優(yōu)化防雷體制改革成果的建議

繆世寧 黎云杰 廖漍龍

（防城港市氣象局 廣西防城港 538001）

中國(guó)氣象局于2015年5月貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕31號(hào)）清除和規(guī)范防雷減災(zāi)在行政審批中的4 項(xiàng)中介服務(wù)。在2015年10月16日下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于第一批清理規(guī)范89項(xiàng)國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的決定》文件中，明確取消了雷擊災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防雷產(chǎn)品測(cè)試和防雷裝置設(shè)計(jì)技術(shù)評(píng)價(jià)相關(guān)的業(yè)務(wù)。雷電災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從開始的預(yù)評(píng)估到方案評(píng)估，于2004年左右在全國(guó)各地陸續(xù)發(fā)展起來(lái)，從建筑物的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估到建筑群的評(píng)估，從造成人生命安全風(fēng)險(xiǎn)的因子評(píng)估到造成設(shè)備、建筑物等的經(jīng)濟(jì)損失的評(píng)估，從各個(gè)地方的某類建筑的評(píng)估再到各類區(qū)域的評(píng)估等，委托氣象部門完成相關(guān)的業(yè)務(wù)工作。

雖然客觀來(lái)說(shuō)對(duì)預(yù)防雷電災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)起到了一定的作用，但是當(dāng)時(shí)這類業(yè)務(wù)確實(shí)存在著很多的不足。（1）業(yè)務(wù)剛興起，各個(gè)地方的氣象部門技術(shù)人員不足，很少有專業(yè)的技術(shù)人員對(duì)雷評(píng)的每個(gè)部分進(jìn)行精準(zhǔn)把握。（2）各個(gè)地方對(duì)于雷評(píng)業(yè)務(wù)的環(huán)節(jié)甚至都不是很清楚，無(wú)法確定采取哪種方案最佳。（3）有了利益的導(dǎo)向，存在過(guò)于放大個(gè)別因子的問題。（4）現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)設(shè)備陳舊，測(cè)量個(gè)別因子粗略不準(zhǔn)確。（5）當(dāng)時(shí)還沒有雷擊災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估計(jì)算軟件，通過(guò)人工計(jì)算時(shí)，必須要具備相應(yīng)的計(jì)算功底。（6）進(jìn)行整改時(shí)，會(huì)出現(xiàn)使用相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)滯后，甚至錯(cuò)誤的現(xiàn)象。（7）各個(gè)地方雷擊風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)不一。雷擊災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在很多的漏洞，雖然有了一定的行動(dòng)預(yù)防雷災(zāi)對(duì)人、建筑物、設(shè)備等造成破壞，但是并不能完全避免，因此，在一定意義上，這項(xiàng)工作并沒有達(dá)到最初的目的，加上雷電防護(hù)得再完善，也沒有人能做到100%防護(hù)，給該類工作帶來(lái)了很多的不確定性［1］。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化建設(shè)工程防雷許可的決定》于2016年實(shí)施，這對(duì)防雷改革具有決定性意義。一是整合部分建設(shè)工程的防雷許可，清理和規(guī)范防雷單位的資質(zhì)許可。二是防雷裝置檢測(cè)市場(chǎng)得到全面放開，允許社會(huì)上的企業(yè)和事業(yè)單位申請(qǐng)防雷檢測(cè)資質(zhì)，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人參與到防雷技術(shù)服務(wù)中，從而全面促進(jìn)防雷減災(zāi)服務(wù)市場(chǎng)的健康發(fā)展。三是進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)工程防雷安全監(jiān)管。全國(guó)各省（市、區(qū)）陸續(xù)完成防雷減災(zāi)體制改革。防雷行業(yè)進(jìn)行著一系列重要決策部署，也在積極推動(dòng)防雷減災(zāi)體制的改革步伐，氣象部門放棄部門利益，從而進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，切實(shí)地轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)。防雷改革真正以防雷安全減災(zāi)為主線，從防雷減災(zāi)的管理、業(yè)務(wù)、服務(wù)及體制機(jī)制等各個(gè)方面考慮，統(tǒng)籌推進(jìn)，始終堅(jiān)持依法履職、堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、堅(jiān)持科技創(chuàng)新管理及服務(wù)。改革在全國(guó)層面已基本完成，但就目前情況來(lái)看，仍然存有一些深層次的問題，如何進(jìn)一步深化改革，值得思考［2］。

1 防雷減災(zāi)體制改革現(xiàn)狀

防雷減災(zāi)管理政策法規(guī)制度規(guī)范體系基本形成，防雷減災(zāi)體制改革與氣象現(xiàn)代化建設(shè)同步推進(jìn)，到2017年建成適應(yīng)防雷減災(zāi)需求、結(jié)構(gòu)完善、功能先進(jìn)的防雷減災(zāi)現(xiàn)代化體系，防雷減災(zāi)安全責(zé)任體系和監(jiān)管體系更加完備，防雷行政審批更加規(guī)范高效，防雷減災(zāi)服務(wù)市場(chǎng)有序、開放、多元，服務(wù)供給更加充足，防雷減災(zāi)工作機(jī)制體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)布局更加完善，防雷減災(zāi)業(yè)務(wù)能力和公共服務(wù)水平全面提升，公共財(cái)政保障更加有力［3］。

