“化零為整”拓空間 提質(zhì)增效添動(dòng)能
——看廣東省東莞市如何破解城市發(fā)展空間困局

□ 肖乃花

8月26～27日，2022 東莞全球招商大會(huì)舉行，大會(huì)推出首批6 個(gè)連片地塊“掛榜招商”，這是東莞市推出的連片土地最集中、面積最大的產(chǎn)業(yè)用地。

近年來(lái)，東莞市提出并大力實(shí)施拓展優(yōu)化城市發(fā)展空間戰(zhàn)略，通過(guò)拓展空間、拆舊換新等方式，激活城市發(fā)展動(dòng)能、優(yōu)化城市發(fā)展格局、創(chuàng)新土地利益平衡機(jī)制，為廣東省乃至全國(guó)提供了破解城市發(fā)展空間難題的新思路。

發(fā)力“拓空間”工程激活城市發(fā)展新動(dòng)能

在東莞市謝崗鎮(zhèn)粵海大道銀瓶山腳下，土地整備工作正如火如荼開(kāi)展著。作為一座GDP 剛剛越過(guò)120 億元的小鎮(zhèn)，打造連片產(chǎn)業(yè)空間，招引龍頭企業(yè)、重大項(xiàng)目，是謝崗鎮(zhèn)力爭(zhēng)5 年內(nèi)GDP 翻一番的底氣所在。

“在東莞市鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)中，謝崗屬于次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。但擁有連片大面積未開(kāi)發(fā)用地，是我們的后發(fā)優(yōu)勢(shì)?！敝x崗鎮(zhèn)黨委委員張桂標(biāo)表示。

作為去年新晉萬(wàn)億GDP 之城，一組數(shù)據(jù)顯示東莞正遭遇“成長(zhǎng)的煩惱”：全市2460 平方千米的土地上分布著1965 個(gè)鎮(zhèn)村工業(yè)園，面積從10 多畝到6000 畝不等，其中，超過(guò)80%的工業(yè)園面積在500 畝以下；60%的鎮(zhèn)街拿不出500 畝以上的土地承接新增產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

昔日“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”的村級(jí)工業(yè)園，曾為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。但因其土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜、土地利用碎片化、產(chǎn)業(yè)形態(tài)低端等問(wèn)題，已成為嚴(yán)重制約東莞市高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸，改革迫在眉睫。

時(shí)間倒回到3 年前。

2019 年年初，東莞市第十四屆委員會(huì)第八次全體會(huì)議提出包括“拓空間”工程在內(nèi)的“六大工程”。東莞市政府以“一號(hào)文”形式推出了40 條落實(shí)措施。不久，東莞市“拓空間”總指揮部掛牌成立。2019 年7月，廣東省委全面深化改革委員會(huì)批復(fù)同意東莞建設(shè)“廣東省制造業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”。東莞市一下子成為了改革“急先鋒”。

“3 年來(lái)，我們主要圍繞規(guī)劃引領(lǐng)、土地整備、城市更新和資源配置四個(gè)方面推進(jìn)相關(guān)工作，重點(diǎn)從‘優(yōu)化增量’和‘盤(pán)活存量’兩個(gè)方面精準(zhǔn)發(fā)力。”東莞市自然資源局局長(zhǎng)呂鵬表示。

通過(guò)政策創(chuàng)新，東莞市還加大了閑置土地的盤(pán)活處置力度。將城市綜合環(huán)境治理與“三舊”改造的“工改居”結(jié)合起來(lái)，支持城市綜合開(kāi)發(fā)，推動(dòng)舊村落改造。同時(shí)，該市以連片更新“頭雁計(jì)劃”為突破口，推進(jìn)大片區(qū)綜合性整體開(kāi)發(fā)，并以新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)模式統(tǒng)籌規(guī)劃和完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施布局，促進(jìn)鎮(zhèn)村工業(yè)園改造提質(zhì)增效。

