城市更新項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)問題與建議

吳翠英

（廣州市番禺城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)院有限公司，廣東 廣州 511400）

1 引言

城市更新以低效存量用地再開發(fā)利用為主，是廣州未來城市發(fā)展的核心工作和主要抓手。開展城市更新，是推動(dòng)廣州實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。城市更新片區(qū)土地利用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度前后差異大，呈現(xiàn)新交通特征，對(duì)交通系統(tǒng)的承載力和運(yùn)行韌性提出了更高要求，同時(shí)，城市更新為推動(dòng)區(qū)域重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)齊交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板提供了良好的契機(jī)。在城市更新項(xiàng)目中引入交通影響評(píng)價(jià)，對(duì)促進(jìn)土地利用和交通系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展、完善交通場(chǎng)站設(shè)施等具有重要意義。

近年來，廣州在城市更新項(xiàng)目中逐步建立了交通影響評(píng)價(jià)工作機(jī)制，由各區(qū)政府在城市更新規(guī)劃中同步組織編制，作為更新規(guī)劃的重要支撐材料和附件，同步提交審查，并書面征求交通主管部門意見，較好地指導(dǎo)和規(guī)范了更新項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)工作。但在具體實(shí)施過程中，仍存在深度不一、針對(duì)性不足、制度不完善等系列問題，一定程度上影響了交通影響評(píng)價(jià)的作用發(fā)揮，因此，有必要深入分析問題及原由，提出對(duì)策建議。

2 對(duì)交通影響評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)

2.1 廣州市交通影響評(píng)價(jià)歷程回顧

廣州是國內(nèi)較早在城市規(guī)劃建設(shè)中開展交通影響評(píng)價(jià)的城市之一，結(jié)合城市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展，交通影響評(píng)價(jià)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

（1）第一階段（2012年前）以建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)為主。主要面向建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址、方案報(bào)審，是根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目所在地區(qū)的土地利用和交通系統(tǒng)狀況，評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目新生成交通需求對(duì)周邊交通系統(tǒng)運(yùn)行的影響，并根據(jù)影響程度，提出交通系統(tǒng)及項(xiàng)目選址、報(bào)審方案的改善建議。（2）第二階段（2013-2018年）以控規(guī)及控規(guī)調(diào)整交通影響評(píng)價(jià)為主。該階段廣州大力推動(dòng)“南拓北優(yōu)東進(jìn)西聯(lián)”城市空間戰(zhàn)略，開展了大量重點(diǎn)平臺(tái)控規(guī)編制及調(diào)整工作，該階段的交評(píng)重點(diǎn)是評(píng)估控規(guī)建設(shè)總量，落實(shí)并優(yōu)化綜合交通規(guī)劃市域骨架路網(wǎng)。（3）第三階段（2019年至今）在城市更新項(xiàng)目中引入交通影響評(píng)價(jià)。在廣州推動(dòng)“老城市、新活力”背景下，城市更新成為廣州城市建設(shè)的重要抓手，根據(jù)《廣州市深化城市更新推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》，共有83條舊村、176個(gè)舊廠房、285個(gè)舊街區(qū)、213個(gè)村級(jí)工業(yè)園、3個(gè)物流園、95個(gè)批發(fā)市場(chǎng)的改造納入三年實(shí)施計(jì)劃，涉及用地約80 km2，到2035年，將推進(jìn)存量用地改造面積300 km2左右。該階段交通影響評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是評(píng)估交通設(shè)施承載力、補(bǔ)齊更新片區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施短板。

2.2 城市更新項(xiàng)目開展交通影響評(píng)價(jià)的必要性

城市更新規(guī)劃是一種“承上啟下”的實(shí)施性規(guī)劃，是總體規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施之間的橋梁，城市更新土地利用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度前后差異大，開展交通影響評(píng)價(jià)，主要有三大意義。一是促進(jìn)區(qū)域綜合交通系統(tǒng)和土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城市更新規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。二是科學(xué)評(píng)估交通基礎(chǔ)設(shè)施承載力，為城市更新單元的建設(shè)規(guī)模論證提供依據(jù)。三是確保城市更新單元規(guī)劃預(yù)留各類交通設(shè)施用地，為城市更新提供高質(zhì)量的交通支撐。

具體來講，可以通過梳理交通設(shè)施，測(cè)算交通容量，結(jié)合土地利用性質(zhì)，反推區(qū)域和單個(gè)地塊的土地開發(fā)強(qiáng)度，以此迭代，然后將涉及到的交通設(shè)施落實(shí)到規(guī)劃圖則中進(jìn)行剛性控制，并明確地塊的用地性質(zhì)、規(guī)模、容積率等關(guān)鍵規(guī)劃指標(biāo)，最終形成交通容量反饋控制的交通與土地的互動(dòng)協(xié)調(diào)系統(tǒng)。