2016年底開始至2021年，防雷體制改革跨度6年，防雷服務(wù)的機(jī)動(dòng)性和效率有著明顯的提高，存在的問題也一目了然。

1.1 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序混亂

（1）全面防雷檢測(cè)市場(chǎng)開放，跨?。ㄊ?、區(qū)）服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量劇增，但部分服務(wù)機(jī)構(gòu)以合法注冊(cè)身份，檢測(cè)項(xiàng)目承接充當(dāng)著“過(guò)路客”的打一槍心理，監(jiān)管部門難以管控其人員技術(shù)水平、資質(zhì)有效性及服務(wù)過(guò)程的有效性。

（2）檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大，經(jīng)常性出現(xiàn)饑餓比賽，惡意低價(jià)中標(biāo)虧本服務(wù)，企圖用耗損來(lái)淘汰競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。低價(jià)中標(biāo)導(dǎo)致投入檢測(cè)的人員、設(shè)備、時(shí)間受限，經(jīng)常性出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量造假行為。

（3）跨?。ㄊ小^(qū)）服務(wù)檢測(cè)機(jī)構(gòu)往往有其各自管理及服務(wù)特點(diǎn)，經(jīng)常出現(xiàn)成果報(bào)告樣式“百花齊放”，不進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)格式，對(duì)部門監(jiān)管造成困擾。

（4）大集團(tuán)企業(yè)內(nèi)派服務(wù)機(jī)構(gòu)，一家服務(wù)機(jī)構(gòu)跑遍全國(guó)分管企業(yè)做服務(wù)，往往缺乏對(duì)當(dāng)?shù)乩纂娨?guī)律及服務(wù)規(guī)律認(rèn)知性。

1.2 監(jiān)控管理缺乏統(tǒng)一

（1）缺乏權(quán)威防雷服務(wù)統(tǒng)一采購(gòu)平臺(tái)，常見性出現(xiàn)需求企業(yè)通過(guò)多次轉(zhuǎn)接查找詢問才能找到檢測(cè)機(jī)構(gòu)。

（2）存在著單體檢測(cè)項(xiàng)目混繞不清情況，常見防雷項(xiàng)目分為新建項(xiàng)目、改建擴(kuò)建項(xiàng)目和年檢項(xiàng)目（包括普通二三類建筑及易燃易爆?；囊欢惤ㄖ?。由住建部門及氣象部門同時(shí)管理管控，檢測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)及日常檢測(cè)規(guī)范行為卻由氣象部門考核管控。

（3）缺乏對(duì)業(yè)主單位報(bào)告超期或服務(wù)期限過(guò)程無(wú)法登記管控現(xiàn)象。

1.3 管理機(jī)構(gòu)管理人員缺乏統(tǒng)一性

（1）防雷事項(xiàng)的改革本來(lái)就是摸著石頭過(guò)河的實(shí)踐過(guò)程，各省及各地區(qū)之間防雷監(jiān)管技術(shù)員對(duì)管理的理解不一致。

（2）防雷事項(xiàng)由氣象局和住建局劃分管理對(duì)象，區(qū)域性管理特色較為濃烈。

（3）自防雷改革以來(lái)，許多地區(qū)的氣象部門防雷管理單位及服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏技術(shù)及服務(wù)過(guò)程的一致性，缺乏技術(shù)交流及探討。

2 鞏固防雷改革成果，杜絕服務(wù)質(zhì)量低劣機(jī)構(gòu)

（1）防雷減災(zāi)體制改革是轉(zhuǎn)變氣象事業(yè)發(fā)展方式的必然要求，防雷改革的深化必須遵守科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的原則。在各級(jí)氣象部門的不懈努力下，防雷減災(zāi)的機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍逐漸健全，法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系也不斷完善，服務(wù)能力大幅度提升，為氣象事業(yè)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。防雷減災(zāi)體制機(jī)制與改革形勢(shì)要求相適應(yīng)，基層防雷減災(zāi)機(jī)構(gòu)政事企界限應(yīng)劃分明確，行政審批與技術(shù)服務(wù)主體不得混淆，通過(guò)社會(huì)力量的積極參與，從而激發(fā)市場(chǎng)活力，進(jìn)一步降低企業(yè)和社會(huì)防雷減災(zāi)成本，使防雷減災(zāi)服務(wù)保障能力得到提升［4］。

（2）加大監(jiān)管，杜絕服務(wù)質(zhì)量低劣機(jī)構(gòu)，向個(gè)別想渾水摸魚的低劣機(jī)構(gòu)敲響警鐘，不必抱有僥幸心理，自律提升專業(yè)業(yè)務(wù)能力才是立足發(fā)展的根基。

