巴黎備忘錄關(guān)于認(rèn)可組織績效評估的新方法

鄭夢嵐

一、引言

認(rèn)可組織（Recognized Organization，RO）是指經(jīng)船旗國授權(quán)，代表其按照IMO公約對懸掛該國國旗的船舶提供檢驗和發(fā)證的組織，一般指的是授權(quán)的船級社。除了船旗國根據(jù)《IMO履約實施規(guī)則》（Ⅲ規(guī)則）要求對RO實施監(jiān)督之外，港口國在開展港口國監(jiān)督（Port State Control，PSC）檢查時也會對RO的檢驗效果進(jìn)行驗證，如果發(fā)現(xiàn)與RO責(zé)任相關(guān)的滯留缺陷，將會考慮采取責(zé)任追究措施。追究“RO責(zé)任”是港口國對RO的一種監(jiān)督，目的在于督促RO完善檢驗程序，提高檢驗質(zhì)量，以達(dá)到淘汰低標(biāo)準(zhǔn)船舶的共同目標(biāo)。

巴黎備忘錄組織在其港口國監(jiān)督委員會第52次會議（PSCC 52）上決定采用評估RO績效的一種新方法，在稱謂上以“RO相關(guān)”替代“RO責(zé)任”，在判定上則以系統(tǒng)數(shù)據(jù)后臺判斷替代PSC官員人工評估。這在“RO責(zé)任”要求及判定程序等方面發(fā)生了變化，進(jìn)而影響了歸因于RO的滯留缺陷數(shù)量，同時也在一定程度上引發(fā)了其他備忘錄針對RO績效評估方法的考量，如東京備忘錄成員國已在其港口國監(jiān)督委員會第32次會議（PSCC 32）上針對RO績效評估方法的更新與否進(jìn)行了熱議。

為有關(guān)各方能更有針對性地采取后續(xù)應(yīng)對措施，本文首先介紹港口國監(jiān)督組織RO績效評估的傳統(tǒng)方法和巴黎備忘錄組織的新方法，并將兩種方法進(jìn)行對比，然后分析以“RO相關(guān)”代替“RO責(zé)任”進(jìn)行RO績效評估的優(yōu)缺點，最后預(yù)測東京備忘錄是否會為了保持相關(guān)和一致性而采取“RO相關(guān)”來進(jìn)行RO績效評估。

二、港口國監(jiān)督組織評估RO 績效的傳統(tǒng)方法

各港口國監(jiān)督備忘錄組織每年都會在其年報中向業(yè)界公布RO績效排名。檢查機(jī)制中，RO績效是基于經(jīng)其檢驗發(fā)證的船舶在接受港口國監(jiān)督檢查時被滯留并判定為“RO責(zé)任”的次數(shù)與接受檢查次數(shù)的指數(shù)通過綜合計算所得。很顯然，“RO責(zé)任”追究的數(shù)量是其中一項重要的績效評估指標(biāo)，決定了RO績效的排名。RO績效是備忘錄計算船舶風(fēng)險屬性的因素之一，即如果一艘船舶對應(yīng)的RO績效不佳，則勢必會影響該船舶的風(fēng)險屬性值。

所謂 “RO責(zé)任”，是指PSC官員在港口國監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)船舶存在滯留缺陷時，根據(jù)相關(guān)評估程序和標(biāo)準(zhǔn)，判定RO是否對此滯留缺陷存在檢驗方面的責(zé)任。如果判定RO對某一滯留缺陷負(fù)有責(zé)任，應(yīng)在港口國監(jiān)督檢查報告中相應(yīng)滯留項的“RO責(zé)任”欄標(biāo)注承擔(dān)責(zé)任的該RO的名稱縮寫。

但是，現(xiàn)有的評估程序和標(biāo)準(zhǔn)在實際應(yīng)用中難以保證客觀性，無法通過完全一致的標(biāo)準(zhǔn)和方式追究RO的責(zé)任。此外，“RO責(zé)任”這一術(shù)語似乎更傾向于讓RO為滯留缺陷承擔(dān)責(zé)任，這意味著在滯留缺陷的責(zé)任分配方面，RO可能承擔(dān)了過重的責(zé)任。這一現(xiàn)象由“RO責(zé)任”的滯留船舶艘次大幅減少的數(shù)據(jù)可以證明。以東京備忘錄為例，被追究“RO責(zé)任”的滯留船舶由2008年的250艘次下降到2019年的74艘次，而2020年追究“RO責(zé)任”的滯留船舶甚至不足40艘次，2007—2020年東京備忘錄“RO責(zé)任”滯留數(shù)如圖1所示。

