食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)績效評價分析

陳志良，羅文華，汪雨龍

（浙江藥科職業(yè)大學 商學院，浙江，寧波 315100）

習近平總書記強調(diào)：食品安全是民生工程、民心工程，是各級黨委、政府義不容辭的責任。2019年，《地方黨政領(lǐng)導干部食品安全責任制規(guī)定》明確，要進一步落實食品安全黨政同責要求，強化食品安全屬地管理責任[1-2]。食品安全工作最堅實的力量在基層，最突出的問題和隱患在基層，重點與難點也在基層。建設(shè)食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)意義重大，可以有效落實黨政同責，強化屬地管理責任，及時掌握食品安全風險隱患，針對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行排查[3]。由于食品安全監(jiān)管部門間職責邊界模糊，在監(jiān)管機制執(zhí)行中還存在諸多問題，急需采用有效方法對當前監(jiān)管情況進行績效分析，以提高食品安全監(jiān)管效率[4]。面對基層食品安全責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)現(xiàn)狀，如何有效地評價工作成效，提升食品安全基層網(wǎng)絡(luò)建設(shè)水平，已經(jīng)成為政界和學界廣泛關(guān)注的話題。

學界對食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進行了研究，較多的成果側(cè)重于食品安全風險治理方面的研究，如高校食堂安全風險評價指標體系、食品安全監(jiān)管及預警評價的研究、餐飲食品安全監(jiān)管量化分級評價、食品安全監(jiān)督抽檢[5-8]。也有結(jié)合寧波、溫州等地的基層事件進行食品安全“網(wǎng)格化監(jiān)管”、基層治理實踐等進行研究[9]。采用層次分析法構(gòu)建指標體系，并結(jié)合地方實踐進行的實證研究還不多。

1 研究方法

1.1 評價指標體系模型構(gòu)建

食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)是一個跨部門、跨職能的基層組織，不同責任網(wǎng)絡(luò)具有相互依賴關(guān)系。平衡計分卡作為一種新型績效管理工具，追求組織長期與短期目標、結(jié)果和過程目標、組織和個人績效之間的均衡，廣泛應用于公共部門績效評估。本研究借鑒學者研究成果，采用平衡記分卡，對相關(guān)指標進行歸類，構(gòu)建指標體系框架[11-14]。在此基礎(chǔ)上，進行專家論證打分，獲得各指標體系相對分值，再借助層次分析法，測算各個指標所對應的權(quán)重，最終建立食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)績效評價指數(shù)（見圖1）。目標層為食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)績效（T），準則層為平衡積分卡的四個一級指標：學習與成長、業(yè)績評價、相關(guān)利益人、內(nèi)部管理，子準則層為食品安全穩(wěn)定良好、產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等11個二級指標，每個子準則層又設(shè)置了上級考評結(jié)果優(yōu)秀、群眾滿意度高等27個三級指標，方案層為本次研究對象浙江省11個設(shè)區(qū)市申請五星級食品安全基層網(wǎng)絡(luò)組織。

1.2 判斷矩陣與權(quán)重計算

根據(jù)層次模型圖，導出調(diào)查問卷，向食品行業(yè)協(xié)會、監(jiān)管部門、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、網(wǎng)格員、新聞媒體等領(lǐng)域10位專家對指標的重要性進行比較，指標比較采取1～9標度法（見表1）標示，構(gòu)建準則層對目標層（T）的判斷矩陣（見表2）。

表1 判斷矩陣標度及定義Table 1 Scale and definition of judgment matrix

表2 準則層對目標層判斷矩陣Table 2 Judgment matrix of criterion layer to target layer

所有專家打分結(jié)果輸入邁實 AHP軟件，λmax=4.197 5；CR=0.074 0；CI=0.065 8<0.1，通過一致性檢驗。4個準則層權(quán)重從高到底為業(yè)績評價（0.512 7）、內(nèi)部管理（0.260 5）、相關(guān)利益人（0.150 4）、學習與成長（0.076 4）。

