基層減負三周年：成效、問題與長效機制構(gòu)建

代 凱

（中共廣東省委黨校[廣東行政學院]公共管理教研部，廣東 廣州510053）

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，減輕基層特別是村級組織負擔”［1］。基層是國家治理的“最后一公里”，基層運行狀態(tài)是國家治理體系與治理能力水平的直接反映?；鶎痈刹恐苯用鎸V大人民群眾，黨和國家的大政方針、決策部署，最終要依靠基層干部落實落地。近年來，形式主義在基層滋生蔓延，基層負擔較重現(xiàn)象越來越凸顯，基層干部苦不堪言，已成為我國行政管理體制運行中存在的突出問題。2018年，習近平總書記在一份反映基層干部工作和心理負擔重的材料上作出重要批示，明確要求解決一些困擾基層的形式主義問題，拉開了新時代我們黨集中整治形式主義為基層減負工作的序幕［2］。2019年是黨中央確定的首個“基層減負年”。當年年底，中央政治局召開的民主生活會上，審議《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負工作情況的報告》。2020年底，中央政治局召開民主生活會，審議《關(guān)于持續(xù)解決形式主義問題深化拓展基層減負工作情況的報告》。2021年底，中央政治局召開黨史學習教育專題民主生活會，審議《關(guān)于2021年整治形式主義為基層減負工作情況的報告》。中央政治局召開民主生活會連續(xù)三年研究基層減負問題，彰顯了以習近平同志為核心的黨中央對于持續(xù)推進基層減負工作的高度重視和堅定決心。

習近平總書記高度重視基層減負工作，真情關(guān)愛基層干部，在不同場合多次就解決困擾基層的形式主義問題、切實為基層減負發(fā)表重要講話、作出重要指示批示。脫貧攻堅和疫情防控是基層負擔較重存在的重點領(lǐng)域。2017年，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上發(fā)表重要講話指出，“脫貧攻堅要力戒形式主義，給基層減輕工作負擔，讓他們把主要精力放在給貧困群眾辦實事上”［3］120。2020年，習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上發(fā)表重要講話指出，“要防止各條線多頭重復(fù)向基層派任務(wù)、要表格，堅決糾正形式主義、官僚主義做法，讓廣大基層干部把更多精力投入到抓好疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)一線工作之中”［4］26。文山會海、過度考核是基層負擔較重存在的突出問題。2019年，習近平總書記主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會并發(fā)表重要講話指出，“要堅決整治形式主義、官僚主義，讓基層干部從繁文縟節(jié)、文山會海、迎來送往中解脫出來”［5］。2018年，習近平總書記在十九屆中央政治局第十次集體學習時發(fā)表重要講話指出，“要控制各級開展監(jiān)督檢查的總量和頻次，同類事項可以合并的要合并進行，減輕基層負擔，讓基層把更多時間用在抓工作落實上來”［6］7。上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是推進基層減負工作的關(guān)鍵。2019年，習近平總書記在中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)工作會議上發(fā)表重要講話指出，“從領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)特別是從中央和國家機關(guān)改起，為基層干部松綁減負。各部門要把自己擺進去，對困擾基層的形式主義問題進行一次排查起底……切實把基層干部從一些無謂的事務(wù)中解脫出來”［7］9-10。習近平總書記關(guān)于基層減負的一系列重要論述和指示批示，為全黨上下推進基層減負工作提供了強大思想武器和根本行動遵循。

