城市軌道交通樞紐治理：理論框架與運(yùn)作模式

劉向陽

（銀川能源學(xué)院 商學(xué)院，寧夏 銀川 750100）

1 問題的提出

隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，城市治理已上升為中國整個(gè)國家治理體系中的一個(gè)越來越重要的組成部分。習(xí)近平總書記指出，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。而在城市治理中，城市軌道交通的治理又逐漸成為一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近十年來我國城市軌道交通發(fā)展迅猛，已成為城市居民出行的主要交通方式之一。截至2021年12月31日，中國內(nèi)地累計(jì)有50 座城市開通運(yùn)營了軌道交通，運(yùn)營里程達(dá)9 192.62 km。2020年，盡管受到新冠肺炎疫情影響，城市軌道交通客流量出現(xiàn)大幅下降，中國（含港澳臺(tái)）地鐵年客流量仍達(dá)到了195.02 億人次［1］。因而，在城市治理中，加強(qiáng)城市軌道交通治理尤其是其樞紐（為表述方便，本文將城市軌道交通樞紐簡(jiǎn)稱為“樞紐”）的治理就顯得十分關(guān)鍵。原因有3個(gè)方面：一是樞紐往往處在一個(gè)城市的中心地段或者黃金地段，周邊關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，在某種程度上起著牽一發(fā)而動(dòng)全局的作用；二是相比于單線車站，樞紐往往具有更大的規(guī)模、更復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，客流量大，風(fēng)險(xiǎn)高，安全要求嚴(yán)；三是樞紐構(gòu)成線路運(yùn)營的重要節(jié)點(diǎn)，直接影響線路的運(yùn)營效率和運(yùn)營安全，從某種意義上決定著城市軌道交通運(yùn)營的質(zhì)量，從而影響著整個(gè)城市交通運(yùn)營的效率，是城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)化治理的核心內(nèi)容之一。但從既往的城市軌道交通理論研究與實(shí)踐探索來看，這一領(lǐng)域的成果還顯得十分薄弱。筆者查閱了中國知網(wǎng)自2012年以來10 余年的期刊論文，幾乎很少涉及交通樞紐治理，涉及的也只是某一個(gè)方面，比如研究大型建設(shè)工程項(xiàng)目上海虹橋綜合交通樞紐工程的治理結(jié)構(gòu)［2］。比較相近的是關(guān)于綜合交通樞紐管理領(lǐng)域的論文，數(shù)量上雖然有數(shù)十篇，但極少刊發(fā)在主流期刊上。由此可以看出，這一領(lǐng)域的研究目前尚未引起足夠的關(guān)注。從實(shí)踐層面來看，城市軌道交通運(yùn)營總體上仍處于管理階段，尚未上升至治理階段。近年來，黨中央、國務(wù)院對(duì)交通治理能力建設(shè)問題高度重視。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》，其中提出“到2035年，基本實(shí)現(xiàn)交通治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2021年，又印發(fā)了《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，明確指出“要加強(qiáng)交通運(yùn)輸行業(yè)的治理能力建設(shè)，強(qiáng)調(diào)要以大數(shù)據(jù)、信用信息共享為基礎(chǔ)，構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸新型治理機(jī)制”。同時(shí)，要加強(qiáng)交通運(yùn)輸領(lǐng)域的法制建設(shè)和人文建設(shè)，建立相應(yīng)的治理機(jī)制。這不僅是對(duì)整個(gè)交通運(yùn)輸行業(yè)提出的總體要求，也是對(duì)城市軌道交通行業(yè)提出的更高要求。城市軌道交通樞紐作為綜合交通立體網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)縮影和重要組成部分，不僅是軌道線路和其他運(yùn)輸方式的交互點(diǎn)，而且更是各方利益關(guān)系的交織點(diǎn)，體現(xiàn)了安全、高效、快捷、經(jīng)濟(jì)、舒適等可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)要求。而這些目標(biāo)僅靠管理手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須依靠治理手段。已有的研究成果表明，管理與治理雖然在內(nèi)涵上有相似之處，兩者緊密聯(lián)系，但區(qū)別卻是主要的。從層次關(guān)系上看，治理聚焦的主要是頂層關(guān)系的協(xié)調(diào)和相互制約，而管理更多的則是中下層關(guān)系的處理；治理反映的主要是人與人之間的關(guān)系，而管理反映的則主要是人與物的關(guān)系［3］。由于城市軌道交通規(guī)?；臅r(shí)間相對(duì)較短，因而人們對(duì)其發(fā)展中面臨的治理問題還有待于進(jìn)一步深化認(rèn)識(shí)。有鑒于此，本文以此為導(dǎo)向，擬對(duì)這一研究領(lǐng)域進(jìn)行初步探索，從樞紐治理的基本邏輯框架以及治理行為人之間形成的治理機(jī)制等視角，探討城市軌道交通樞紐治理的理論架構(gòu)和運(yùn)作模式。

2 城市軌道交通樞紐的邊界

分析城市軌道交通樞紐治理的基本框架，首先需要明確樞紐的邊界，以便確定治理的邊界，從而進(jìn)一步分析內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)。

隨著交通運(yùn)輸現(xiàn)代化的發(fā)展，人們對(duì)交通樞紐重要性的認(rèn)識(shí)也越來越深入，對(duì)其重要作用也越來越重視。按照交通大詞典的解釋，軌道交通樞紐是指若干軌道交通線路相交會(huì)，進(jìn)行換乘的地點(diǎn)和設(shè)施。一般而言，城市軌道交通樞紐是指由2 條及以上城市軌道線路交會(huì)形成的樞紐。但也有不完全相同的觀點(diǎn)，認(rèn)為只有客運(yùn)吞吐量（包括進(jìn)出站客流、換乘客流）達(dá)到10 萬人次以上的兩線換乘站才稱為樞紐，否則只能視為換乘站［4］。相應(yīng)地，可以將樞紐分為2 類：一類是單一樞紐，即單純由城市軌道線路交會(huì)形成的樞紐，與其他交通方式的配套相對(duì)簡(jiǎn)單，主要是站邊的公共汽車停靠點(diǎn)以及自行車停放點(diǎn)。比如，二線樞紐北京西二旗地鐵站，由13 號(hào)線和昌平線交匯而成；三線樞紐北京東直門地鐵站，由2號(hào)線、13號(hào)線和機(jī)場(chǎng)快軌交匯而成；另一類是混合樞紐，即內(nèi)含在城市綜合交通樞紐之中的樞紐，也可稱之為“樞紐中的樞紐”或“子樞紐”。這種樞紐往往與鐵路客站、民航航站樓、公交總站或長途客運(yùn)站、水（海）運(yùn)客運(yùn)候船房等一種或多種交通方式的樞紐連接在一起，承擔(dān)著輔助性的配套功能，各方協(xié)調(diào)關(guān)系比較復(fù)雜。比如，北京西客站城市軌道交通樞紐，由7 號(hào)線、9號(hào)線和14 號(hào)線交匯而成，屬于西客站綜合交通樞紐的重要組成部分。

