中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)融資策略研究

方松， 夏耀西

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，北京 100081）

“十四五”時(shí)期是我國開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，也是“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵期。黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位。我國高度重視科技對(duì)農(nóng)業(yè)的引領(lǐng)與支撐作用。中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)多為公益性科研單位，是國家戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分，在高質(zhì)量支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施、高水平推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)科技自立自強(qiáng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中肩負(fù)著神圣使命和職責(zé)[1]。條件建設(shè)是抓準(zhǔn)、抓實(shí)科技創(chuàng)新這個(gè)關(guān)鍵變量，強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量的重要支撐，為科技高質(zhì)量發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。近年來，在中央財(cái)政大力支持下，農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)初具規(guī)模，但與新形勢(shì)下的新發(fā)展要求相比，存在建設(shè)需求多、建設(shè)資金供給不足、建設(shè)資金渠道相對(duì)單一[2]等問題。本文立足中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)視角，開展條件建設(shè)融資策略研究，以期為有關(guān)單位條件建設(shè)融資活動(dòng)提供實(shí)踐參考和相關(guān)研究深化提供基礎(chǔ)，為驅(qū)動(dòng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展提供有力的支撐。

1 中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)現(xiàn)狀

長期以來，中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)資金主要來源于中央財(cái)政，包括國家發(fā)展和改革委員會(huì)重大專項(xiàng)資金、財(cái)政部以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)專項(xiàng)資金，其中以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的建設(shè)資金為主?！笆濉逼陂g，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共有八類建設(shè)資金用于支持直屬科研單位條件建設(shè)（表1），著力開展儀器設(shè)備配置、業(yè)務(wù)用房建設(shè)以及基礎(chǔ)設(shè)施改造等，進(jìn)一步支撐了我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)與利用、動(dòng)物植物疫病防控以及數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)。

表1 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“十三五”支持直屬科研單位條件建設(shè)主要資金渠道Table 1 Main funding channels in the 13th Five-Year Plan to support directly affiliated scientific research units by Ministry of Agriculture and Rural Affair

“十四五”以來，中央財(cái)政大力優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，中央本級(jí)財(cái)政支出安排連續(xù)負(fù)增長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部自身能力建設(shè)資金規(guī)模年度壓減約40%，新增建設(shè)需求幾乎無資金投入[3-5]。中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)資金需求與中央財(cái)政資金供給存在著較大差距。一方面，農(nóng)業(yè)重大科研設(shè)施缺乏專項(xiàng)建設(shè)資金支持?！秶抑卮罂萍蓟A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期規(guī)劃（2012—2030年）》旨在為探索未知世界、發(fā)現(xiàn)自然規(guī)律、實(shí)現(xiàn)技術(shù)變更提供極限研究手段，重點(diǎn)支持地球系統(tǒng)與環(huán)境、粒子物理和核物理、空間和天文等科學(xué)領(lǐng)域的重大設(shè)施建設(shè)，對(duì)農(nóng)業(yè)科學(xué)領(lǐng)域支持力度較弱[6-7]。新時(shí)期，為加速驅(qū)動(dòng)和牽引農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，我國亟待建設(shè)種子、生物安全、資源環(huán)境等學(xué)科領(lǐng)域的重大科研設(shè)施，但面臨建設(shè)資金嚴(yán)重不足的局面。另一方面，中央財(cái)政建設(shè)資金供給規(guī)模難以滿足中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)發(fā)展需求。以國家級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院為例，“十三五”期間基本建設(shè)資金需求約124 億元，列入國家相關(guān)建設(shè)規(guī)劃資金約50 億元，實(shí)際獲得支持資金僅為規(guī)劃資金的1/3。

2 中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)資金籌措思路

本文基于“統(tǒng)籌、拓展、優(yōu)化”的思路（圖1），開展中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)資金籌措研究，以增強(qiáng)條件建設(shè)資金保障能力。

圖1 中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)資金籌措思路Fig.1 Conditional construction financing idea of CASRI