隨著基層減負工作的推進和主流媒體的持續(xù)報道，基層減負問題吸引了公共管理學、政治學和中共黨史黨建等學科的關(guān)注。圍繞基層負擔較重的表現(xiàn)、成因和治理之策，學術(shù)界開展了諸多研究。研究發(fā)現(xiàn)，基層負擔較重存在于諸多領(lǐng)域，基層干部對此反映強烈。檢查事項多、考核指標多、接待任務(wù)多、機構(gòu)掛牌多、報表臺賬多是造成基層負擔較重的老問題，這些問題在當前依然大量存在［8］。近年來，“文山會?！保?］“痕跡主義”［10］問題比較突出，“指尖上的形式主義”［11］逐漸成為加重基層負擔的新表現(xiàn)。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，很多基層干部反映現(xiàn)在的工作周期長、任務(wù)責任重［12］。案例研究也發(fā)現(xiàn)，基層干部的工作壓力有增無減，加班加點仍是常態(tài)，無效勞動時間越來越長［13］。造成基層減負較重的原因是多方面的。治理環(huán)境新變化與治理結(jié)構(gòu)舊體制相互疊加，使得基層負擔較重問題愈為凸顯。隨著國家治理重心下移和社會結(jié)構(gòu)變遷，基層治理的任務(wù)和環(huán)境發(fā)生顯著變化，逐漸暴露在治理復(fù)雜性與外在壓力的雙重影響之下［14］。特別是在當前常態(tài)化疫情防控情境下，這一變化更為明顯。對基層干部而言，其在基層治理中的角色經(jīng)歷了從邊緣到中心的轉(zhuǎn)換［15］。與此同時，傳統(tǒng)的行政管理體制并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，上下級政府關(guān)系不對稱、條塊結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的問題依然存在［16］。上級政府把工作任務(wù)和責任轉(zhuǎn)嫁到基層，自己卻充當起了“二傳手”的角色［17］。在人員、編制、資源有限的情況下，基層負擔較重就無可避免了［18］。加之“督考權(quán)”結(jié)構(gòu)性失范，更容易引發(fā)基層負擔過重問題［19］。如何為基層減負？研究者認為，減輕基層負擔不僅要加強黨的作風建設(shè)，而且要完善行政體制機制。中央基層減負政策主要是從根治形式主義的角度推進基層減負。基于此，一些學者建議從增強理想信念、加強作風建設(shè)、關(guān)心關(guān)愛基層、激勵干部擔當作為等方面減輕基層負擔［20］。很多學者認為，基層減負不僅是作風問題，更是行政管理問題。減輕基層負擔不僅要從黨的作風建設(shè)方面著手，而且要深刻剖析基層在治理結(jié)構(gòu)中的影響因素。有研究指出，減輕基層負擔需要根植于“制度體制—激勵結(jié)構(gòu)—組織行為”的分析框架［21］，從學習成本、合規(guī)成本和心理成本等三個方面降低行政負擔［22］。還有研究指出，推進基層減負，需要創(chuàng)新政府治理模式，理順不同層級政府的權(quán)責利關(guān)系［23］，規(guī)范屬地管理［24］，構(gòu)建條塊在基層協(xié)作互嵌的治理模式［25］，推進權(quán)責一致和建立精準問責機制［26］，讓基層從自上而下的考核壓力中解脫出來［27］。近年來，很多地方的基層減負工作取得了一定的效果，當然也有不少地方還停留在治標層面［28］，個別地方出現(xiàn)了“數(shù)字減負”的形式主義新變種［29］。研究發(fā)現(xiàn)，基層減負具有周期性，容易陷入形式主義的怪圈，甚至出現(xiàn)“越減越負”的悖論［30］?；趯ι鐓^(qū)干部的問卷調(diào)查，麥佩清發(fā)現(xiàn)，社區(qū)減負的效果不如預(yù)期［31］；胡威和唐醒的研究也指出，會議減負的效果不突出［32］?？傮w而言，與黨中央的要求和基層干部的期待相比，基層減負尚未達到理想的效果。

推進基層減負工作已經(jīng)開展了三年。三年來，中央和地方在推進這項工作上實施了哪些舉措，取得了什么樣的成效，需要進行階段性總結(jié)；當前基層減負工作還存在哪些問題，如何破解這些問題，需要開展深入性研究。本文基于政策文件和實證數(shù)據(jù)，總結(jié)基層減負三周年的做法成效和問題挑戰(zhàn)，并從理論分析層面就健全基層減負長效機制進行探討。