從物理邊界來看，城市軌道交通樞紐一般以地鐵站出入口及風(fēng)亭周邊5米范圍內(nèi)為邊界，有的樞紐站還包括了車站上蓋部分以及附近的停車場(chǎng)。樞紐在建設(shè)過程中，與電力、燃?xì)?、通信、熱力、市政、園林等城市公共事業(yè)管理部門、公共交通管理及運(yùn)營部門存在著眾多接口［5］，這些也構(gòu)成樞紐的物理界限。樞紐空間范圍的治理既包括了物理邊界范圍內(nèi)的治理，同時(shí)也包括了周邊區(qū)域的治理。單一樞紐周邊區(qū)域的范圍大約在50 米范圍之內(nèi)，復(fù)合樞紐還包括與之相鄰的其他運(yùn)輸方式的樞紐空間。物理范圍內(nèi)的治理稱之為內(nèi)部治理，周邊區(qū)域稱之為外部治理。進(jìn)一步細(xì)化，如果樞紐內(nèi)部不同線路還存在不同的運(yùn)營主體，那么換乘通道的某一點(diǎn)通常成為它們各自治理的物理邊界。

從組織邊界來看，城市軌道交通樞紐處于公共治理和公司治理兩個(gè)治理框架關(guān)系結(jié)構(gòu)之中，兩個(gè)治理集相并的區(qū)域便是樞紐的治理區(qū)域。一方面，由于樞紐承擔(dān)著旅客聚散的功能，涉及人身安全、財(cái)產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生、公共秩序等多方面的事務(wù)，因而它是一種公共治理行為，從而受到政府層級(jí)關(guān)系的制約；另一方面，它又是城市軌道交通經(jīng)營的重要節(jié)點(diǎn)，關(guān)系城市軌道交通可持續(xù)性發(fā)展，因此，它又是一種公司治理行為，進(jìn)而受到公司層面關(guān)系的制約。那么，在樞紐空間區(qū)域內(nèi)，物理規(guī)劃邊界的公共治理和公司運(yùn)營邊界的公司治理交織在一起，共同形成了城市軌道交通樞紐治理的邊界，由此出發(fā)，由里及外便形成了樞紐的二元治理結(jié)構(gòu)及由此而衍生出的內(nèi)外部治理機(jī)制。

3 城市軌道交通樞紐治理的框架結(jié)構(gòu)

從上述分析中不難發(fā)現(xiàn)，城市軌道交通樞紐的框架結(jié)構(gòu)由其公共治理和公司治理兩大部分構(gòu)成。雖然公共治理與公司治理同為治理，有著許多相同之處，但兩者的區(qū)別卻是主要的。公共治理是以多元主體為核心，強(qiáng)調(diào)的是各種治理主體在協(xié)作的基礎(chǔ)上相互拾遺補(bǔ)闕，通過多樣化的互動(dòng)模式，形成政府主導(dǎo)下網(wǎng)絡(luò)式向心合力的互動(dòng)格局［6］。公共治理包括國家治理、社會(huì)治理和市場(chǎng)治理，它們與公共治理的關(guān)系可表述為：國家治理是公共治理的頂層設(shè)計(jì)，社會(huì)治理是公共治理的基礎(chǔ)，市場(chǎng)治理是公共治理的核心［7］。而公司治理則是由于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離產(chǎn)生的委托代理關(guān)系下的產(chǎn)物。兩權(quán)分離后，所有者（委托人）不再直接經(jīng)營企業(yè)，而是將企業(yè)的經(jīng)營權(quán)交給職業(yè)經(jīng)理人（代理人），自己退居幕后，通過建立公司治理結(jié)構(gòu)形成一種監(jiān)督約束機(jī)制，從而使得代理人能夠忠實(shí)地執(zhí)行委托人的經(jīng)營意圖而不損害公司的利益。概括為一句話，公共治理以協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系為主的政府主導(dǎo)下的治理行為，而公司治理則以協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系為主的市場(chǎng)主導(dǎo)下的治理行為。

3.1 樞紐的公共治理結(jié)構(gòu)

按照公共治理的定義，城市軌道交通樞紐公共治理結(jié)構(gòu)由治理的主體和客體兩大部分組成。主體結(jié)構(gòu)是指參與公共治理的主體層次以及主體間的制度關(guān)系和權(quán)力安排。公共治理發(fā)展到現(xiàn)代，主體結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，因而公共治理是一種多元主體共治的制度安排。公共治理的主體包括政府但又不限于政府，市場(chǎng)、非政府組織乃至公民都是治理主體之一。因此，公共治理也可以理解為是一種全民治理、全體公眾的自覺治理。由于政府的特殊地位和作用，政府治理仍然是其中非常重要的部分，往往發(fā)揮著關(guān)鍵性的主導(dǎo)作用，這在轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的中國更是如此［7］。

具體到城市軌道交通，公共治理的主體首先是黨中央、國務(wù)院；其次是國務(wù)院相關(guān)部委；第三層次是省市的政府部門，主要包括交通、規(guī)劃、建設(shè)、公安、消防、財(cái)稅等職能部門；第四層次，是參與運(yùn)輸市場(chǎng)運(yùn)作的主體如軌道交通公司、公交公司、鐵路站段、機(jī)場(chǎng)管理公司、碼頭公司、供貨企業(yè)以及物業(yè)公司等以及樞紐內(nèi)上下車的乘客，均是樞紐治理主體結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分。

相對(duì)于公共治理的主體，公共治理的客體即是指治理的對(duì)象，主要包括兩個(gè)方面：一是公共事務(wù)；二是公共管理的公共權(quán)力的分配和運(yùn)行機(jī)制［8］。由于城市軌道交通樞紐涉及的公共事務(wù)包括了樞紐的規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)輸資源的優(yōu)化配置、運(yùn)輸設(shè)備的穩(wěn)定性、換乘通道的便捷性及安全性、站臺(tái)乘車的有序性以及突發(fā)事件的快速反應(yīng)、輿情的及時(shí)回應(yīng)等邊界內(nèi)的公共事務(wù)以及與電力、燃?xì)?、通信、熱力、市政、園林等城市公共事業(yè)管理部門、公共交通管理及運(yùn)營部門在接口處的協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)等，這些事務(wù)則共同構(gòu)成樞紐治理的客體。

3.2 樞紐的公司治理結(jié)構(gòu)