3 城市更新項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)的問題

3.1 廣州城市更新項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)工作內(nèi)容

為規(guī)范城市更新項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)成果的編制，廣州市印發(fā)了《城市更新單元詳細(xì)規(guī)劃交通影響評(píng)估編制指引》。根據(jù)該指引，交通影響評(píng)估工作內(nèi)容包括項(xiàng)目概況、現(xiàn)狀分析、既有規(guī)劃分析、城市更新單元詳細(xì)規(guī)劃方案介紹、交通需求預(yù)測(cè)、交通影響評(píng)估、交通改善建議及后評(píng)估、結(jié)論與建議等八大部分，其中交通影響評(píng)估需要包含道路交通評(píng)估、公共交通評(píng)估、靜態(tài)交通評(píng)估和慢行交通評(píng)估等。

3.2 實(shí)施過程主要問題

目前廣州市城市更新項(xiàng)目都需按照指引編制交通影響評(píng)價(jià)，對(duì)完善交通設(shè)施，協(xié)調(diào)交通與用地發(fā)展發(fā)揮了一定的作用，但實(shí)施過程中仍碰到一些問題，具體如下：

（1）對(duì)編制單位及技術(shù)人員要求不明確，成果編制水平參差不齊。交通影響評(píng)估是一項(xiàng)專業(yè)性技術(shù)工作，目前，城市更新項(xiàng)目編制單位要求僅提出要委托具備交評(píng)專業(yè)能力的機(jī)構(gòu)開展交評(píng)工作，專業(yè)人員能夠運(yùn)用交通需求預(yù)測(cè)軟件建立周邊地區(qū)交通模型，對(duì)于編制單位的資質(zhì)、技術(shù)人員專業(yè)背景及規(guī)模等要求缺少說明，導(dǎo)致在具體工作開展時(shí)，一些不具備交通影響評(píng)價(jià)專業(yè)能力的單位也參與該項(xiàng)工作，評(píng)估結(jié)果難以有效提出建設(shè)性意見，不利于城市更新項(xiàng)目推進(jìn)。

（2）側(cè)重于交通承載力評(píng)估，缺少道路交通功能組織、可達(dá)性、連通性評(píng)估。城市更新交通影響評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括道路、公交、慢行和靜態(tài)交通四個(gè)大類，如表1所示。該評(píng)價(jià)指標(biāo)重點(diǎn)面向機(jī)動(dòng)車，側(cè)重交通承載力對(duì)用地開發(fā)的支撐，如當(dāng)前普遍以道路交通服務(wù)水平是否下降作為更新方案是否合理的重要依據(jù)，缺少從人的視角考慮交通的合理性，如道路非機(jī)動(dòng)車的流量、公共交通的可達(dá)性，以及道路網(wǎng)絡(luò)的連通性，這些指標(biāo)是否合理，很大程度上影響更新片區(qū)交通品質(zhì)。

表1 交通評(píng)估指標(biāo)一覽表

（3）交通生成率、方式結(jié)構(gòu)等關(guān)鍵模型參數(shù)“黑箱化”，準(zhǔn)確性無法衡量。指引僅明確了評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容和基本要求，缺乏對(duì)關(guān)鍵參數(shù)、評(píng)估方法等的技術(shù)指引和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致編制過程中編制單位的主觀因素影響較大，評(píng)估結(jié)論的權(quán)威性不足。以交通影響評(píng)價(jià)中最重要的“產(chǎn)生/吸引系數(shù)”為例，由于未明確參數(shù)取值范圍，編制單位在交評(píng)過程中往往借鑒其他城市的經(jīng)驗(yàn)值或者臨時(shí)組織調(diào)查自行確定，彈性很大，可能導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生較大偏差。

（4）側(cè)重于交通系統(tǒng)本身評(píng)估，對(duì)交通與用地協(xié)調(diào)評(píng)估不足。相對(duì)于傳統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃，城市更新片區(qū)用地權(quán)屬、建設(shè)現(xiàn)狀更為復(fù)雜，交通規(guī)劃需要更加關(guān)注設(shè)施與用地的協(xié)調(diào)，以保障方案的可實(shí)施性。目前城市更新交通影響評(píng)價(jià)仍參考控規(guī)交通的內(nèi)容，對(duì)更新方案的交通設(shè)施可實(shí)施性缺少評(píng)估，如場(chǎng)站建設(shè)形式、分期合理性、用地兼容情況等，以及通過軌道交通可達(dá)性的評(píng)估，提出對(duì)周邊用地開發(fā)強(qiáng)度的調(diào)整、軌道站點(diǎn)出入口數(shù)量及布局建議等。