圖1 2007—2020年東京備忘錄“RO責(zé)任”滯留數(shù)

三、巴黎備忘錄關(guān)于RO 績效評估的新方法

為了消除“RO責(zé)任”可能帶來的負(fù)面影響，減少PSC官員在專業(yè)判斷中的主觀因素，巴黎備忘錄在其港口國監(jiān)督委員會第52次會議（PSCC 52）上決定采用評估RO績效的一種新方法。該方法將采用與新引入的船旗國績效相同的計算方法來確定RO績效，其中最關(guān)鍵的一點是不再使用“RO責(zé)任”這個術(shù)語，改用“RO相關(guān)”。并且，摒棄了原來由PSC官員人工評估的方法，改由數(shù)據(jù)系統(tǒng)自動判斷滯留缺陷是否與“RO相關(guān)”。

（一）新方法的績效評估規(guī)則

為滿足這一變化的要求，新政實施后，PSC官員將針對船舶硬件類滯留缺陷選擇與這一滯留缺陷相關(guān)的船舶法定檢驗證書（如設(shè)備安全證書、無線電證書、防止油類污染證書等），以此建立所開具的滯留缺陷與船舶法定檢驗證書之間的RO對應(yīng)關(guān)系。即，在滿足下列標(biāo)準(zhǔn)時，巴黎備忘錄數(shù)據(jù)庫后臺將把滯留缺陷自動標(biāo)記為“RO相關(guān)”：（1）已經(jīng)為該滯留缺陷選擇了一份法定證書；（2）滯留缺陷可以與RO關(guān)聯(lián)；（3）所選擇的法定證書在簽發(fā)檢查報告時仍未過期。表1是由RO簽發(fā)或檢驗的法定證書與“RO相關(guān)”的判定標(biāo)準(zhǔn)。

表1 與法定證書相關(guān)的滯留缺陷跟“RO相關(guān)”的判定標(biāo)準(zhǔn)

巴黎備忘錄數(shù)據(jù)庫后臺將根據(jù)表1的判定標(biāo)準(zhǔn)核對所開具缺陷項是否與“RO相關(guān)”。如后臺未找到滯留缺陷相應(yīng)的法定證書，或沒有法定證書可適用于該滯留缺陷，則該滯留缺陷將不會被歸因于RO，數(shù)據(jù)庫后臺將選擇“不適用/未發(fā)現(xiàn)”。此外，如果滯留缺陷的性質(zhì)是證書“缺失”或“過期”，則該滯留缺陷不能歸因于RO。

結(jié)合上述規(guī)則，在每年的年度報告中，巴黎備忘錄數(shù)據(jù)庫將確定每個RO對應(yīng)的“RO相關(guān)”滯留缺陷數(shù)量，并根據(jù)該RO的“RO相關(guān)”滯留缺陷數(shù)量，使用與計算船旗國績效相同的方法計算RO績效，并形成RO績效排名。

（二）新舊方法主要區(qū)別

兩種方法的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下兩方面：

1.責(zé)任要求方面

“RO責(zé)任”更多強(qiáng)調(diào)RO對滯留缺陷本身負(fù)有責(zé)任，而“RO相關(guān)”只是表明滯留缺陷同RO相關(guān)但未必要求該RO對此負(fù)責(zé)，但改變RO績效評估方法后勢必將在“RO相關(guān)”滯留缺陷數(shù)值方面發(fā)生較大變化。

對此東京備忘錄新檢查機(jī)制會間工作組（IGNIR）通過港口國監(jiān)督亞太地區(qū)計算機(jī)信息系統(tǒng)（APCIS）對“RO相關(guān)”績效評估數(shù)據(jù)進(jìn)行具體測算。APCIS采用巴黎備忘錄商定的新方法，對2018—2020年期間的PSC數(shù)據(jù)進(jìn)行測算。最新計算結(jié)果顯示，同處于這一時段內(nèi)，“RO責(zé)任”對應(yīng)的總滯留數(shù)為160艘次，而“RO相關(guān)”對應(yīng)的總滯留數(shù)為2 376艘次。數(shù)據(jù)初步證明，術(shù)語由“RO責(zé)任”改為“RO相關(guān)”后，此類歸因于RO的滯留缺陷數(shù)量將大幅提升。