二、基層減負成效顯著

推進基層減負工作三年來，在黨中央統(tǒng)一部署下，各地區(qū)各部門多措并舉，持續(xù)推進基層減負工作，黨的優(yōu)良傳統(tǒng)進一步恢復(fù)，黨的作風建設(shè)不斷改善，基層干部卸下了不少無謂的負擔，整治形式主義使基層減負取得豐碩成果。

第一，完善制度建設(shè)，推動基層減負制度化。制度建設(shè)是做好基層減負工作的根本保障。2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，聚焦文山會海、督查檢查考核過多過頻等突出問題，就基層減負工作作出全面部署［33］。2020年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，糾正疫情防控中的形式主義問題，讓基層干部能夠全身心投入到抗擊疫情一線［34］。2021年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步解決形式主義問題做好2021年為基層減負工作主要措施及分工方案》，查擺形式主義老問題和改頭換面的新表現(xiàn)，逐項提出解決措施［2］。同年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，從加強制度建設(shè)和日常約束、促進權(quán)責利和人財物對稱向基層下沉等方面，提出了一系列推進基層減負的工作舉措［35］。一系列制度的制定實施推動基層減負朝向制度化的方向穩(wěn)步邁進，為各地區(qū)各部門開展工作提供了具體規(guī)范和操作化指引。

第二，建立工作機制，推動基層減負常態(tài)化。工作機制是做好基層減負工作的重要抓手。2019年，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立了中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制（以下簡稱基層減負專項工作機制）［36］?；鶎訙p負專項工作機制由中央辦公廳牽頭，8家中央部門作為成員單位參與?；鶎訙p負專項工作機制各成員單位都有明確牽頭任務(wù)，例如中央紀委國家監(jiān)委機關(guān)主要任務(wù)是增強問責工作的政治性精準性實效性，中央組織部主要任務(wù)是持續(xù)抓好激勵干部擔當作為有關(guān)具體措施落實，中央宣傳部主要任務(wù)是綜合運用多種媒體平臺加強宣傳引導(dǎo)?；鶎訙p負專項工作機制根據(jù)需要召開專門會議，對中央發(fā)文、中央和國家機關(guān)的督查檢查考核事項實行計劃管理，加強監(jiān)督實施，并對貫徹執(zhí)行中的新情況新問題及時糾偏?；鶎訙p負專項工作機制的建立搭建了推進各項決策部署落地見效的平臺，各成員單位各司其職、協(xié)調(diào)配合，從中央到地方上下同心、齊抓共管，基層減負常態(tài)化已經(jīng)形成。

第三，加大科技應(yīng)用，推動基層減負智能化?？萍紤?yīng)用是做好基層減負工作的有力支撐。針對基層干部反映強烈的信息數(shù)據(jù)的收集整理、輸入分析和多頭上報、重復(fù)上報問題，一些地方將目光聚焦到大數(shù)據(jù)和智能技術(shù)，把技術(shù)手段應(yīng)用到基層減負的過程中。浙江省杭州市試點“數(shù)智減負之‘一表通’”應(yīng)用場景，通過構(gòu)建數(shù)據(jù)“綜合采集”、報表“一鍵生成”、服務(wù)“主動提醒”、報表“準入審核”四大功能，重塑基層表單報送機制、數(shù)據(jù)更新機制和基層治理機制。目前，“一表通”已實現(xiàn)城管、民政、消防、住建等18個部門96種報表自動生成，為基層干部和工作者節(jié)省了大量時間。廣東省廣州市越秀區(qū)搭建“越秀先鋒”移動工作臺，整合事件的采集、處置和管理三個功能，事件集中報送到政務(wù)微信工作群，工作人員在群內(nèi)完成事件報送、處置，處理記錄自動推送到網(wǎng)格化系統(tǒng)和越秀區(qū)“令行禁止、有呼必應(yīng)”綜合指揮調(diào)度平臺進行管理，大大提升了工作質(zhì)量和工作效率，得到街道、社區(qū)一線工作人員的普遍歡迎。通過科技賦能和智慧應(yīng)用，實現(xiàn)了技術(shù)為基層減負的目的。