圖1 《廣州城市更新單元詳細(xì)規(guī)劃交通影響評(píng)估編制指引》主要內(nèi)容

（5）交通影響評(píng)價(jià)落實(shí)機(jī)制不完善。交通影響評(píng)價(jià)評(píng)審一般都是“一次性的”，出具評(píng)審意見后沒有相應(yīng)的“再審查”機(jī)制。交評(píng)提出的改善方案中，內(nèi)部改善一般都能由控規(guī)編制單位或者開發(fā)商具體落實(shí)，但外部道路、公交等交通設(shè)施的改善由于缺乏具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或者監(jiān)督部門，改善方案沒能得到良好的執(zhí)行，往往是交評(píng)報(bào)告“通過”就束之高閣，未能充分發(fā)揮交評(píng)對(duì)周邊交通疏導(dǎo)、提升的作用。

4 對(duì)策建議

（1）面向“綠色交通出行”，完善交通評(píng)估指標(biāo)體系。綠色出行是未來交通發(fā)展的主旋律，城市更新規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持“以人為本”，推進(jìn)交通系統(tǒng)發(fā)展從追求規(guī)模增量向存量?jī)?yōu)化、品質(zhì)提升轉(zhuǎn)變，推進(jìn)公交優(yōu)先、小街區(qū)密路網(wǎng)理念，為此，交通評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)圍繞人的出行，進(jìn)一步增加道路的連通性、道路功能組織、道路空間與用地空間一體化、慢行交通無障礙，以及公共交通和慢行交通可達(dá)性的評(píng)估，結(jié)合片區(qū)不同特點(diǎn)，制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以營造綠色交通出行環(huán)境。

（2）強(qiáng)化以公共交通可達(dá)性為核心的交通與用地協(xié)調(diào)評(píng)估。精準(zhǔn)投放公交資源以匹配城市用地空間增長(zhǎng)是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑，城市更新往往圍繞地鐵站點(diǎn)等優(yōu)質(zhì)交通區(qū)域，如何發(fā)揮軌道交通帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)軌道與用地、通勤人口的協(xié)調(diào)，應(yīng)在更新項(xiàng)目的交通影響評(píng)估中提出相應(yīng)的建議。即通過建立全市公交可達(dá)性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，評(píng)估更新區(qū)域不同地點(diǎn)公交可達(dá)性水平，結(jié)合服務(wù)水平分級(jí)，借鑒倫敦PTAL應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，提出地鐵站點(diǎn)出入口控制要求，以及周邊用地容積率的調(diào)整建議，確定不同地區(qū)的停車泊位差異化配建標(biāo)準(zhǔn)，在公交可達(dá)性較好的地區(qū)適當(dāng)提高容積率、降低停車配建標(biāo)準(zhǔn)。

圖2 倫敦規(guī)劃中PTAL和停車配建的關(guān)系

（3）加快制定符合廣州實(shí)際的城市更新交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行體系?，F(xiàn)行指引重點(diǎn)是圍繞交評(píng)工作如何開展及報(bào)審流程，建議出臺(tái)廣州市交通影響評(píng)價(jià)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)交通評(píng)價(jià)中出行生成率等關(guān)鍵參數(shù)及交通需求預(yù)測(cè)技術(shù)、交通影響程度評(píng)價(jià)方法等進(jìn)行明確規(guī)定，為交通影響評(píng)價(jià)提供切實(shí)可靠的技術(shù)依據(jù)，并完善交通影響評(píng)價(jià)編制審查機(jī)制，對(duì)編制單位及技術(shù)人員的要求進(jìn)一步明確和細(xì)化，引導(dǎo)交通影響評(píng)價(jià)工作科學(xué)、有序地開展。

圖3 路網(wǎng)連通行差

圖4 路網(wǎng)連通行差

（4）建立城市更新交通影響評(píng)價(jià)地區(qū)規(guī)劃師制度，落實(shí)監(jiān)督及后評(píng)價(jià)機(jī)制。通過地區(qū)規(guī)劃師制度，一方面提供全周期的交通影響評(píng)估及咨詢服務(wù)，在開發(fā)建設(shè)過程中協(xié)調(diào)重要道路、場(chǎng)站設(shè)施與用地的關(guān)系，如針對(duì)規(guī)劃保留地區(qū)，為減少拆遷并保障骨架路網(wǎng)的實(shí)施，研究制定建筑后退紅線的具體要求，提高可實(shí)施性，從而將交通方案意圖落實(shí)到實(shí)施層面。另一方面，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中落實(shí)交通影響評(píng)價(jià)報(bào)告的情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督，以使交通影響評(píng)價(jià)報(bào)告中所提出的方案措施得以實(shí)施。

5 結(jié)論

在城市更新項(xiàng)目中引入交通影響評(píng)價(jià)，對(duì)促進(jìn)區(qū)域綜合交通系統(tǒng)和土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展、充分預(yù)留各類交通設(shè)施用地意義重大。文章梳理了廣州城市更新項(xiàng)目中交通影響評(píng)價(jià)存在的5大問題，從技術(shù)、制度和人本位發(fā)展導(dǎo)向的角度提出4點(diǎn)對(duì)策建議，可為城市更新項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)完善提供思路。