從公司層面看，樞紐的公司治理結(jié)構(gòu)包括內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)。樞紐的外部治理結(jié)構(gòu)是由樞紐所屬公司之外的各利益相關(guān)者構(gòu)成，如政府主管資源協(xié)調(diào)、利益分配的部門包括交通委、財(cái)稅部門、審計(jì)部門等，還有市場(chǎng)主體包括相互配套的各種運(yùn)輸方式的利益主體。這些利益主體雖然處在綜合交通樞紐關(guān)系網(wǎng)之內(nèi)，但卻屬于城市軌道樞紐之外的空間范圍以及企業(yè)邊界之外，應(yīng)視為外部治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，還包括廣大乘客，他們對(duì)樞紐服務(wù)質(zhì)量的態(tài)度會(huì)影響廣大市民對(duì)城軌公司的社會(huì)評(píng)價(jià)，從而影響政府部門對(duì)城軌公司的考核，并因此影響政府對(duì)城軌公司的稅收減免以及財(cái)政補(bǔ)貼支持的力度。樞紐站建有上蓋物業(yè)的，利益相關(guān)者還包括車站的廣告經(jīng)營商、商鋪的店主等等外部治理主體。

樞紐的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指由樞紐之內(nèi)的治理主體組成的相互平行的機(jī)構(gòu)。建設(shè)階段的治理主體首先是樞紐指揮部，其次是各投資主體。樞紐指揮部是工程的最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)際作用更多地表現(xiàn)為各單體投資項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)，及時(shí)解決工程實(shí)施過程中的各類矛盾［2］。運(yùn)營維護(hù)階段，具體分為運(yùn)營管理主體和非運(yùn)營管理主體，主要圍繞乘客服務(wù)及綜合管理、設(shè)備設(shè)施管理保護(hù)及操作、設(shè)備設(shè)施維修、搶修等三類具體事務(wù)開展日常工作［9］。由于城市軌道交通絕大多數(shù)樞紐為單一樞紐，其運(yùn)營主體來自于地鐵或城軌運(yùn)營公司不同的部門和地鐵集團(tuán)不同部門和分公司，涉及單位雖多，但人員規(guī)模比較小，因而并不構(gòu)成一個(gè)樞紐公司，相應(yīng)地行為人的決策并不構(gòu)成獨(dú)立的公司治理行為，均是內(nèi)含在上一級(jí)公司治理結(jié)構(gòu)之中。當(dāng)然，也存在著一些特例。當(dāng)樞紐為混合樞紐且整個(gè)樞紐規(guī)模比較大時(shí)，這時(shí)也可以成立一家樞紐運(yùn)營公司，并由它來負(fù)責(zé)包括鐵路等在內(nèi)的整個(gè)綜合樞紐的運(yùn)營。比如，天津站軌道交通綜合樞紐運(yùn)營管理公司即是這樣的模式，它的組織機(jī)構(gòu)主要有設(shè)備規(guī)劃部門、資產(chǎn)管理部門、運(yùn)營維護(hù)部門、指揮控制中心等重要部門［10］。一般而言，城軌的樞紐屬于簡(jiǎn)單樞紐，非公司化決定了它的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)超出了物理界面，自然延伸至上一級(jí)公司層面。從目前國內(nèi)城軌公司治理結(jié)構(gòu)上看，它包括了兩個(gè)層面，一個(gè)層面是公司層面上的治理，另一個(gè)層面是業(yè)務(wù)層面上的治理，比如運(yùn)營業(yè)務(wù)等。兩者的關(guān)系是上下層級(jí)關(guān)系，公司層面的治理是宏觀層面，而業(yè)務(wù)層面的治理則是微觀層面，內(nèi)含著樞紐層面的治理。具體而言，樞紐的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由2 部分組成：一是母公司層面的治理結(jié)構(gòu)，包括董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等；二是二級(jí)單位的治理結(jié)構(gòu)，相對(duì)比較復(fù)雜，由樞紐運(yùn)營和維護(hù)管理涉及的專業(yè)部門如運(yùn)營分公司、供電分公司、通號(hào)分公司、機(jī)電分公司、線路分公司等設(shè)立的公司治理結(jié)構(gòu)組成。二級(jí)部門的管理單位如運(yùn)營服務(wù)管理部、調(diào)度指揮中心、安全監(jiān)察部、安保部和技術(shù)部等，則歸屬于一級(jí)公司即地鐵集團(tuán)或城軌集團(tuán)治理范疇。樞紐站涉及的人員主要包括站長、安全（運(yùn)行安全、治安、安檢等）、票務(wù)（售票、檢票）、保潔等站務(wù)人員以及其他工種的駐站人員。

綜上，可以將樞紐的治理結(jié)構(gòu)歸納為圖1 所示的框架圖。

圖1 城市軌道交通樞紐治理框架結(jié)構(gòu)

4 城市軌道交通樞紐的治理機(jī)制

所謂的治理機(jī)制，是指治理結(jié)構(gòu)各組成部分之間發(fā)生作用、形成制衡的一系列制度安排。公共治理機(jī)制，即是公共治理結(jié)構(gòu)各組成部分之間發(fā)生作用和關(guān)系的一系列制度安排；而公司治理機(jī)制，則是指即股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層之間形成的相互制衡的一種制度安排。

4.1 樞紐的公共治理機(jī)制

城市軌道樞紐外部治理機(jī)制是指樞紐空間之外的治理主體對(duì)樞紐之內(nèi)的治理客體發(fā)生作用的一整套制度安排，主要體現(xiàn)在國家層面以及省市級(jí)層面就城市軌道交通發(fā)展發(fā)布的一系列規(guī)劃、規(guī)定、辦法以及標(biāo)準(zhǔn)等，以指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、規(guī)范和推動(dòng)城市軌道建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等具體業(yè)務(wù)的運(yùn)作。這些規(guī)劃、規(guī)定、辦法以及標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)了幾個(gè)方面的機(jī)制：審批機(jī)制、社會(huì)公示機(jī)制、安全保障機(jī)制、考核獎(jiǎng)懲機(jī)制等，作為城市軌道交通的關(guān)鍵部位樞紐也在其中。審批機(jī)制是指政府主管部門對(duì)樞紐設(shè)計(jì)的合理性進(jìn)行審批，審議樞紐建設(shè)方案是否符合國家和省市的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 51328-2018），有效避免城市軌道樞紐內(nèi)部換成不暢以及與其他運(yùn)輸方式不配套的問題；社會(huì)公示機(jī)制是指市民通過網(wǎng)絡(luò)投票、提建議等方式表達(dá)對(duì)樞紐規(guī)劃建設(shè)的態(tài)度，或支持，或反對(duì)；安全保障機(jī)制是城市相關(guān)管理部門如公安、消防、防汛、衛(wèi)生等對(duì)樞紐的安全保障措施進(jìn)行審定，確保相關(guān)措施符合國家和省市有關(guān)要求，比如目前對(duì)新冠肺炎的防治，城市軌道交通是一個(gè)重要領(lǐng)域，城市有關(guān)單位檢查樞紐是否按照全市的統(tǒng)一規(guī)定和部署進(jìn)行管控?？己霜?jiǎng)懲機(jī)制是城市主管部門對(duì)樞紐的運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行考核，通過獎(jiǎng)懲機(jī)制，保障目標(biāo)任務(wù)的完成。