一系列政策“組合拳”打出了推進基層減負工作的顯著成效。從客觀指標上看，2019年，中央和國家機關(guān)、各省區(qū)市發(fā)文和開會數(shù)量同比降幅均超過30%；2020年，中央和國家機關(guān)發(fā)文和開會數(shù)量同比減少14%、60%，各省區(qū)市發(fā)文和開會數(shù)量同比減少28%、30%［2］。2021年，列入中央和國家機關(guān)督查檢查考核計劃共47項，比2018年的近900項減少94.8%；各省區(qū)市年度督查檢查考核計劃共1184項，比2020年減少17.4%［37］。從主觀指標上看，基層干部對減負的滿意度不斷攀升。根據(jù)中央辦公廳組織開展整治形式主義為基層減負觀測點蹲點調(diào)研獲取的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，2020年，85%以上的基層干部認為形式主義帶來的負擔在持續(xù)減輕［38］；2021年，89%的基層干部對三年來的基層減負工作感到滿意，92%的基層干部認為精文減會、統(tǒng)籌規(guī)范督檢考取得了實實在在的成效［37］。綜合各方面情況來看，少給基層添亂、讓基層干部輕裝上陣的氛圍逐漸形成，基層減負工作贏得了廣大基層干部的認可。

三、基層減負問題仍存

在充分肯定基層減負工作成效的同時，必須正視當前推進基層減負工作依然存在的問題。實地調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象：一方面，上級政府采取了大量基層減負舉措，推動基層減負工作取得了一定成效；另一方面，基層干部卻依然停留在“5+2”“白+黑”的狀態(tài)，認為基層減負的力度時高時低，實際獲得感不夠明顯。中央紀委國家監(jiān)委公布的全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題統(tǒng)計情況，也從另一個側(cè)面反映出各地區(qū)各部門推進基層減負工作的進展。在查處文山會海反彈回潮、文風會風不實不正、督查檢查考核過多過頻、過度留痕、給基層造成嚴重負擔問題方面，2019年查處問題數(shù)1696起，批評教育幫助和處理2755人，給予黨紀政務(wù)處分505人［39］；2020年查處問題數(shù)654起，批評教育幫助和處理1044人，給予黨紀政務(wù)處分269人［40］；2021年查處問題數(shù)371起，批評教育幫助和處理522人，給予黨紀政務(wù)處分166人［41］。從2020年1月到2021年12月各月份的統(tǒng)計數(shù)據(jù)上分析，各項指標呈現(xiàn)出不斷回落的態(tài)勢，當然也存在一些波動現(xiàn)象（參見圖1）。結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)和實地調(diào)研的情況，我們的整體的判斷是：加重基層負擔問題的存量不斷減少，增量得到控制，變量可能冒出。

圖1. 全國查處違反基層減負精神問題統(tǒng)計表

第一，過分追求漂亮數(shù)據(jù)，導(dǎo)致基層減負形式化。針對導(dǎo)致基層負擔較重的突出問題，中央對開會的數(shù)量、發(fā)文的長度、考核的頻次等都有明文規(guī)定，然而個別地方為了完成甚至超過上級規(guī)定的要求，不問條件、不切實際地制定基層減負指標，過分追求減負的數(shù)據(jù)。一些地方和部門把基層減負當作一項政績工程，盲目攀比，層層加碼，某部門減少20%另一部門就減少30%，上級要求減少30%下級自我加壓減少40%；另一些地方和部門則把基層減負當作一個數(shù)字游戲，大搞變身，大變戲法，將紅頭文件改為無頭文件、電話通知或微信通知，將不同會議改為“會中會”“會套會”，以此來達到減少文山會海的目的。應(yīng)當說，相關(guān)數(shù)據(jù)的減少確實可以直觀反映出某個地區(qū)或部門在一定時期內(nèi)開展基層減負工作所取得的成績，但是在減少數(shù)據(jù)的同時必須具體問題具體分析，不能為了減少而減少，這就違背了基層減負政策的初衷，基層減負就變成了做表面文章的“數(shù)字減負”。