有了圍繞產(chǎn)業(yè)“拓空間”的系列體制機(jī)制創(chuàng)新與實(shí)踐探索，也才有了今天東莞市全球“掛榜招商”的底氣。

立足全市“一盤(pán)棋”優(yōu)化城市發(fā)展格局

以往，東莞市的產(chǎn)業(yè)招商和供地，大多由鎮(zhèn)街、園區(qū)主導(dǎo)，受鎮(zhèn)域資源分割限制，超過(guò)90%的招商引資項(xiàng)目面向中小企業(yè)。而這類(lèi)市場(chǎng)主體往往“吃肉留骨頭”，挑選用地面積小、見(jiàn)效快的項(xiàng)目，導(dǎo)致土地增值收益分配前后失衡、規(guī)劃實(shí)施不可持續(xù)、大產(chǎn)業(yè)空間和大公共設(shè)施項(xiàng)目部署難落地等系列問(wèn)題。

東莞市第十五次黨代會(huì)報(bào)告指出，空間資源緊缺特別是連片空間不足，是東莞市當(dāng)前發(fā)展最大的制約。根據(jù)黨代會(huì)“全方位優(yōu)化城市功能格局”“實(shí)施土地空間連片拓展工程”等工作要求，東莞市以標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)建設(shè)為抓手，按照“市級(jí)統(tǒng)籌、連片開(kāi)發(fā)、定位清晰、難易結(jié)合、片區(qū)平衡、凝聚共識(shí)”的思路，謀劃“拓空間”2.0 升級(jí)版。

今年5月，廣東省黨代會(huì)報(bào)告提出“黃金內(nèi)灣”概念，這是粵港澳大灣區(qū)從“一條腿快跑”向“兩條腿飛奔”轉(zhuǎn)變的重要契機(jī)。東莞市敏銳地嗅到了新的機(jī)遇。

“為緊抓發(fā)展契機(jī)，加快融入大灣區(qū)和‘黃金內(nèi)灣’發(fā)展格局，我們已全面啟動(dòng)‘4+2’重點(diǎn)實(shí)施片區(qū)土地整備工作?！睎|莞市自然資源局副局長(zhǎng)張偉華介紹，這包括沙田泥洲島片區(qū)、麻涌TOD 片區(qū)、松山湖大朗象山片區(qū)、謝崗銀瓶片區(qū)等4 個(gè)2000 畝級(jí)別片區(qū)，以及塘廈龍背嶺片區(qū)、橋頭東深公路片區(qū)兩個(gè)700 畝級(jí)別片區(qū)。

在具體落實(shí)方面，東莞市自然資源局堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，開(kāi)創(chuàng)“戰(zhàn)略謀劃—空間謀劃—項(xiàng)目謀劃”空間開(kāi)發(fā)新路徑。以塘廈龍背嶺片區(qū)土地整備為例，近期計(jì)劃整備土地權(quán)屬分別歸龍背嶺、田心、四村、莆心湖4 個(gè)社區(qū)。

田心社區(qū)黨委書(shū)記葉國(guó)雄介紹：“沒(méi)有市級(jí)統(tǒng)籌，龍背嶺片區(qū)做不到大面積連片開(kāi)發(fā)，我們也無(wú)法招來(lái)龍頭企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目?！?/p>

立足全市“一盤(pán)棋”、強(qiáng)化市級(jí)統(tǒng)籌，正是此次標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)土地整備工作的重要?jiǎng)?chuàng)新。

“為了承接更優(yōu)項(xiàng)目，我們擯棄了以往‘單兵作戰(zhàn)’的打法，充分運(yùn)用前瞻思維，提前將‘空間’與‘產(chǎn)業(yè)’結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌謀劃。”張偉華介紹道。

在“拓空間”工程實(shí)施中，東莞市制定了“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一供應(yīng)”的思路，“肉骨搭配”連片整合收儲(chǔ)零散土地，統(tǒng)籌安排片區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能，不但為優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目提供了連片充足的產(chǎn)業(yè)空間，還為公共服務(wù)設(shè)施等項(xiàng)目落地提供了保障，從而提升城市建設(shè)水平，提高人居環(huán)境質(zhì)量。