其次，外部治理機(jī)制還包括社會(huì)利益相關(guān)者治理，比如，來自綜合樞紐之內(nèi)的其他運(yùn)輸方式主體以及物理界面上存在的各結(jié)合部、各接口主管單位的評(píng)價(jià)，對(duì)樞紐的運(yùn)營具有一定的監(jiān)督和制約作用，促使其不斷改善運(yùn)營能力和協(xié)作水平，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提升。利益相關(guān)者治理主要是通過市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的，強(qiáng)調(diào)的是樞紐內(nèi)各種運(yùn)輸方式的主體，通過運(yùn)輸市場(chǎng)的參與以及利益的合理分配，形成各種運(yùn)輸方式在運(yùn)力分配上的合理銜接，而不是通過行政命令進(jìn)行運(yùn)力的強(qiáng)制性安排。因此，這種治理機(jī)制不僅包括社會(huì)影響力的分享，還包括經(jīng)濟(jì)利益的競(jìng)爭(zhēng)。為區(qū)別于公司治理機(jī)制，可將其稱為“邊界地緣競(jìng)合機(jī)制”。

內(nèi)部治理機(jī)制則是指樞紐空間范圍內(nèi)的治理主體對(duì)樞紐之內(nèi)的治理客體發(fā)生作用的一整套制度安排，主要包括：協(xié)調(diào)機(jī)制、乘車規(guī)范、信息監(jiān)控等手段平衡各方的權(quán)力與職責(zé)，形成各方良性的互動(dòng)機(jī)制。協(xié)調(diào)機(jī)制著重解決樞紐內(nèi)各治理主體在與治理客體發(fā)生作用時(shí)的協(xié)調(diào)一致性，比如，樞紐內(nèi)各工種之間的協(xié)調(diào)，以保證運(yùn)營計(jì)劃的實(shí)施；乘車規(guī)范是通過制定乘車的有關(guān)規(guī)定以及與乘客達(dá)成的相關(guān)契約，規(guī)范乘客上下車行為，比如排隊(duì)候車、先下后上等；信息監(jiān)控，即是利用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)，對(duì)樞紐內(nèi)乘客乘車、設(shè)備運(yùn)行等情況實(shí)行有效監(jiān)控，保證有序運(yùn)營。

4.2 樞紐的公司治理機(jī)制

樞紐的公司治理機(jī)制同樣包括了外部治理機(jī)制和內(nèi)部治理機(jī)制。外部治理機(jī)制主要包括公司董事長、總經(jīng)理的任免機(jī)制，城軌運(yùn)營的稅收減免機(jī)制和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，利益相關(guān)者治理（也稱為“利害相關(guān)者治理”）等等。內(nèi)部治理機(jī)制主要體現(xiàn)在城市軌道交通運(yùn)營集團(tuán)公司層面，通過機(jī)制傳導(dǎo)至樞紐層面。按照公司治理理論，治理機(jī)制具有傳導(dǎo)功能，宏觀層面的治理機(jī)制通過層級(jí)傳遞會(huì)影響到中觀層面和微觀層面的治理機(jī)制。

4.2.1 外部治理機(jī)制

總體上看，樞紐在整個(gè)城市軌道交通中目前還沒有作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體在運(yùn)行，因此，樞紐的治理主要是來自集團(tuán)公司層面的治理。由于這些公司大都是國有企業(yè)或國有控股的合資企業(yè)，因此，董事長和總經(jīng)理均是由政府部門任命。合資企業(yè)可能會(huì)有所區(qū)別，比如董事長由中方任命，總經(jīng)理由外方擔(dān)任，即便如此，外方總經(jīng)理人選也須得到中方的同意。這種體制具有比較濃厚的行政治理色彩，由此產(chǎn)生的人事任免機(jī)制也會(huì)傳遞到分公司直至樞紐的負(fù)責(zé)人（站長），結(jié)果也是采取上級(jí)任免的方式。

外部治理機(jī)制中來自政府部門的稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼關(guān)系到城市軌道交通能否可持續(xù)發(fā)展。如果這些運(yùn)營公司不遵從已有的約定，擅自提高地鐵票價(jià)或者減少低谷時(shí)段的車次，政府有可能會(huì)取消稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼。

利益相關(guān)者治理來自與城市軌道交通有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的群體，比如，乘客、股民、供貨商等等。他們分別對(duì)于票價(jià)、股價(jià)和貨款的反應(yīng)會(huì)影響到對(duì)出行方式、投資對(duì)象以及供貨渠道的態(tài)度，一般采取“用腳投票”的方式。

從經(jīng)濟(jì)利益視角考慮，利益相關(guān)者還包括綜合樞紐內(nèi)其他交通方式的運(yùn)營主體，主要是鐵路、民航樞紐的運(yùn)營主體。這些運(yùn)營主體之間的協(xié)調(diào)，其實(shí)就是一種博弈的關(guān)系。通過市場(chǎng)機(jī)制和相互妥協(xié)，達(dá)到一種“共贏”，以充分發(fā)揮樞紐的資源優(yōu)勢(shì)和中轉(zhuǎn)效率，從而提高整條線路的運(yùn)輸效率和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

上述機(jī)制會(huì)對(duì)城市軌道交通運(yùn)營等業(yè)務(wù)造成直接和間接的影響，而作為城市軌道重要節(jié)點(diǎn)的樞紐，受到的影響無疑也是首當(dāng)其沖的。

4.2.2 內(nèi)部治理機(jī)制

樞紐的內(nèi)部治理機(jī)制包括兩個(gè)方面，一是來自上層傳遞下來的治理機(jī)制，作為下層單元需要承接，這是一種間接的機(jī)制；二是樞紐內(nèi)部的治理機(jī)制，主要是協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，這是直接的機(jī)制。內(nèi)部治理機(jī)制主要涉及各工種之間的利益協(xié)調(diào)，包括運(yùn)營部門以及后臺(tái)各工種的協(xié)調(diào)，尤其是運(yùn)營部門與維修部門的協(xié)調(diào)，即運(yùn)營時(shí)間與“天窗時(shí)間”的合理安排，在國內(nèi)大部分城市地鐵運(yùn)營時(shí)間段一般為早5點(diǎn)至晚11點(diǎn)，即是這種協(xié)調(diào)的結(jié)果。

綜上，可以將樞紐的治理機(jī)制框架結(jié)構(gòu)用圖2來表示。

圖2 城市軌道交通樞紐治理機(jī)制框架結(jié)構(gòu)