第二，依賴傳統(tǒng)工作模式，導(dǎo)致基層減負反復(fù)化。減輕基層負擔就是給基層降低工作量，這也就意味著上級政府和職能部門要承擔更多的任務(wù)。從這個層面看，大量工作轉(zhuǎn)嫁給基層的傳統(tǒng)工作模式必須改變。然而，任何一種工作模式都有慣性，很容易產(chǎn)生路徑依賴?，F(xiàn)實中我們看到，當中央或上級政府剛布置推進基層減負工作的時候，一些地區(qū)或部門都會努力著手推進這項工作；等過了一段時間，個別領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責任意識淡化、思想麻痹大意，這項工作就不再像最開始那樣積極推進，而是逐漸松懈甚至又重回傳統(tǒng)的工作模式——開會、發(fā)文、檢查、問責。實地調(diào)研中很多基層干部向我們反映，每當?shù)搅四觐^年尾，“文山會?！本蜁党保讲榭己擞謺簽E，基層減負早已不見蹤跡。

第三，放責放權(quán)不放資源，導(dǎo)致基層減負碎片化。在“放管服”改革背景下，各地方各部門大力推行權(quán)責清單制度，明確不同層級政府和職能部門的權(quán)力和責任，規(guī)定職能部門和基層在某項工作中的主體責任和配合責任，對減輕基層負擔起到了很好的效果。然而在實地調(diào)研中我們注意到一個不能忽視的問題：上級政府和職能部門把大量的工作任務(wù)、審批權(quán)限下放給基層，但由于職能部門本身的編制、資源有限等原因，并沒有給基層配套相應(yīng)的人、財、物等資源，導(dǎo)致基層難以接手下放的業(yè)務(wù)工作，更無力承擔過多的責任。特別是在當前統(tǒng)籌常態(tài)化疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展背景下，這一問題更加突出。一些地方和部門基層減負工作的碎片化，使得部分改革舉措難以形成政策合力，反而給基層帶來更大壓力。面對大量工作，基層在資源有限的情況下，甚至采用一些形式主義的策略應(yīng)對不可能完成的任務(wù)。

四、健全基層減負長效機制的理論思考

正如前文所述及的那樣，推進基層減負工作三年來，盡管取得了顯著成效，但依然存在不少問題，面臨新的復(fù)雜挑戰(zhàn)。如何解決問題、回應(yīng)挑戰(zhàn)？本文基于公共政策理論，就健全基層減負長效機制進行分析并提出對策建議。

基層減負是一項中央政策，各地區(qū)各部門貫徹落實中央政策精神，制定了相關(guān)的配套政策，提出了大量工作舉措，推動中央政策在基層落地。政策執(zhí)行的自上而下模式理論啟示我們，政策執(zhí)行沒有想象的那樣容易，看似精美的公共政策并不能帶來期望的政策結(jié)果［42］。從政策執(zhí)行的視角來看，推進基層減負工作三年來依然存在一些有待提升的地方，事實上就是政策執(zhí)行出了問題。具體而言，中央基層減負政策在一些地方執(zhí)行效果不彰，原因可能有兩種情形：一是沒有完全厘清基層負擔較重的老問題或者及時發(fā)現(xiàn)基層負擔較重的新問題，政策制定不夠科學，存在不完善的地方；二是政策本身沒有問題，但上級政府由于工作慣性、部門利益等因素，在實際執(zhí)行過程中存在形式化執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等行為?？梢?，科學地制定基層減負政策是提高推進基層減負工作成效的前提，而嚴格地執(zhí)行基層減負政策就成為提高推進基層減負工作成效的保障。