1.2.1 業(yè)績評價維度

業(yè)績評價包括保持食品安全長期穩(wěn)定向好與推動食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，均為黨中央、國務(wù)院《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》提出的目標。保持食品安全長期穩(wěn)定向好評價指標包括上級政府組織的食品安全評議考核、未發(fā)生食品安全事件和群眾滿意高。上級政府組織的食品安全評議考核，是一個綜合性的指標，結(jié)果優(yōu)秀能夠反映轄區(qū)良好的食品安全狀況；食品安全事件一起列入“黨政同責”考核指標，實現(xiàn)“一票否決”；群眾滿意的程度綜合衡量一個地方老百姓是否真正有獲得感、幸福感、安全感。推動食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指標包括加大科技支撐力度、實施質(zhì)量興農(nóng)計劃和食品產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。基層要結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)實際，調(diào)整優(yōu)化食品產(chǎn)業(yè)布局，實施增品種、提品質(zhì)、創(chuàng)品牌行動；提升食品產(chǎn)業(yè)品牌，實施質(zhì)量興農(nóng)計劃；出臺政策，引導食品企業(yè)加大科研投入，推動食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展（見表 3）。

表3 工作業(yè)績維度評價指標及權(quán)重Table 3 Weights and evaluation indicators of performance dimension

得出矩陣最大特征值λmax=2；CR=0；CI=0<0.1，通過一致性檢驗。六個三級指標權(quán)重排序前三依次為群眾滿意度高（0.244 9）、未發(fā)生食品安全事件（0.099 3）、食品產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級（0.081 6）。衡量基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重點是確保群眾滿意度高，不能出現(xiàn)食品安全事件，推動區(qū)域食品產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在具體評價方式更多的通過領(lǐng)導訪談、現(xiàn)場檢查，了解政府如何支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、確保食品安全高質(zhì)量發(fā)展。

1.2.2 相關(guān)利益人

相關(guān)利益人參照食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)重要職能：隱患排查、信息報告、協(xié)助執(zhí)法和宣傳教育。隱患排查指標包括協(xié)助利益相關(guān)的食品監(jiān)管人員開展食品生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)安全巡查，落實食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任，組織轄區(qū)網(wǎng)格員（信息員）對食品小作坊、小餐飲店、小食雜店和食品攤販進行巡查或檢查，進行日常隱患排查，對發(fā)現(xiàn)的問題，采取流轉(zhuǎn)、上報、處置等措施[12]。信息報送指標包括對網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生食品安全事故或突發(fā)事件進行有效處理，向社會公開相關(guān)信息，開展民間廚師備案、農(nóng)村家宴申報備案和指導工作，協(xié)助受理舉報投訴，摸清責任網(wǎng)格內(nèi)食品生產(chǎn)經(jīng)營者數(shù)據(jù)庫，上報相關(guān)信息[15-16]。協(xié)助執(zhí)法包括聯(lián)合食品安全委員會成員單位、市場監(jiān)管部門開展風險排查、案件查辦，組織或配合縣級食品安全監(jiān)管部門查處轄區(qū)內(nèi)無證生產(chǎn)經(jīng)營、制假售假食品違法行為，協(xié)助開展食品安全風險監(jiān)測樣品采集和食源性疾病調(diào)查。宣傳教育包括在基層辦公場所或?qū)W校、農(nóng)貿(mào)市場，醫(yī)院、大型商超等人員集聚區(qū)域的醒目位置設(shè)立宣傳點、宣傳欄或櫥窗以及在媒體上對利益相關(guān)的消費者開展食品安全宣傳工作開展食品安全宣傳，開展社會監(jiān)督員食品安全法律法規(guī)及科普知識宣傳（見表4）。

表4 相關(guān)利益人維度評價指標及權(quán)重Table 4 Weights and evaluation indicators of relevant stakeholders dimension