5 完善城市軌道交通樞紐治理模式的政策建議

根據(jù)2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，未來數(shù)年城市軌道交通建設(shè)仍將是我國城市基礎(chǔ)建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)，軌道交通快速發(fā)展的勢(shì)頭仍將會(huì)保持下去。 作為“十四五”開局之年，2021年全國的城軌交通新增線路條（段）數(shù)和所涉及城市數(shù)均創(chuàng)歷史新高，一線城市城軌交通線網(wǎng)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。以北京市為例，2021年末已開通城軌交通運(yùn)營線路長度為855.2 km（含地鐵、市域快軌、有軌電車和磁?。?1］。根據(jù)前不久發(fā)布的《2022年北京市城市軌道交通建設(shè)計(jì)劃》，全市軌道交通將新建21.1 km，年底計(jì)劃開通22.4 km［12］，規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。軌道交通建設(shè)將更加注重“站城融合”和“四網(wǎng)融合”。“站城融合”，是讓軌道交通出入口更好地融入周邊建筑、街區(qū)，增強(qiáng)軌道交通服務(wù)的便捷度和公共交通出行的吸引力，而“四網(wǎng)融合”，則是要實(shí)現(xiàn)高速鐵路、城際鐵路、區(qū)域快線與城市軌道交通在重要樞紐節(jié)點(diǎn)的同站換乘［13］。這也表明樞紐治理結(jié)構(gòu)將會(huì)更加復(fù)雜，在這種情形下如要取得更好的治理績效，則需要進(jìn)一步完善現(xiàn)有治理模式。

5.1 現(xiàn)存的主要問題

我國城市軌道交通經(jīng)過10 余年的快速發(fā)展，除了一線城市少數(shù)線路上的樞紐存在換乘距離遠(yuǎn)、與其他運(yùn)輸方式銜接不暢（比如北京的東直門地鐵樞紐，2號(hào)線與13號(hào)線、機(jī)場(chǎng)快軌換成距離遠(yuǎn)超設(shè)計(jì)規(guī)定）外，其余絕大部分樞紐站尤其是新建樞紐站的規(guī)劃建設(shè)基本上實(shí)現(xiàn)了與其他運(yùn)輸方式的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)和協(xié)同管理，正在營造空間共享、立體或同臺(tái)換乘，打造全天候、一體化換乘環(huán)境。而在治理機(jī)制上設(shè)置了可研報(bào)告的專家評(píng)審、主管部門復(fù)審、規(guī)劃線路社會(huì)公示、環(huán)保評(píng)審等諸多環(huán)節(jié)，在很大程度上保證了規(guī)劃方案符合國家頒布的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃的規(guī)定。當(dāng)然，由于有些城市某些利益主體出于自身利益考慮而部分偏離了設(shè)計(jì)軌道，也給樞紐物理空間的治理造成了一定的難度，但是比較而言，城市軌道交通樞紐存在的治理問題主要還是在運(yùn)營環(huán)節(jié)。通過剖析城市軌道樞紐治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，發(fā)現(xiàn)目前存在的問題主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

一是領(lǐng)導(dǎo)層治理理念還比較薄弱，“管理為上”依然在潛意識(shí)里占據(jù)著主導(dǎo)地位。樞紐的運(yùn)營還沒有充分體現(xiàn)出科學(xué)化、法治化、專業(yè)化、智能化的現(xiàn)實(shí)要求和發(fā)展趨勢(shì)，而這正是治理屬性缺失的集中表現(xiàn)。黨的十九屆四中全會(huì)提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，以及“努力形成共建共治共享的社會(huì)治理格局”。顯然，僅用管理的思維來運(yùn)營樞紐，很難適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)提出的要求。

二是治理結(jié)構(gòu)不完整。樞紐公共治理結(jié)構(gòu)比較松散，缺乏一個(gè)常態(tài)化的“抓總”的綜合治理機(jī)構(gòu)以及非常態(tài)化的應(yīng)急快速反應(yīng)協(xié)調(diào)組織。公司治理結(jié)構(gòu)缺乏頂層設(shè)計(jì)，“三會(huì)”不健全，缺少股東會(huì)以及專業(yè)咨詢委員會(huì)；單一樞紐治理?xiàng)l塊分割，沒有形成綜合性的治理單元；而綜合樞紐還存在著運(yùn)輸主體治理大多各自為政的現(xiàn)象，缺乏有效銜接。

三是治理機(jī)制不完善。公共治理機(jī)制表現(xiàn)在城軌規(guī)劃建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)的法制體系不完善，尤其是缺少針對(duì)樞紐的專門性法規(guī)。規(guī)劃建設(shè)方面，目前已出臺(tái)的管理辦法和國家標(biāo)準(zhǔn)主要包括：《城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目機(jī)電設(shè)備采購核定規(guī)則》（發(fā)改辦工業(yè)［2005］2084 號(hào)）、《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》（GB 50490-2009）、《城市軌道交通工程安全質(zhì)量管理暫行辦法》（建質(zhì)〔2010〕5 號(hào)）、《城市軌道交通建設(shè)工程驗(yàn)收管理暫行辦法》（建質(zhì)〔2014〕42 號(hào)）、《城市軌道交通工程土建施工質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理技術(shù)指南》（建辦質(zhì)〔2018〕65 號(hào)）和《城市軌道交通工程項(xiàng)目規(guī)范》（GB 55033-2022）；而在運(yùn)營維護(hù)方面，目前發(fā)布的針對(duì)城市軌道交通行業(yè)專項(xiàng)管理法規(guī)主要有2 項(xiàng)：《城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》（建設(shè)部令［2005］140 號(hào)）和《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)定》（交通部令［2018］8 號(hào)），以及一些地方政府出臺(tái)的相應(yīng)管理規(guī)定。上述表明，城市軌道交通治理雖然形成了一定的行政性法規(guī)體系，但還存在著一些問題。首先，缺少專門性的規(guī)劃管理辦法，目前各地均在執(zhí)行自行制定的設(shè)計(jì)規(guī)劃，比如北京市制定的《城市軌道交通工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（DB11/ 995-2013）等，雖然突出了個(gè)性，但也使外地乘客較難適應(yīng)；其次，政出多門，存在協(xié)調(diào)的問題；三是缺少一些重要運(yùn)輸節(jié)點(diǎn)的系統(tǒng)性法規(guī)，比如針對(duì)樞紐治理的。而且，有一些對(duì)城市軌道交通工程質(zhì)量影響重大的項(xiàng)目并未被納入現(xiàn)行管理辦法之中［14］。此外，還缺乏一些保障軌道交通資金來源以及界定政府與城市軌道交通公司的權(quán)責(zé)分工的法規(guī)。盡管有關(guān)部門就這些方面發(fā)布了一些通知和意見，比如《建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》（國辦發(fā)［2005］46 號(hào)）以及《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》（建城［2006］288 號(hào)），但在效果上與法規(guī)相比，仍有較大的差距。