推進基層減負工作是一個持續(xù)動態(tài)的過程，在此過程中需要不斷破解新的問題，注入持續(xù)動力，從而推動這一工作行穩(wěn)致遠。更為關(guān)鍵的是，推進基層減負工作必須緊緊抓住上級政府這個“牛鼻子”，加強對上級政府關(guān)于基層減負政策制定與政策執(zhí)行的研究，真正破題基層減負“怪圈”“悖論”，從而實現(xiàn)基層減負的常態(tài)化長效化?；趯嵺`觀察和理論分析我們認為，健全基層減負長效機制必須首先健全基層減負問題響應(yīng)機制，精準發(fā)現(xiàn)基層負擔較重的問題所在，并根據(jù)這些問題科學制定基層減負舉措；在此基礎(chǔ)上，要健全基層減負執(zhí)行動力機制，強化對上級政府的約束和激勵，促使其充分有效地開展基層減負工作。從上述兩個維度出發(fā)，借鑒經(jīng)濟學基本原理和制度變遷理論，本文構(gòu)建了健全基層減負 長 效 機 制DSII（Demand—Supply—Imposed—Induced）政策分析框架（參見圖2）。在這一分析框架內(nèi)，聚焦推進基層減負過程中存在的不同問題，采取針對性的政策舉措。

圖2. 健全基層減負長效機制DSII政策分析框架

（一）健全基層減負問題響應(yīng)機制

所謂健全基層減負問題響應(yīng)機制，就是根據(jù)基層干部對基層減負政策的需求（Demand），由上級政府供給（Supply）相應(yīng)的基層減負政策，實現(xiàn)二者的準確對接和動態(tài)平衡。健全基層減負問題響應(yīng)機制主要聚焦兩類問題：一是上級政府沒有準確掌握基層干部對基層減負政策的需求，二是上級政府沒有科學制定基層減負政策。

解決第一類問題，主要采取兩種舉措：其一，加強信息監(jiān)測。建立基層減負信息監(jiān)測聯(lián)絡(luò)員機制，選擇代表性地區(qū)作為觀察點，由聯(lián)絡(luò)員定期搜集所在區(qū)域近期的收文、參會、迎檢、報送材料、人員借調(diào)等情況并將監(jiān)測信息上報給相關(guān)部門，以便上級政府及時掌握基層減負政策的落實情況，分析研判某一時期基層減負的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。根據(jù)工作需要，采取網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查與現(xiàn)場問卷調(diào)查等線上線下相結(jié)合的方式，了解基層干部對基層減負政策的需求，分析既有基層減負政策與基層干部期望政策之間的異同。其二，優(yōu)化效果評估。加強對基層減負政策的效果評估，在推進基層減負階段性工作結(jié)束后，改變單純以減少發(fā)文、開會、考核督查數(shù)量為主的客觀指標評估方式，采用客觀指標與主觀指標相結(jié)合的評價方式，了解基層干部對基層減負政策的評價，分析客觀指標與主觀指標之間的差異及其成因。除優(yōu)化政府內(nèi)部自我評估外，探索引入由高等院校、科研院所等專家學者團隊組成的第三方評估機制，提高基層減負政策效果評估的客觀性。通過上述舉措，消除上級政府與基層之間的信息不對稱，準確掌握基層干部對基層減負政策的需求。