2.1 統(tǒng)籌

統(tǒng)籌是指中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)強(qiáng)化總體設(shè)計(jì)，圍繞建設(shè)需求和中央投資管理要求，系統(tǒng)謀劃項(xiàng)目，高質(zhì)量協(xié)調(diào)不同渠道中央財(cái)政資金。作為條件建設(shè)主要資金來說，目前，可利用中央投資渠道包括一般性中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金、國家高新技術(shù)專項(xiàng)資金、國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略專項(xiàng)資金、定向布局到地方的中央財(cái)政資金、中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位改善科研條件專項(xiàng)資金、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等。

2.2 拓展

拓展是指中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)采取措施，在現(xiàn)有中央投資渠道基礎(chǔ)上，拓寬條件建設(shè)資金來源，協(xié)同使用不同來源建設(shè)資金。一是推進(jìn)中央投資新渠道設(shè)立；二是爭取地方財(cái)政資金、地方政府債等支持；三是加大自有資金利用力度；四是探索使用社會(huì)資本，主要包括企業(yè)資金和信托類建設(shè)基金；五是協(xié)同利用不同來源的條件建設(shè)資金。

2.3 優(yōu)化

優(yōu)化是指中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)著眼于不同來源條件建設(shè)資金支持方向、支持內(nèi)容、供給規(guī)模以及管理要求，圍繞建設(shè)需求優(yōu)化項(xiàng)目，選擇單一來源資金或組合運(yùn)用多渠道資金。

3 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院條件建設(shè)分析

3.1 條件建設(shè)概況

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院隸屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，是國家級(jí)綜合性農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，在推動(dòng)我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、服務(wù)地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、培養(yǎng)高層次農(nóng)業(yè)科技人才、促進(jìn)國際農(nóng)業(yè)科技交流合作等方面發(fā)揮著重要作用，為保障國家糧食安全、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院立足“主責(zé)主業(yè)”，圍繞“國之大者”，多渠道融資建設(shè)了國家作物種質(zhì)庫、國家動(dòng)物疫病防控高級(jí)別生物安全實(shí)驗(yàn)室、國家南繁作物表型研究設(shè)施、深圳國際食品谷等一批“國之重器”。近年來，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院持續(xù)獲得較為穩(wěn)定的中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金和中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位修繕購置專項(xiàng)資金（2021年以前專項(xiàng)名稱為“中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位修繕購置專項(xiàng)資金”）支持，同時(shí)利用自有資金、地方政府資金和社會(huì)資本的規(guī)模呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢(shì)（圖2）。

圖2 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院2006—2021年條件建設(shè)投入Fig.2 Input for condition construction of Chinese Academy of Agricultural Sciences from 2006 to 2021

3.2 融資實(shí)踐

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院大力推進(jìn)條件建設(shè)資金統(tǒng)籌，將不同渠道建設(shè)資金歸口到同一部門管理并統(tǒng)籌編制條件建設(shè)規(guī)劃。同時(shí)，在利用現(xiàn)有中央財(cái)政資金基礎(chǔ)上，因地制宜地積極爭取國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略專項(xiàng)資金，定向布局地方的中央財(cái)政資金、地方政府資金、社會(huì)資本、自有資金等多渠道資金，形成了可復(fù)制、可推廣的“深圳模式”“成都模式”“三亞模式”“蘭州模式”“哈獸研模式”等多種建設(shè)投資范式（表2）。

表2 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院條件建設(shè)主要投資范式Table 2 Main investment patterns of conditional construction of Chinese Academy of Agricultural Sciences

3.2.1 深圳模式 為支撐深圳打造全球食品科技創(chuàng)新中心和建設(shè)國際化創(chuàng)新型城市，2019年中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院與深圳市達(dá)成全面戰(zhàn)略合作協(xié)議，約定深圳市以協(xié)議零地價(jià)向中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)基因組研究所出讓3.33 hm2建設(shè)用地，并對(duì)中央財(cái)政支持的重大科技平臺(tái)等項(xiàng)目給予1∶1 深圳市財(cái)政資金配套?！吧钲谀Ｊ健笔抢弥醒胴?cái)政資金撬動(dòng)地方財(cái)政開展條件建設(shè)的一種投資范式，具有優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、合作意愿強(qiáng)烈、關(guān)系穩(wěn)定持久等特征，適用于中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院與國內(nèi)一、二線城市開展深度長期戰(zhàn)略合作。