綜合上述，整體來看，依靠技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新來提高公共治理能力和水平還沒有成為主流，主要還是依靠人海戰(zhàn)術(shù)以及既往經(jīng)驗(yàn)作為支撐。同時(shí)，公共治理開放度不夠，目前樞紐主要還是依靠內(nèi)部治理，外部治理力量薄弱，全民參與公共治理的平臺(tái)建設(shè)比較滯后；信息缺乏共享，樞紐內(nèi)各種運(yùn)輸方式運(yùn)營信息還未完全實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化和共享。

公司治理機(jī)制則主要表現(xiàn)在頂層權(quán)力制衡有待改善、樞紐內(nèi)部治理作用不夠突出、外部治理欠協(xié)調(diào)。目前如何加強(qiáng)對(duì)城市軌道交通集團(tuán)公司“一把手”的監(jiān)督已成為反腐敗斗爭(zhēng)的一個(gè)突出問題。近年來，這一領(lǐng)域的腐敗案件頻發(fā)，暴露出公司治理機(jī)制存在比較嚴(yán)重的缺陷。頂層治理“缺位”問題也會(huì)引發(fā)樞紐的系列問題。比如，樞紐站乘客大面積滯留問題，引發(fā)了社會(huì)輿論的北京南站“治理難”的問題，表面上看是鐵路方面的問題，但實(shí)際上主要是地鐵方面的問題［15］。由于地鐵過早停運(yùn)（一般情況是晚11 點(diǎn)），與鐵路進(jìn)京客流未能實(shí)現(xiàn)有效銜接。還有機(jī)場(chǎng)出現(xiàn)的乘客大范圍滯留，同樣反映了一個(gè)相同的問題。此外，樞紐安全問題也引起了社會(huì)的極大關(guān)注。這里包括了低谷時(shí)段長距離通道換乘可能會(huì)帶來的人身安全問題、高峰時(shí)段上下車擁擠問題（比如媒體曾報(bào)道的“西二旗現(xiàn)象”，同臺(tái)高峰時(shí)段換乘時(shí)由于上下車無序造成大量乘客的鞋子擠掉在站臺(tái)上），等等。

5.2 主要政策建議

一般而言，治理績效的大小主要取決于兩個(gè)因素，一是治理結(jié)構(gòu)是否健全，二是治理機(jī)制是否完善。比較而言，治理機(jī)制的完善對(duì)治理績效的影響更大一些。因此，建立適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展節(jié)奏以及乘客出行需求的治理機(jī)制尤為關(guān)鍵。針對(duì)城市軌道樞紐治理中存在的主要問題，提出以下解決思路。

5.2.1 加快推進(jìn)樞紐公共治理能力建設(shè)

針對(duì)公共治理中存在的問題，目前首先需要抓好以下幾個(gè)重要環(huán)節(jié)。

一是牢固樹立城軌公司“治理”的運(yùn)營理念。首先，各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子加強(qiáng)學(xué)習(xí)，系統(tǒng)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于“治理”的系列講話以及中央發(fā)布的相關(guān)文件精神，將這些內(nèi)容納入黨委中心組學(xué)習(xí)和黨支部“三會(huì)一課”學(xué)習(xí)中，做到學(xué)深、學(xué)實(shí)、學(xué)透；其次，結(jié)合學(xué)習(xí)，認(rèn)真梳理公司運(yùn)營特別是樞紐運(yùn)轉(zhuǎn)中公共治理問題，提出切實(shí)的解決方案。最后，引導(dǎo)城軌公司全員遵守治理規(guī)范，主動(dòng)提高治理能力。

二是積極塑造樞紐公共治理的市場(chǎng)主體，通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源在主體之間分配的均衡化。宏觀層面建立各運(yùn)輸方式運(yùn)營公司在開行計(jì)劃上的協(xié)商機(jī)制，通過契約的簽訂保障各自利益的最大化，并在此前提下實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸方式的有效銜接，既要解決“最后一公里”的接駁問題，也要解決“最后一班車”的對(duì)接問題。微觀層面需要建立樞紐的利益分配機(jī)制，以保障列車開行計(jì)劃能夠得到充分的體現(xiàn)。比如，地鐵末班車實(shí)行靈活票價(jià)制度，允許執(zhí)行偏高的票價(jià)，或者通過其他方式，對(duì)樞紐站進(jìn)行利益補(bǔ)償，以延長地鐵運(yùn)營時(shí)間。長期以來，主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，地鐵末班車時(shí)間定位在晚11 點(diǎn)，完全是出于線路和設(shè)備維修的技術(shù)需要。但是，英國2條地鐵線路至今仍保持24小時(shí)“全天候”運(yùn)營的案例，至少說明部分延長地鐵主要線路末班車時(shí)間在技術(shù)上是可行的。最近幾年，北京、天津、上海地鐵末班車發(fā)車時(shí)間在長假或重大活動(dòng)期間延長1~2 小時(shí)的成功嘗試，同樣也說明了其實(shí)并不存在所謂的“技術(shù)瓶頸”。事實(shí)上，它主要還是受經(jīng)濟(jì)利益的影響。由于晚11 點(diǎn)之后客流量的大幅度下降，將會(huì)造成地鐵運(yùn)營成本的大幅度上升。隨著綜合交通的快速發(fā)展，以及城市“夜經(jīng)濟(jì)”繁榮發(fā)展的需要，今后會(huì)有更多的地鐵運(yùn)營線路末班車時(shí)間需要得到延長，并逐漸成為一個(gè)慣例，而不僅僅是節(jié)假日等才有的個(gè)案。為此，需要培育綜合樞紐的市場(chǎng)環(huán)境，并積極引導(dǎo)各治理主體的市場(chǎng)行為，同時(shí)針對(duì)部分地方政府部門在城市軌道交通市場(chǎng)監(jiān)管中職責(zé)存在缺位等問題，從國家層面加大市場(chǎng)監(jiān)管力度，這將成為未來樞紐治理的一個(gè)重要任務(wù)。