得出矩陣最大特征值λmax=4.114 7；CR=0.043 0；CI=0.038 2<0.1，通過一致性檢驗。六個三級指標權(quán)重排序前三從高到底為開展常態(tài)化巡查（0.060 1）、開展風險管理（0.019 7）、科普知識普及率（0.017 6）。重點應開展“三小一攤”的常態(tài)巡查和各類風險隱患問題的排查，提高市民食品安全科普知識。

1.2.3 內(nèi)部管理

內(nèi)部管理包括機構(gòu)建設(shè)、責任體系、保障體系。機構(gòu)建設(shè)指標包括設(shè)立基層食品安全委員會及其辦公室，明確組織機構(gòu)人員組織，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）常住人口規(guī)模和食品安全監(jiān)管任務(wù)大小，確定辦公室專兼職工作人員數(shù)量，做好食品安全監(jiān)管相關(guān)工作，加強行政村（社區(qū)）網(wǎng)格化管理，加強協(xié)管員、信息員隊伍建設(shè)；明確基層黨政領(lǐng)導班子食品安全責任工作清單，劃分轄區(qū)食品安全網(wǎng)格，繪制網(wǎng)格圖，明確網(wǎng)格區(qū)域，針對發(fā)現(xiàn)的問題隱患得到有效處置。責任體系指標包括壓實黨政領(lǐng)導、企業(yè)主體、監(jiān)管部門及社會共治“四方責任”。保障體系指標包括建立網(wǎng)格員、社會監(jiān)督員、專兼職人員、協(xié)管員工作制度，建立信息報告、培訓宣傳、投訴舉報制度，建立食品安全委員會及其辦公室會議、食品安全事故應急預案、定期巡查檢查制度等，保障食品安全所需經(jīng)費，建有辦公區(qū)、科普宣傳區(qū)，配備工作車輛，基層四平臺與監(jiān)管部門執(zhí)法平臺對接（見表5）。

表5 內(nèi)部管理維度評價指標及權(quán)重Table 5 Weights and evaluation indicators of internal management dimension

得出矩陣最大特征值λmax=3.038 5；CR=0.037 0；CI=0.019 3<0.1，通過一致性檢驗。八個三級指標權(quán)重排序前三從高到底為資源保障（0.138 3）、協(xié)調(diào)機構(gòu)建立及運行（0.050 5）、制度保障（0.027 7）。表明基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重點是投入大量的人力、財力和物力，確保有人干事、有錢干事，能干成事，建立食品安全協(xié)調(diào)機構(gòu)，將食品安全委員會各成員單位有效銜接。

1.2.4 學習與成長

學習與成長包括“組織管理創(chuàng)新性的突破”與“培訓與成長”。組織管理創(chuàng)新性的突破指標包括有獲評省級及以上組織開展特色亮點項目，做好民間廚師備案、農(nóng)村家宴申報備案和指導；完成農(nóng)村家宴放心廚房任務(wù)，以及完成三、四、五星級食品安全委員會辦公室的數(shù)量。培訓與成長指標包括有專兼職工作人員、專管員或第三方監(jiān)管人員參與培訓覆蓋率、培訓時長；組織黨政領(lǐng)導班子食品安全專題學習；企業(yè)法人代表，食品安全管理人員培訓；食品安全考核權(quán)重在網(wǎng)格員（信息員）考核中比例，基層人員考核優(yōu)秀率等（見表6）。

表6 學習與成長維度評價指標及權(quán)重Table 6 Weights and evaluation indicators of learning and growth dimension

得出矩陣最大特征值λmax=2；CR=0；CI=0<0.1，通過一致性檢驗。三級指標權(quán)重最高的為基層人員培訓覆蓋率（0.043 0）。表明基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)需要投入更多的財力，確保人員的培訓全覆蓋，通過搭建更多平臺，將食品安全法、“三小一攤”等食品安全知識作為網(wǎng)格員（信息員）的重點。