3 完善防雷執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制

防雷執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制如圖1所示。防雷安全監(jiān)管方式需要?jiǎng)?chuàng)新，可以建立防雷安全聯(lián)合檢查機(jī)制，加強(qiáng)與安監(jiān)部門的溝通協(xié)調(diào)與合作，將防雷安全納入安監(jiān)部門的安全監(jiān)管平臺(tái)中，并加大力度督促相關(guān)行業(yè)和部門將防雷安全納入安全生產(chǎn)責(zé)任制。建立雷電監(jiān)測(cè)預(yù)警裝置與地震部門的溝通協(xié)作，可以將雷電監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)加入到地震部門的監(jiān)管平臺(tái)，為防災(zāi)減災(zāi)提供震前的保障工作。2011年，全國(guó)把雷電監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)出具的報(bào)告也作為防雷業(yè)務(wù)的一部分，但是由于本身雷電監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)整套設(shè)備價(jià)格不菲、布點(diǎn)復(fù)雜，要求不同測(cè)站至少布置7 個(gè)點(diǎn)，牽扯范圍廣、難度大、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高等缺點(diǎn)，有數(shù)據(jù)顯示這套設(shè)備在全國(guó)并未達(dá)到普及和推廣，因此，該類業(yè)務(wù)只是用在各類科研院所的實(shí)驗(yàn)和研究，但在社會(huì)上并未開展起來(lái)就中止了，相信以后可以解決此類問題［5-6］。

圖1 防雷執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制

首先，要建立完善的防雷業(yè)務(wù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并對(duì)參與執(zhí)法的工作人員進(jìn)行有效落實(shí)，而且還要強(qiáng)化執(zhí)法工作人員的培訓(xùn)工作，必須做到持證上崗，使得防雷執(zhí)法行為逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。

其次，還須對(duì)各項(xiàng)執(zhí)法資源進(jìn)行合理有效的整合，并實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)。構(gòu)建以市為主，且市縣相互聯(lián)合的氣象執(zhí)法模式，以確保市縣之間能夠取長(zhǎng)補(bǔ)短。

最后，健全與完善防雷安全責(zé)任體系，既要明確防雷安全相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，又要使住房、氣象等部門的防雷安全監(jiān)管職責(zé)得到落實(shí)，以確保順利開展防雷安全監(jiān)管工作。

4 深化管理，建立統(tǒng)一防控監(jiān)管平臺(tái)

統(tǒng)一防控監(jiān)管平臺(tái)如圖2所示。設(shè)立防雷服務(wù)專項(xiàng)平臺(tái)窗口，一體化登記管理。（1）管理員由住建部門和氣象部門依職各自履行責(zé)任。（2）服務(wù)機(jī)構(gòu)：申請(qǐng)登記，定期考核、信用評(píng)分制度，規(guī)定區(qū)域內(nèi)按評(píng)分保留一定具體數(shù)量服務(wù)機(jī)構(gòu)、定期復(fù)核評(píng)分高低替換。（3）企業(yè)單位：申請(qǐng)會(huì)員，申請(qǐng)服務(wù)事項(xiàng)，錄入服務(wù)內(nèi)容。（4）設(shè)定有效服務(wù)價(jià)格區(qū)間（按測(cè)點(diǎn)計(jì)費(fèi)或按面積計(jì)費(fèi)），防控價(jià)格穩(wěn)定及服務(wù)穩(wěn)定。（5）設(shè)定自投開標(biāo)小窗口，企業(yè)按項(xiàng)目申請(qǐng)自投開標(biāo)，在價(jià)格區(qū)間內(nèi)浮動(dòng)招投標(biāo)，取近價(jià)者。（6）服務(wù)機(jī)構(gòu)或企業(yè)單位自個(gè)對(duì)成果資料上傳平臺(tái)。（7）監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立監(jiān)管審核及項(xiàng)目批轉(zhuǎn)窗口，可依據(jù)窗口管理登記信息進(jìn)行線上、線下雙隨機(jī)核計(jì)監(jiān)控質(zhì)量。

圖2 建立統(tǒng)一防控監(jiān)管平臺(tái)

5 結(jié)語(yǔ)

改革在全國(guó)層面已基本完成，但是仍然有一定的問題真實(shí)存在，如何進(jìn)一步深化改革，值得思考。結(jié)合當(dāng)前當(dāng)?shù)貒?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治生態(tài)等大環(huán)境進(jìn)行分析，互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的智能監(jiān)管不但主動(dòng)為企業(yè)篩選優(yōu)質(zhì)服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄，而且可以讓相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨時(shí)了解當(dāng)?shù)仄髽I(yè)防雷實(shí)況，對(duì)企業(yè)安全主體責(zé)任進(jìn)行有效落實(shí)。資源共享化服務(wù)管理扼制不良競(jìng)爭(zhēng)，合理分配“蛋糕”，在確保服務(wù)機(jī)構(gòu)盈利的基礎(chǔ)上，保障防雷服務(wù)有序進(jìn)行。只有深化健全支撐體系，才能提升防雷減災(zāi)服務(wù)能力、強(qiáng)化社會(huì)管理，更有效地促進(jìn)全社會(huì)防雷減災(zāi)工作協(xié)調(diào)發(fā)展。