三是加快建立以大數(shù)據(jù)、信用信息共享為基礎(chǔ)的新型治理機(jī)制。技術(shù)治理是公共治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，當(dāng)下公共治理已經(jīng)或即將進(jìn)入數(shù)據(jù)治理模式，體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興技術(shù)革命對(duì)公共治理的影響和介入［16］。未來樞紐的治理將更多地依靠信息技術(shù)，人臉識(shí)別、安全檢測(cè)及預(yù)警、監(jiān)控技術(shù)（中控技術(shù)）等領(lǐng)域的創(chuàng)新步伐將進(jìn)一步加快。通過建立智慧車站運(yùn)營指揮系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)在客運(yùn)組織、客運(yùn)服務(wù)、客流分析上的深化管理，并初步實(shí)現(xiàn)智慧運(yùn)營、智慧服務(wù)、智慧維保［17］。為此，需要做好以下幾個(gè)方面的工作：（1）提高樞紐數(shù)據(jù)資源的采集與匯聚能力，推動(dòng)樞紐綜合交通數(shù)據(jù)資源（主要是列車運(yùn)營信息）等信息共享共用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源“一網(wǎng)通享”；（2）收集、分析公眾出行時(shí)間、頻率、方式等交通信息，及時(shí)發(fā)布臨時(shí)變更、暫停線路運(yùn)營信息、設(shè)備故障信息；（3）提供智慧乘客服務(wù)，包括智能售檢票的實(shí)名制乘車、生物識(shí)別、無感支付、語音購票等方式的普遍采用，緊急情況下智能管理、引導(dǎo)與應(yīng)急疏散客流，乘客服務(wù)安全有序等；（4）提升樞紐的綜合交通協(xié)同管控技術(shù)，特別是線路的智能檢測(cè)技術(shù)、基于客流變化的運(yùn)行圖優(yōu)化技術(shù)等，減少維修“天窗”時(shí)間，提高運(yùn)力水平。

四是建立行業(yè)文化建設(shè)的治理機(jī)制。行業(yè)文化建設(shè)是提高乘客自覺遵守乘車準(zhǔn)則的有效途徑，而這種行業(yè)文化建設(shè)必須以社會(huì)主義核心價(jià)值觀來引領(lǐng)，形成公共治理的道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則，激發(fā)乘客積極參與公共治理的熱情。這種機(jī)制是保證樞紐乘車秩序，避免高峰階段上下車擁擠，甚至有時(shí)發(fā)生嚴(yán)重踩踏事件的有效手段。

五是推進(jìn)治理主體之間協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括價(jià)值協(xié)同的協(xié)調(diào)機(jī)制，信息共享的協(xié)調(diào)機(jī)制，誘導(dǎo)與動(dòng)員的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過對(duì)話、共同商討和共同規(guī)劃來調(diào)整利益主體間的關(guān)系［18］。城市軌道樞紐空間的治理需要政府、企業(yè)和公民的公共參與，分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)。尤其是重大的安全事件的處理，更需要這種協(xié)調(diào)機(jī)制。在2021年7月20日鄭州水災(zāi)地鐵倒灌事故中，經(jīng)地鐵員工、應(yīng)急救援隊(duì)、公安干警、解放軍指戰(zhàn)員、義務(wù)救援隊(duì)及熱心乘客的共同努力下，共解救乘客500 余名。這個(gè)案例顯示了共同參與治理的重要性，當(dāng)然這起事件也是偶然事件的一次非常態(tài)化的協(xié)作，因而也暴露出一些協(xié)作上的問題。適應(yīng)城市軌道交通迅速發(fā)展的需要，必須在治理主體之間建立一種常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)制，以適應(yīng)公共治理的需要。政府部門之間需要對(duì)接相關(guān)管理規(guī)定，消除內(nèi)容上相互沖突的條款。同時(shí)，要做好新舊標(biāo)準(zhǔn)的銜接。比如，《城市軌道交通工程項(xiàng)目規(guī)范》自2023年3月1日起實(shí)施，同時(shí)廢止現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》GB 50490-2009 和一些其他現(xiàn)行工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)強(qiáng)制性條文，需要有一個(gè)很好的銜接。此外，還需要進(jìn)一步完善法規(guī)體系。比如，加快推進(jìn)國土空間規(guī)劃和城市軌道交通規(guī)劃編制，抓緊研究國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要（2021—2050年），將城市軌道規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃范疇。今后地鐵樞紐的應(yīng)用將越來越廣泛，不僅是換乘的平臺(tái)，而且是躲避戰(zhàn)時(shí)空襲的理想場(chǎng)所。也因?yàn)槿绱?，它可能?huì)遭遇各種攻擊，比如，恐怖組織、泄私憤者等，更需要全民參與治理，才能消除這些重大安全隱患?？偟脑瓌t是：經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)通過市場(chǎng)機(jī)制，社會(huì)責(zé)任的協(xié)調(diào)通過組織關(guān)系，比如，在利益相關(guān)者之間建立支部的聯(lián)建聯(lián)學(xué)，通過學(xué)習(xí)黨章和黨史，提高政治站位，形成責(zé)任承擔(dān)的共同體。

六是堅(jiān)持法治引領(lǐng)，逐步實(shí)現(xiàn)樞紐治理的法治化、規(guī)范化、制度化。除了在外部治理方面推動(dòng)交通運(yùn)輸法治政府部門建設(shè)，提升交通運(yùn)輸執(zhí)法隊(duì)伍能力和水平，營造行業(yè)良好法治環(huán)境外，在樞紐內(nèi)部治理上，關(guān)鍵是要在依托現(xiàn)有的城市軌道交通法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》《現(xiàn)代綜合交通樞紐體系“十四五”發(fā)展規(guī)劃》以及《中國城市軌道交通智慧城軌發(fā)展綱要的指導(dǎo)思想和發(fā)展方向》，著手制定針對(duì)城市軌道交通樞紐設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的專項(xiàng)法律法規(guī)，強(qiáng)化依法治理，逐步實(shí)現(xiàn)樞紐治理的法治化、規(guī)范化、制度化。

5.2.2 推動(dòng)樞紐公司治理績效提升

由于城市軌道樞紐的公司治理主要體現(xiàn)在城市軌道交通集團(tuán)公司層面，因此，加強(qiáng)集團(tuán)公司的治理，是提升樞紐公司治理績效的關(guān)鍵。同時(shí)，由于樞紐治理離不開樞紐空間范圍內(nèi)的主體，因此，提高這些主體參與治理的積極性也是非常必要的。

大力發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)，是未來城市軌道交通運(yùn)營公司的目標(biāo)任務(wù)之一。對(duì)于樞紐而言，地鐵運(yùn)營公司注重的是三類資源的經(jīng)營：一是列車運(yùn)營計(jì)劃的優(yōu)化，既要保證高峰時(shí)段運(yùn)力的充分利用，又要避免低谷時(shí)段運(yùn)力的浪費(fèi)；二是客流資源，通過列車開行計(jì)劃的實(shí)施最大程度地吸引客流并擴(kuò)大客票收入；三是樞紐周邊的物業(yè)收入，以彌補(bǔ)地鐵票價(jià)低于實(shí)際成本而產(chǎn)生的虧損。為此，地鐵運(yùn)營公司在樞紐治理過程中需要構(gòu)建內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)。