解決第二類問題，主要采取兩種舉措：其一，提升調(diào)研實效。堅持問題導(dǎo)向，聚焦造成基層負擔較重的長期未解決的老問題和出現(xiàn)苗頭的新問題開展專題調(diào)研。加強調(diào)研統(tǒng)籌，健全上級政府和職能部門到基層調(diào)研的協(xié)同機制，避免同一時間到同一地方扎堆調(diào)研。優(yōu)化調(diào)研方式，不搞層層陪同，采取“四不兩直”（即不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場）的方式到基層調(diào)研，多開展隨機調(diào)研，對反映集中的復(fù)雜問題進行蹲點調(diào)研，系統(tǒng)全面搜集相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，為制定基層減負政策做足準備。其二，密切上下聯(lián)動。在基層減負政策制定過程中，加強上級政府與基層的溝通協(xié)調(diào)，廣泛征求基層干部意見建議，增強政策制定的針對性和可操作性，避免不接地氣的“空中政策”和相互打架的“本位政策”。選擇具有代表性和典型性的地區(qū)開展基層減負政策試點，完善反饋機制，及時回應(yīng)基層反映的新情況、新問題，適時調(diào)整完善政策，防范基層負擔新隱形、新變異，使得制定出來的基層減負政策真正反映基層心聲、解決實際問題。通過上述舉措，較為充分地掌握相關(guān)決策信息并給予靶向治療，提高基層減負政策供給的科學性。

（二）健全基層減負執(zhí)行動力機制

所謂健全基層減負執(zhí)行動力機制，就是通過制度設(shè)計，綜合采用強制性（Imposed）和誘致性（Induced）的方式，增強上級政府開展基層減負工作的動力，不折不扣地執(zhí)行基層減負政策。健全基層減負執(zhí)行動力機制主要聚焦兩類問題：一是上級政府對基層減負政策形式化執(zhí)行，工作浮于表面；二是上級政府對基層減負政策選擇性執(zhí)行，工作時緊時松。

解決第一類問題，主要采取兩種舉措：其一，開展專項整治。上級政府要按照只減不增的原則，對文山會海反彈回潮、督查考核過多過頻等問題持續(xù)開展專項整治。堅決守住精文減會硬杠杠，嚴格控制和規(guī)范會議次數(shù)、人數(shù)和講話發(fā)言時間，控制發(fā)文篇幅，著力提高會議、文件質(zhì)量。制定負面清單，明確精文減會的標準和尺度，對在發(fā)文開會方面改頭換面、明減實不減的，及時督促糾正。嚴格控制創(chuàng)建活動、“一票否決”和“責任狀”，進一步改進督查檢查考核方式方法，探索運用“互聯(lián)網(wǎng)+督查”，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等信息化手段提高督查效率和質(zhì)量，推動相關(guān)部門督查檢查考核結(jié)果互認互用，避免多頭督查、重復(fù)督查。此外，針對花樣繁多的APP、公眾號、微信群等造成“指尖上的形式主義”問題，要進一步加強集中整治。其二，強化監(jiān)督問責。紀委監(jiān)委要抓好中央基層減負政策精神的傳達學習，注重從信訪舉報、輿論平臺、日常監(jiān)督、審查調(diào)查、派駐監(jiān)督、巡察監(jiān)督等渠道發(fā)現(xiàn)問題線索，對各單位基層減負政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，適時進行“回頭看”，及時提醒糾正，通報曝光典型問題，依規(guī)依紀依法查處問責。各派駐紀檢監(jiān)察組要將派駐單位開展基層減負工作情況納入日常監(jiān)督檢查范疇，加強督促指導(dǎo)，壓實工作責任。通過上述強制性舉措，重拳出擊剎住基層減負工作中的形式主義之風。