1.3 指標權(quán)重的結(jié)果分析

同理可得子準則層對方案層的各項結(jié)果，CR均小于 0.1，通過一致性檢驗，得到方案層各指標權(quán)重（見圖1）。

圖1 食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)績效評價指數(shù)Fig.1 Performance evaluation indicators of food safety grassroots responsibility network

2 模型實證結(jié)果

2.1 實證分析步驟

根據(jù)評價體系，將27個三級指標，分解成76個可度量的具體子指標，參照食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)績效評價權(quán)重進行打分，具體要素的評價方式包括材料審核、暗查暗訪、現(xiàn)場檢查、領(lǐng)導訪談四個步驟，有些指標，可能牽涉到多環(huán)節(jié)的評價，如開展的特色亮點項目，不僅僅要考察各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）上報的基礎(chǔ)素材、而且要現(xiàn)場檢查實地對照材料，逐一核實項目情況。逐步建立“依標管理、創(chuàng)新引領(lǐng)、典型示范”的分類管理模式，根據(jù)不同申請基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的級別不同，分為三星級、四星級和五星級，賦予權(quán)重，并提出達標的最低線。

2.2 實證分析建模及測算

浙江省食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)績效評價模型：

ai是材料審核22個子指標得分，bi是暗查暗訪34個子指標得分，ci是現(xiàn)場檢查37個子指標得分，di是領(lǐng)導訪談5個打分指標得分。g為指標矯正值，ai、bi、ci與 di有數(shù)值，則g=0；否則，g=100。K為指數(shù)矯正系數(shù)，范圍0.97～1.0，為滿意度指標與全省平均水平比較，達到/未達到（1.0/0.97）確定。

根據(jù)模型，測算2021年度11個設(shè)區(qū)市中，暗查暗訪環(huán)節(jié)通過的 35個五星級浙江省食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)分值，再將五星級鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照HGZ、NBO等11個設(shè)區(qū)市轄范圍進行統(tǒng)計，計算設(shè)區(qū)市各個指標平均分（見表7）。

表7 食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)績效匯總表Table 7 Summary table of the food safety grass-roots responsibility network 分

參照浙江省食品藥品安全委員會相關(guān)文件精神，2021年，共有45個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）申請浙江省五星級鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食安辦建設(shè)，規(guī)定暗訪得分排序最后的 10位實現(xiàn)“一票否決”。剩余的35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進入后續(xù)現(xiàn)場檢查、領(lǐng)導訪談及材料審核階段。將全部35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)據(jù)，根據(jù)歸屬設(shè)區(qū)市，再取平均值（下同），計算最終各個環(huán)節(jié)得分。暗查暗訪環(huán)節(jié)共涉及開展常態(tài)化巡查、網(wǎng)格化管理等34個指標，占據(jù)總分值的18%。暗查暗訪委托第三方機構(gòu)開展，暗訪點位由軟件系統(tǒng)隨機生成，暗訪結(jié)果采取“歸一化”方式處理。2021年總共有45個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）申請了五星級浙江省食品安全辦公室，得分最高得為NBO（98分），最低分為TZH（78分），平均值為88.82分，可以看出隨機開展的暗查暗訪分數(shù)差距較大?，F(xiàn)場檢查環(huán)節(jié)共涉及開展基層人員培訓覆蓋率、基層網(wǎng)格建立及運行等 37個指標，占據(jù)總分值的45%，現(xiàn)場檢查條款相對于開卷考試，主要核實基層網(wǎng)格實際運行情況，通過考察餐飲店、種植業(yè)等環(huán)節(jié)，各地得分差距很小，得分最高得為SHX（99分），最低分為JXI（92分），平均值為95.09分。領(lǐng)導訪談環(huán)節(jié)共涉及資源保障、黨政領(lǐng)導責任落實等5個指標，占據(jù)總分值的8%，現(xiàn)場檢查組聽取黨政負責人對《地方黨政領(lǐng)導干部食品安全責任制規(guī)定》落實情況、資源保障主要措施、特色等的匯報。有JXI、HGZ、ZSH三個設(shè)區(qū)市均為滿分。材料審核環(huán)節(jié)共涉及制度保障、宣傳陣地建設(shè)等22個指標，占據(jù)總分值的29%。滿意度為各設(shè)區(qū)市滿意度指標與全省平均水平（86.84）比較的分值，HGZ、ZSH、TZH、SHX、WZH等五個設(shè)區(qū)市的得分低于平均值，折算最終績效指標時候乘以0.97的系數(shù)。