3.2.2 成都模式 為推動(dòng)四川由農(nóng)業(yè)大省向農(nóng)業(yè)強(qiáng)省轉(zhuǎn)變，助力成都市國家中心城市建設(shè)，探索我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化之路，培育、釋放創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新動(dòng)能，2017年中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院與成都市開展戰(zhàn)略合作，約定由成都市政府投入約10 億元建成約10萬m2業(yè)務(wù)用房，長期無償提供中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院使用，并配套現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)集成示范區(qū)農(nóng)用地約200 hm2。“成都模式”是中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院完全利用地方財(cái)政資金開展條件建設(shè)的一種投資范式，適用于雙方訴求互補(bǔ)且地方政府財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的院地合作。

3.2.3 三亞模式 為貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神，推進(jìn)國家南繁硅谷、國家熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)中心以及海南自由貿(mào)易港建設(shè)，2020年和2021年，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院與三亞市分別共建國家南繁作物表型研究設(shè)施、種業(yè)創(chuàng)新中心等重大科研設(shè)施，總建筑面積約10萬m2，總投資約12億元，由中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院提出建設(shè)需求、謀劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目并負(fù)責(zé)建成后運(yùn)行管理，由三亞市籌措建設(shè)資金并負(fù)責(zé)具體建設(shè)實(shí)施“。三亞模式”是中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院利用國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略專項(xiàng)資金、地方政府資金、地方政府債等組合資金開展條件建設(shè)的一種投資范式，適用于中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院與國家重大戰(zhàn)略布局城市合作。

3.2.4 蘭州模式 為積極支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院相關(guān)研究所結(jié)合發(fā)展定位并基于自身科研優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)、成果優(yōu)勢(shì)等，參與并利用中央定向投向地方的資金開展條件建設(shè)，包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)資金、布局到地方的行業(yè)專項(xiàng)建設(shè)資金等。“蘭州模式”適用于區(qū)域內(nèi)科研力量相對(duì)薄弱、亟需高水平農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行科技支撐的院地合作。

3.2.5 哈獸研模式 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院哈爾濱獸醫(yī)研究所是我國獸醫(yī)生物技術(shù)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室依托單位，能夠系統(tǒng)開展動(dòng)物疫病防控理論研究、技術(shù)研發(fā)和疫苗研制，具有較強(qiáng)的科技成果轉(zhuǎn)化能力。“十一五”以來，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院哈爾濱獸醫(yī)研究所累計(jì)利用自有資金約9億元加強(qiáng)研究所條件建設(shè)，形成了具有鮮明特點(diǎn)的“哈獸研模式”。該投資范式適用于自身具有較強(qiáng)創(chuàng)收能力，且決策層有意愿利用自有資金強(qiáng)化自身?xiàng)l件建設(shè)的科研機(jī)構(gòu)。

4 中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)融資策略

基于“統(tǒng)籌、拓展、優(yōu)化”的條件建設(shè)資金籌措思路，借鑒中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院條件建設(shè)融資實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了以下中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)融資策略。

4.1 構(gòu)建中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)融資體系

條件建設(shè)屬于固定資產(chǎn)投資范疇。一級(jí)政府具有運(yùn)用財(cái)政資金履行財(cái)政事權(quán)的職責(zé)（國發(fā)〔2016〕49 號(hào)）?；谑聶?quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，本文構(gòu)建以固定資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)為縱軸，以不同融資渠道建設(shè)資金為橫軸的中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)融資矩陣，見表3。

表3 中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)融資矩陣Table 3 Conditional construction financing matrix of CASRI

中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)利用中央財(cái)政資金和自有資金形成固定資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)歸屬為中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)所有，享有占有、使用、收益、處置等權(quán)利；利用地方財(cái)政資金和社會(huì)資本形成固定資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)往往歸屬為投資人所有，中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)按照約定享有使用權(quán)。實(shí)踐中，利用地方財(cái)政資金和社會(huì)資本形成固定資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，往往也可依據(jù)法律法規(guī)或產(chǎn)權(quán)所有人意愿協(xié)議將所有權(quán)由投資人轉(zhuǎn)移至使用人?？紤]不同融資渠道（政府投資、自籌資金、社會(huì)資本）建設(shè)資金（中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金、自有資金、企業(yè)資金、建設(shè)基金）的利用現(xiàn)狀和管理要求，構(gòu)建中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)融資體系（圖3），立足“主責(zé)主業(yè)”，堅(jiān)持“四個(gè)面向”，瞄準(zhǔn)“兩個(gè)一流”，采取“優(yōu)先利用中央財(cái)政資金、有條件使用自有資金、積極爭取地方財(cái)政資金、探索利用社會(huì)資本”的融資策略。