1）加快推進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)的完善

對(duì)照目前國有企業(yè)尤其是上市公司的治理結(jié)構(gòu)，城市軌道交通運(yùn)營公司總體上還有一定的差距。上市公司治理結(jié)構(gòu)一般由“舊三會(huì)”和“新三會(huì)”組成?！靶氯龝?huì)”由股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)組成，“舊三會(huì)”則由黨委會(huì)、紀(jì)委和工會(huì)組成。相比之下，非上市公司僅僅缺少股東大會(huì)。

對(duì)于城市軌道交通治理結(jié)構(gòu)，目前需要增加監(jiān)事會(huì)和股東會(huì)。這里的股東會(huì)與股東大會(huì)只是規(guī)模上的區(qū)別。城市軌道建設(shè)投資多元化后，股東數(shù)量雖然很難達(dá)到上市公司的規(guī)模，但組成股東會(huì)是完全可能的。由于城市軌道交通設(shè)計(jì)項(xiàng)目投資額大、運(yùn)營成本高、政府補(bǔ)貼（含直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼）占有一定的比例，更需要設(shè)立股東會(huì)和監(jiān)事會(huì)，以對(duì)董事會(huì)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。同時(shí)，加強(qiáng)國有企業(yè)黨建工作，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步完善“新三會(huì)”組織結(jié)構(gòu)。至于分公司或事業(yè)部，視規(guī)模和投資狀況決定是否設(shè)立“新三會(huì)”的機(jī)構(gòu)，但與集團(tuán)公司“舊三會(huì)”對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)必須設(shè)置。考慮到樞紐的主要業(yè)務(wù)是運(yùn)營，因此，需要突出運(yùn)營部門的重要作用，以便加強(qiáng)樞紐所在部門之間的協(xié)調(diào)?？煽紤]運(yùn)營公司的負(fù)責(zé)人擔(dān)任集團(tuán)公司總經(jīng)理助理或副總工程師，以協(xié)調(diào)與平級(jí)的其他事業(yè)部和子公司的關(guān)系。在黨組織關(guān)系上，可以設(shè)立一個(gè)聯(lián)合支部，將樞紐內(nèi)各工種的黨員組織起來，增強(qiáng)凝聚力，有利于樞紐治理主體之間的聯(lián)合。

相應(yīng)地，城市軌道交通樞紐單元成立由一個(gè)由運(yùn)營部門牽頭的協(xié)調(diào)組織，以協(xié)調(diào)與樞紐內(nèi)其他業(yè)務(wù)工種在操作層面的協(xié)作關(guān)系。由此建立起樞紐治理的三級(jí)委托-代理關(guān)系：初級(jí)委托-代理發(fā)生在城市軌道交通所有者和經(jīng)營者之間，二級(jí)委托關(guān)系發(fā)生在母公司和子公司之間，三級(jí)委托關(guān)系則發(fā)生在子公司和運(yùn)營部之間。每一層組織關(guān)系清晰，分級(jí)協(xié)調(diào)，權(quán)責(zé)明確，形成一個(gè)完整的委托代理鏈。

2）進(jìn)一步強(qiáng)化樞紐的治理機(jī)制

依據(jù)樞紐的治理結(jié)構(gòu)，建立相應(yīng)的治理機(jī)制。頂層治理機(jī)制的設(shè)計(jì)尤為重要，盡管它不是直接對(duì)微觀層面的機(jī)制發(fā)生作用，但由于它是治理的源頭，決定著每一個(gè)傳遞環(huán)節(jié)的質(zhì)量。

首先，在集團(tuán)公司層面的頂層設(shè)計(jì)上，著重完善兩種治理機(jī)制。一是“新三會(huì)”的聯(lián)席會(huì)議制度。由于董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及股東會(huì)規(guī)模比較小，有些重大投資經(jīng)營問題的決策，可以召開聯(lián)席會(huì)，進(jìn)行集體決策，能夠起到平衡各方權(quán)益的作用，尤其是保證股東對(duì)董事長兼總經(jīng)理的經(jīng)營行為實(shí)行有效監(jiān)督。二是發(fā)揮“舊三會(huì)”的作用，新舊三會(huì)人員可以相互兼職，相互制約，保證黨組織對(duì)公司重要人事任免的決策權(quán)，實(shí)現(xiàn)“黨業(yè)融合”，對(duì)于有效保證城市軌道交通領(lǐng)域政治生態(tài)環(huán)境的風(fēng)清氣正有著重要作用。

其次，在對(duì)樞紐考核時(shí)引入外部評(píng)價(jià)機(jī)制。一方面，城市政府在對(duì)城市軌道運(yùn)營進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，既要考慮整條線路的虧損狀況，同時(shí)要考慮樞紐的服務(wù)質(zhì)量，將社會(huì)公眾對(duì)城市軌道交通服務(wù)的評(píng)判納入考核內(nèi)容。對(duì)于發(fā)生重大安全事故、樞紐治理問題嚴(yán)重的線路在申請(qǐng)時(shí)采取“一票否決”。另一方面，城軌公司在對(duì)樞紐值勤人員的考核時(shí)引入乘客對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)判，通過建立乘客意見反饋機(jī)制獲取相關(guān)信息，以此作為考核的一個(gè)重要指標(biāo)，決定其績效工資和獎(jiǎng)金的發(fā)放數(shù)額。

6 結(jié) 語

本文從城市軌道交通樞紐的物理邊界和企業(yè)邊界切入，試圖從社會(huì)治理和公司治理二維視角建立一個(gè)全景式的理論框架，并在這個(gè)框架下探索樞紐治理的運(yùn)作模式，但由于每個(gè)城市軌道交通發(fā)展所處階段和發(fā)展規(guī)模的不同，決定了其樞紐治理模式也不盡相同，但萬變不離其宗，在理論尚總存在著一個(gè)基本的模式。本文構(gòu)建的這個(gè)基本模式，或者說樣本，旨在供不同的城市軌道集團(tuán)公司在實(shí)際工作以為參考，在此模板基礎(chǔ)上，公司可根據(jù)各自樞紐的實(shí)際情況建立相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，形成有個(gè)性化的治理模式。由于樞紐牽涉眾多的治理主體和客體，相互關(guān)系十分復(fù)雜，本研究尚未能窮盡所有的細(xì)節(jié)并展開深入探討，因此樞紐的治理還可以進(jìn)一步細(xì)化，從各專業(yè)視角進(jìn)行專項(xiàng)研究，特別是如何在多網(wǎng)合一條件下建立技術(shù)治理機(jī)制、如何通過博弈分析找到樞紐地緣各方利益相關(guān)者的利益平衡點(diǎn)和利益最大化的期望等問題展開深入研究，以此促進(jìn)綜合研究的進(jìn)一步深入，最終形成系統(tǒng)性的理論框架，為城市軌道建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)治理能力和水平的提高，提供更有建設(shè)性的理論指導(dǎo)，將成為下一步研究關(guān)注的重點(diǎn)和方向。