解決第二類問題，主要采取兩種舉措：其一，深化思想政治教育。鞏固拓展“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，將力戒形式主義、為基層減負納入不忘初心、牢記使命制度，深化理想信念教育，提高干部黨性修養(yǎng)，建立健全理論學習、檢視問題、抓實整改的長效機制。切實壓實主體責任，將《習近平關(guān)于力戒形式主義官僚主義重要論述選編》作為干部教育培訓(xùn)的必修課，提高各地區(qū)各部門特別是單位主要領(lǐng)導(dǎo)對推進基層減負工作重要性的認識，牢固樹立正確政績觀，自覺把對上負責與對下負責統(tǒng)一起來。其二，加快數(shù)字政府建設(shè)。在組織結(jié)構(gòu)方面，搶抓數(shù)字化轉(zhuǎn)型機遇，整合各層級、各部門力量，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨層級的業(yè)務(wù)協(xié)同，破解治理資源、政策、服務(wù)的碎片化問題，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底、高效聯(lián)動、運轉(zhuǎn)靈活的數(shù)字政府治理體系。在平臺建設(shè)方面，建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐平臺、數(shù)據(jù)采集與治理平臺、數(shù)據(jù)安全管理平臺、數(shù)據(jù)共享交換平臺等，全面推進基層治理“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”。在流程優(yōu)化方面，加大前沿技術(shù)應(yīng)用，實施“只報一次數(shù)”“只填一張表”，打通系統(tǒng)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)從“向基層要數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛳到y(tǒng)要數(shù)據(jù)”，使基層干部從填表報數(shù)壓力中解脫出來。通過上述誘致性舉措，為推進基層減負工作筑牢思想根基、夯實技術(shù)保障。

結(jié)論與討論

黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》提出，“勇于自我革命是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標志。自我革命精神是黨永葆青春活力的強大支撐”［43］。形式主義問題突出、基層負擔依然較重與我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作作風格格不入，耗費了基層干部干事創(chuàng)業(yè)的大量時間和精力。推進基層減負工作不僅是加強黨的作風建設(shè)的重要內(nèi)容，而且是我們黨進行自我革命的重要抓手。本文基于宏觀與微觀、定性與定量層面的資料和數(shù)據(jù)，系統(tǒng)總結(jié)了推進基層減負工作三年來的主要做法、積極成效，分析了當前推進基層減負工作存在的問題、面臨的挑戰(zhàn)，并從公共政策視角提出了健全基層減負長效機制的政策建議。我們認為，推進基層減負工作具有長期性、復(fù)雜性、反復(fù)性，不可能畢其功于一役。2022年，中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制會議明確提出，要繼續(xù)推進基層減負工作，為黨的二十大勝利召開提供堅實作風保證［44］。各地區(qū)各部門必須發(fā)揚自我革命的勇氣和鍥而不舍的精神，持之以恒、久久為功，堅決防反彈回潮、防隱形變異、防疲勞厭戰(zhàn)，鞏固拓展基層減負工作成效，確保各項措施落實到位。

基層減負不僅是一個重大的實踐問題，而且是一個重要的理論問題。已有研究中，一些學者運用實證數(shù)據(jù)，證實了基層負擔依然較重的現(xiàn)象和問題；一些學者基于理論分析，闡釋了基層負擔較重的體制性或結(jié)構(gòu)性根源。從學術(shù)研究的角度來看，這些研究具有重要的學術(shù)價值，值得充分肯定。本文認為，作為理論研究者，我們不能僅僅停留在提出問題或發(fā)現(xiàn)問題的階段，而是應(yīng)當站在黨和人民的立場，就當前國家面臨的重大現(xiàn)實問題開展理論層面的研究，提出系統(tǒng)性、前瞻性的解決思路?；诮鉀Q問題的目的，本文構(gòu)建了健全基層減負長效機制DSII政策分析框架。這一分析框架把推進基層減負工作的關(guān)鍵定位在上級政府，從健全基層減負問題響應(yīng)機制與執(zhí)行動力機制兩個維度同時發(fā)力，提升上級政府推進基層減負工作的充分性和有效性。可以預(yù)見的是，在未來推進基層減負工作的過程中，可能會出現(xiàn)新的情況、產(chǎn)生新的問題，但只要遵循這一分析框架，就可以找到針對性的政策舉措，從而實現(xiàn)推進基層減負工作常態(tài)化、長效化。當然，本文所構(gòu)建的DSII政策分析框架只是健全基層減負長效機制的一種理論思考，并沒有將之應(yīng)用于實踐。在接下來的研究中，需要進行更深入理論分析、更扎實的實證研究，提高這一分析框架的實用性、解釋性，推進基層減負研究的知識積累和實踐改善。