浙江省食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)績效（分）從高到底依次為 NBO（95.99、LSH（95.53）、HUZ（95.07）、QZH（93.77）、WZH（91.96）、SHX（91.73）、JXI（91.49）、JHA（91.22）、HGZ（90.86）、ZSH（90.38）、TZH（87.49）與2021年度浙江省政府對設(shè)區(qū)市考核結(jié)果（分）從高到底依次為NBO（102.92）、LSH（102.90）、HUZ（102.56）、QZH（101.00）、WZH（100.83）、SHX（100.73）、JXI（99.90）、JHA（99.76）、HGZ（98.84）、ZSH（97.92）、TZH（97.32）排序幾乎一致，發(fā)生位次變化的是績效指標順序位居五、六的WZH、SHX，在省政府對設(shè)區(qū)市政府當年考核次序顛倒，但分差很小?？傮w11個設(shè)區(qū)市績效指標的分差與省政府對設(shè)區(qū)市政府當年考核分差在 7～10分不等，主要原因是省政府對設(shè)區(qū)市考核設(shè)置了加分項目，而績效測評本身對于五星級基層責任網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)就是一個顯示引領(lǐng)示范的樣板工程，這進一步說明本研究績效指標設(shè)計的合理性。排名前四的設(shè)區(qū)市食品安全滿意度均達到全省平均水平，四個不同環(huán)節(jié)總體保持一定平衡，都能較好的落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府食品安全屬地責任，全面提升人民群眾食品安全獲得感、幸福感。排名后四的設(shè)區(qū)市與考核結(jié)果也一致，滿意度均出現(xiàn)了不同程度的扣分。各地政府都十分重視食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，確保當?shù)厥称钒踩掷m(xù)穩(wěn)定向好。實踐表明，以浙江省示范城市創(chuàng)建為載體的基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，群眾食品安全滿意度得到大幅度提升[17-19]。

3 討論與結(jié)論

本研究借助平衡積分卡理論和《基層食品安全協(xié)調(diào)管理等級與評價》等地方標準，采用層次分析法確定了涵蓋4個一級指標、11個二級指標、27個三級指標的評價體系，根據(jù)各指標的相對重要性構(gòu)建判定矩陣，計算各指標權(quán)重值。有關(guān)四個一級指標排名第一的業(yè)績評價維度占比達（0.512 7），三級指標位居前三的依次為群眾滿意度高（0.244 9）、資源保障（0.138 3）、未發(fā)生食品安全事件（0.099 3）。浙江省食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的實證結(jié)果與當年浙江食品安全工作評議考核結(jié)果一致，也表明本研究成果的應用價值[17-20]。

食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)影響因素繁多，不同因素之間本身也存在錯綜復雜的關(guān)系。我國于2010年成立國務(wù)院食品安全委員會，隨后出臺文件要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府要將食品安全工作列為重要職責內(nèi)容?！兜胤近h政領(lǐng)導干部食品安全責任制規(guī)定》也明確指出黨委和政府主要負責人為第一責任人，要自覺履行組織領(lǐng)導和督促落實食品安全屬地管理責任因此非常有必要綜合將績效評價的多個指標納入考核權(quán)重，借助“黨政同責”背景，通過績效評價方式壓實食品安全基層責任網(wǎng)絡(luò)，推動基層食品安全長效機制建設(shè)。未來研究應從績效評價方式、評價動態(tài)性、評價多樣化等等方面開展分析。