2.判定程序方面

“RO責(zé)任”的判定中，需要PSC官員運(yùn)用自身專業(yè)與經(jīng)驗主觀決定。而“RO相關(guān)”則是直接通過系統(tǒng)后臺，根據(jù)相關(guān)證書和檢查結(jié)果得出結(jié)論，更具客觀性。

四、RO績效評估新方法的優(yōu)缺點

（一）RO績效評估新方法的優(yōu)點

1.主觀因素大為減少

“RO責(zé)任”對應(yīng)的缺陷或滯留的判斷具有一定主觀性，且現(xiàn)存標(biāo)準(zhǔn)包含“3個月規(guī)則”等一系列因素。結(jié)合近年來港口國監(jiān)督檢查中判定“RO責(zé)任”的缺陷可以看出，現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)很難以統(tǒng)一、客觀、一致的方式應(yīng)用，因此可能無法實現(xiàn)完全公平公正地評估RO績效。由于新方法采用系統(tǒng)后臺預(yù)設(shè)判定機(jī)制的方式，不涉及PSC官員主觀評估，港口國監(jiān)督檢查過程和標(biāo)準(zhǔn)清晰透明，能夠較為準(zhǔn)確地反映船舶實際情況，并在一定程度上減少港口國監(jiān)督檢查的廉政風(fēng)險。

2.對PSC官員專業(yè)性和經(jīng)驗的硬性要求降低

根據(jù)以往經(jīng)驗，專業(yè)判斷應(yīng)用過程的不一致通常是由以下兩個因素造成的：一是PSC官員因?qū)I(yè)背景或?qū)I(yè)培訓(xùn)以及現(xiàn)場檢查經(jīng)驗不足而做出錯誤判定；二是PSC官員受個人主觀意志或情緒左右而做出不恰當(dāng)?shù)闹饔^判定。新方法在“RO責(zé)任”判定中摒除了PSC官員專業(yè)判斷的環(huán)節(jié)，降低了對PSC官員相關(guān)專業(yè)方面的要求。由此，因PSC官員專業(yè)性、經(jīng)驗及其運(yùn)用能力不足等造成判斷出錯的可能性也會有所下降。

3.術(shù)語自身傾向性減弱

“RO責(zé)任”本身只是為了劃分滯留缺陷與RO的關(guān)聯(lián)性，判定RO在檢驗發(fā)證等工作履職過程中是否存在失職的現(xiàn)象，以獲得相應(yīng)數(shù)據(jù)形成RO績效清單。但該術(shù)語聽起來更像是要將滯留缺陷責(zé)任分?jǐn)偟较嚓P(guān)RO身上，而非簡單出于數(shù)據(jù)獲取的目的。相對于“RO相關(guān)”，“RO責(zé)任”這一術(shù)語表述過于強(qiáng)烈。

4.有利于提高不同備忘錄間PSC數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)與兼容度

鑒于巴黎備忘錄目前已采用RO績效評估新方法，如果東京備忘錄與巴黎備忘錄采用同一種RO績效評估方法，可以讓兩個備忘錄保持基本參數(shù)一致，防止RO在不同的備忘錄得到不同等級的績效評價。同時由于現(xiàn)有的東京備忘錄RO績效評估計算方法存在最小受檢艘次的限制，若某一RO的年度受檢艘次低于60艘次，則將不列入RO績效評估清單，而部分受檢數(shù)較少的RO可能存在在兩個備忘錄中受檢次數(shù)相差較大的情況。因此保持兩個備忘錄港口國監(jiān)督數(shù)據(jù)的兼容在一定程度上能夠解決某些RO受檢船舶數(shù)較少的問題。

5.有利于同船旗國績效評估方法保持一致

“RO相關(guān)”術(shù)語的運(yùn)用能使RO處于與船旗國相同的績效評估結(jié)構(gòu)下。由于RO職能通常是代表船旗國對船舶開展一系列工作，二者在確保船舶安全管理方面都很重要，因此對船旗國和RO使用同樣機(jī)制，就RO的職能和角色而言更為合理。

（二）RO績效評估新方法的缺點

1.犧牲了PSC官員的專業(yè)性

“RO相關(guān)”方法試圖采用一種預(yù)先確定的缺陷列表，對“RO責(zé)任”進(jìn)行自動分配，PSC官員無須利用個人專業(yè)和特長對RO是否已履行自身責(zé)任進(jìn)行評估和判斷。原方法的局限性不在于機(jī)制本身，而在于專業(yè)判斷的應(yīng)用。如果目的是更好地確保船舶適航，那么改進(jìn)PSC官員專業(yè)判斷的應(yīng)用效果才是解決之道，而非通過消除專業(yè)判斷、降低PSC官員標(biāo)準(zhǔn)來實現(xiàn)該目標(biāo)。