圖3 中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)融資體系Fig.3 Financing system for conditional construction of CASRI

4.2 中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)融資資金使用對(duì)策

對(duì)不同渠道融資資金管理，中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)需充分考慮投資主體管理要求和利益相關(guān)者利益訴求，堅(jiān)持“共贏”原則，采取差異化對(duì)策。

4.2.1 中央財(cái)政資金 主要依據(jù)《政府投資條例》（中華人民共和國國務(wù)院第712 號(hào)令，2019），以及財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及其他相關(guān)主管部門頒布的有關(guān)規(guī)章和行政規(guī)范性文件。

在最大程度爭取現(xiàn)有投資渠道資金支持同時(shí)，重點(diǎn)設(shè)立新專項(xiàng)和提高資金使用效率。要充分發(fā)揮中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，積極倡議并支撐主管部門推進(jìn)條件建設(shè)新專項(xiàng)設(shè)立，例如農(nóng)業(yè)重大科研設(shè)施專項(xiàng)；同時(shí)，結(jié)合中央財(cái)政不同專項(xiàng)的支持方向，統(tǒng)籌使用各渠道建設(shè)資金。

4.2.2 地方財(cái)政資金 主要依據(jù)《政府投資條例》（中華人民共和國國務(wù)院第712號(hào)令，2019）以及地方政府頒布的有關(guān)法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件。在充分考慮地方財(cái)政收支水平、資源稟賦、發(fā)展需求基礎(chǔ)上，與不同城市合作采取不同對(duì)策。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一、二線城市，重點(diǎn)爭取地方財(cái)政資金支持；對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的二、三線城市，重點(diǎn)爭取土地和地方財(cái)政資金支持；對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般但擁有較豐富土地資源城市，重點(diǎn)爭取土地和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持；對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的城市，重點(diǎn)爭取土地和特殊政策支持。

4.2.3 社會(huì)資本 主要依據(jù)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（中華人民共和國國務(wù)院令第673號(hào)，2016），以及利益相關(guān)方的管理要求。利用社會(huì)資本開展條件建設(shè)目前尚處于探索階段，需遵循3個(gè)基本原則：一是合作共贏原則，要以滿足合作方利益訴求為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建有效的利益共享機(jī)制，找到各方利益平衡點(diǎn)；二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，要結(jié)合合作條件和外部環(huán)境，依據(jù)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理理論采取適宜風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策；三是合法合規(guī)原則，要充分借助“外腦”力量，發(fā)揮法務(wù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)等專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)作用。

4.2.4 自有資金 主要依據(jù)《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50 號(hào)）以及國家有關(guān)部門頒布的相關(guān)規(guī)章和行政規(guī)范性文件。中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)多為國有單位，利用自有資金要著重考慮3個(gè)因素：一是資金性質(zhì)，國有單位自有資金屬于國有資金，要納入預(yù)算管理，資金使用應(yīng)符合相關(guān)管理規(guī)定要求；二是資金籌措能力，要充分考慮創(chuàng)收能力和存量資金規(guī)模，量力而行；三是資金統(tǒng)籌使用，要協(xié)調(diào)發(fā)揮政府投資、社會(huì)資本等融資資金與自有資金的配合作用。

5 結(jié)語

充分發(fā)揮國家戰(zhàn)略科技力量作用，解決中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)當(dāng)前條件建設(shè)資金不足的困境，亟需轉(zhuǎn)變建設(shè)投資觀念，樹立“不求所有，但求所用”的新型投資理念，多渠道融資，采取優(yōu)先利用、積極爭取、探索利用和有條件使用的針對(duì)性策略，爭取中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金、社會(huì)資本、自有資金等支持，并按照各融資渠道資金管理要求進(jìn)行差異化管理。在此過程中，中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)條件建設(shè)管理人員需主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)變化并轉(zhuǎn)化為管理自覺，合法合規(guī)地開展條件建設(shè)融資活動(dòng)，優(yōu)化建設(shè)資金使用，高效發(fā)揮投資效益。