主黨派的政治吸納問題成為監(jiān)察員制度需要重點(diǎn)考量的議題。1989年發(fā)布的《幾點(diǎn)意見》開篇就指出，為了取得經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)察部將“首先在民主黨派和工商聯(lián)推薦的人員中聘請?zhí)匮O(jiān)察員”。這一要求與當(dāng)時(shí)出臺的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見要求從“一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士”中聘請監(jiān)察員是相統(tǒng)一的。此時(shí)的特邀監(jiān)察員選聘突出了統(tǒng)戰(zhàn)工作特色并呈現(xiàn)出精英化趨勢。進(jìn)入新時(shí)代，面對新矛盾新任務(wù)，特約監(jiān)察員重在如何當(dāng)好監(jiān)察機(jī)關(guān)的“鏡子”、參謀和智囊等，對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行民主監(jiān)督所需的專業(yè)性要求更高，因此規(guī)定“特約監(jiān)察員主要從全國人大代表中優(yōu)選聘請”。特約監(jiān)察員的精英化趨勢有助于利用更好的人員和平臺聚焦中心工作，對監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行更專業(yè)化、知識化的監(jiān)督。

四是對監(jiān)察員既要重約束也要重激勵(lì)：用好這把利劍需要嚴(yán)管和厚愛并駕齊驅(qū)。監(jiān)察員都是義務(wù)職、兼職，其工資、獎(jiǎng)金、福利待遇等都由所在單位負(fù)責(zé)。前后不同的通則或辦法對不盡職、不負(fù)責(zé)或犯有錯(cuò)誤的監(jiān)察員，主要約束方式有“解聘”“批判教育”“行政處分直至解除其職務(wù)”“依法給予處分”“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”等。對成績卓著的監(jiān)察員主要建議“予以表彰”或建議其所在單位“給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)”。下一步，為了更好地激發(fā)特約監(jiān)察員履職盡職，既要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理和考核，以制度化考核壓實(shí)監(jiān)督責(zé)任，更應(yīng)當(dāng)細(xì)化獎(jiǎng)勵(lì)，對參與監(jiān)察工作表現(xiàn)卓越者，除了一般意義上的榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)之外，在職級晉升、選拔任用等方面予以考慮，多舉措聚力促進(jìn)監(jiān)察員制度的活力和效用得到最大限度的彰顯。

監(jiān)察員制度是紀(jì)檢監(jiān)察制度的重要組成部分， 是依靠并發(fā)揮人民群眾開展監(jiān)察工作的重要途徑，也是新時(shí)代對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行民主監(jiān)督，解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的有力抓手?；仡櫄v史，放眼未來，應(yīng)當(dāng)以更積極的態(tài)度處理好特約監(jiān)察員的“形”與“實(shí)”、“量”與“質(zhì)”、“兼職”與“本職”等關(guān)系問題，以使作為“應(yīng)約者”的特約監(jiān)察員能夠更好地開展監(jiān)察工作，為監(jiān)察機(jī)關(guān)這個(gè)“邀約者”提供更加有力的支持。