完全消除PSC官員的專業(yè)判斷自然能夠排除在實際應(yīng)用過程中出現(xiàn)錯誤的可能，但這樣做會犧牲PSC官員判斷的專業(yè)性，并大大降低對PSC官員相關(guān)知識和專業(yè)性的要求。削弱專業(yè)判斷后，港口國監(jiān)督很容易走入程序化行政檢查（administrative exercise）的誤區(qū)。

2.可能與實際操作中遇到的問題不完全吻合

預(yù)設(shè)缺陷列表的方法可能忽略了以下事實：有些船旗國在其國內(nèi)立法中，存在部分國際公約未批約生效的現(xiàn)象。同時，某些船旗國根據(jù)國家航運(yùn)業(yè)的實際情況，通常采用全部（全權(quán)）授權(quán)或部分（控制）授權(quán)的方式，可能并不會將所有的檢驗與發(fā)證全部授予RO。此種情況可能會造成預(yù)設(shè)缺陷列表的應(yīng)用存在客觀限制及公平性保障上的問題。

3.對缺陷的判斷缺乏靈活性

在原本的檢查程序中，對船舶缺陷的處理意見為30（滯留）時，PSC官員需判定RO是否對滯留缺陷負(fù)有責(zé)任，若滯留缺陷為船舶遭遇意外損壞、船舶配員及操作性檢查方面的缺陷、易耗備件的少量短缺等，則不應(yīng)視為與“RO有關(guān)”。

而新方法中采取預(yù)設(shè)的“RO責(zé)任”缺陷列表，難以體現(xiàn)PSC官員基于船舶實際情況做出專業(yè)判斷的靈活性和準(zhǔn)確性。比如，RO并未被授權(quán)進(jìn)行某項特別檢驗，或者某個設(shè)備問題是由船員操作失誤引發(fā)的，則這個失誤不應(yīng)該歸罪于RO。此類情況下若采取預(yù)設(shè)方法，則將根據(jù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)后臺程序設(shè)定判定該類缺陷與“RO相關(guān)”，這也容易引起RO的質(zhì)疑。

4.在RO履職性判定的術(shù)語一致性及RO履職方面存在消極影響

SOLAS公約、RO規(guī)則甚至國際船級社協(xié)會（IACS）都使用相同的術(shù)語“RO責(zé)任”，并承認(rèn)RO在代表一個船旗國進(jìn)行工作時需對此負(fù)責(zé)。且IACS在強(qiáng)調(diào)RO角色時提出，“RO在代表船旗國執(zhí)行的工作上，對該船旗國負(fù)責(zé)”，這一定程度上反映了IACS作為一個代表船級社的國際組織，更希望全行業(yè)意識到RO對其所代表船旗國進(jìn)行的工作“負(fù)責(zé)”。因此在這一理解層面上，比之“RO相關(guān)”，現(xiàn)有“RO責(zé)任”的表達(dá)更為合適。

五、結(jié)語

針對巴黎備忘錄已采用的RO績效評估新方法，東京備忘錄港口國監(jiān)督委員會第32次會議（PSCC 32）對此展開了熱議。部分成員國提出了同巴黎備忘錄的新計算方法保持一致，以“RO相關(guān)”代替“RO責(zé)任”，用以評價RO績效的建議。但另一部分成員國反對這一提議，最終未達(dá)成統(tǒng)一意見。

以“RO相關(guān)”代替“RO責(zé)任”針對滯留缺陷進(jìn)行判定是港口國監(jiān)督備忘錄的新動向。術(shù)語和判定方式改變后，相關(guān)數(shù)據(jù)經(jīng)測算大大增加，其對PSC官員及RO雙方的影響大小尚不明晰，但可以確定的是，這將對后續(xù)港口國監(jiān)督過程中的RO績效排名帶來較大改變。東京備忘錄是否將采用此種RO績效評估方法，還將取決于會間工作組的討論結(jié)果和后續(xù)東京備忘錄港口國監(jiān)督委員會的態(tài)度。但正如ISM體系缺陷的相關(guān)性（ISM RELATED）一樣，最終大概率還是會趨于一致。