圍繞土地整備實(shí)施，東莞市量身定制了包括組織架構(gòu)、資金方案、管控規(guī)劃、征拆補(bǔ)償指引、整備操作指引與流程等一系列政策指引，充分調(diào)動(dòng)市、鎮(zhèn)、村三級(jí)參與土地整備工作的積極性，科學(xué)高效推動(dòng)整備工作落地。東莞市市委書(shū)記、市長(zhǎng)擔(dān)任“拓空間”總指揮部雙總指揮長(zhǎng)，分管市領(lǐng)導(dǎo)兼任總指揮部辦公室主任。在此基礎(chǔ)上，“4+2”重點(diǎn)實(shí)施片區(qū)還分別成立6 個(gè)現(xiàn)場(chǎng)指揮部。為做好技術(shù)支撐工作，東莞市自然資源局抽調(diào)精兵強(qiáng)將，組織了一支115 人的隊(duì)伍服務(wù)6個(gè)片區(qū)，其中，60 人直接派駐片區(qū)現(xiàn)場(chǎng)指揮部。

“基礎(chǔ)補(bǔ)償+增值共享”創(chuàng)新土地利益平衡機(jī)制

土地所涉不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬?gòu)?fù)雜，厘清權(quán)益難度大，是東莞市鎮(zhèn)村工業(yè)園改造難啃的“硬骨頭”。以道滘鎮(zhèn)小河片區(qū)更新項(xiàng)目為例，在瀝江圍工業(yè)區(qū)150畝的土地上，26 宗地塊分屬16 名權(quán)益主體。

“要將土地統(tǒng)籌起來(lái)，連片共建，集中招商，是一件不容易的事情。”小河村黨委書(shū)記盧志明坦言。

這樣的難題在東莞市并非孤例。

一直以來(lái)，改造成本高、回收見(jiàn)效慢等問(wèn)題，是東莞市土地整備最大的“攔路虎”。創(chuàng)新土地利益平衡機(jī)制，有效提升鎮(zhèn)街、村集體與村民參與的積極性，成為推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)改革的關(guān)鍵所在。為此，東莞市明確了市鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)算上限、創(chuàng)新市鎮(zhèn)利益共建共享機(jī)制，既保證村集體、村民的眼前利益，又兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

一方面，按照“片區(qū)平衡、分類(lèi)補(bǔ)償、一區(qū)一策”的原則，分類(lèi)分片制定征地補(bǔ)償參考標(biāo)準(zhǔn)，作為市、鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)算的上限值。統(tǒng)一的片區(qū)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既規(guī)范了土地征收補(bǔ)償?shù)闹刃?，又弱化了征收補(bǔ)償市場(chǎng)預(yù)期；另一方面，采取片區(qū)統(tǒng)籌統(tǒng)分模式，以土地增值共享和稅收獎(jiǎng)勵(lì)等形式實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村利益共享。

在龍背嶺片區(qū)，土地收儲(chǔ)創(chuàng)新實(shí)施了“基礎(chǔ)補(bǔ)償+增值共享”的激勵(lì)措施，讓市、鎮(zhèn)、村三級(jí)共享改革紅利，推動(dòng)形成了市級(jí)主導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、多管齊下、利益共享、綜合保障的土地收儲(chǔ)整備新格局。該片區(qū)現(xiàn)場(chǎng)指揮部駐點(diǎn)辦公后，僅用1 個(gè)月時(shí)間就完成了一期整備范圍內(nèi)4 個(gè)社區(qū)土地整備的集體表決。目前，塘廈鎮(zhèn)政府已與其中3 個(gè)社區(qū)簽訂整備協(xié)議，并支付土地補(bǔ)償款1.3 億元。

對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)片區(qū)土地整備利益共享模式，葉國(guó)雄大力稱(chēng)贊：“我們計(jì)劃拿出30%的土地整備補(bǔ)償款用于村民分紅，另外將引進(jìn)企業(yè)帶來(lái)的增值貢獻(xiàn)，按照塘廈鎮(zhèn)稅收留成部分的20%返還給村集體，并設(shè)定保底機(jī)制，兼顧了村集體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這樣一來(lái)，社區(qū)與進(jìn)駐企業(yè)共生共榮，將以更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)助力企業(yè)做大做強(qiáng)，形成良性循環(huán)?！?/p>

“拓空間”的東莞市實(shí)踐，將有限的土地資源“化零為整”提質(zhì)增效，打破了原來(lái)的產(chǎn)業(yè)空間和利益格局，為一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和前沿科研平臺(tái)提供了廣闊的發(fā)展空間，也為全力打造“灣區(qū)都市、品質(zhì)東莞”奠定了基礎(chǔ)。