國(guó)外農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)及啟示

周慧敏， 陳 鳳， 鄧思宇， 閆曉霞， 張遠(yuǎn)索， 姚 艷

(1.北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院，北京100191； 2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工程建設(shè)服務(wù)中心，北京100081)

2014年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，提出農(nóng)地“三權(quán)分置”，要求大力推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。2021年3月1日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)正式實(shí)施，該《辦法》是對(duì)2005年出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的更新與完善，是對(duì)2018年新修改的農(nóng)村土地承包法的具體化和明細(xì)化。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)地制度改革的重要抓手。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否有序開(kāi)展，既影響農(nóng)地規(guī)模化程度和農(nóng)地產(chǎn)出效率，也關(guān)系農(nóng)村地區(qū)的公平公正、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧。目前，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成為政府部門(mén)關(guān)注、理論界關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的研究基本涵蓋了政策解讀、影響因素、存在問(wèn)題、完善建議、地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)介紹等，但由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)尚在進(jìn)行，影響有序開(kāi)展的新問(wèn)題、新癥結(jié)隨時(shí)可能出現(xiàn)，因此需要就如何有序推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題予以持續(xù)關(guān)注。王天琪利用CiteSpace可視化分析國(guó)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究熱點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)集中在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策與制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響因素、農(nóng)地流轉(zhuǎn)生產(chǎn)力與可持續(xù)力、農(nóng)地利用與保護(hù)等方面。國(guó)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)起步早，在改革時(shí)注重法律、資金管理與治理體制等方面的建立。多數(shù)國(guó)家土地制度有別于我國(guó)實(shí)行的土地完全公有制，其他方面的國(guó)情也不盡相同，其農(nóng)地流轉(zhuǎn)的做法不能簡(jiǎn)單拿來(lái)主義。因此，本研究主要聚焦國(guó)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，尋求國(guó)外可借鑒的經(jīng)驗(yàn)解決共性問(wèn)題，以推進(jìn)我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，利用中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)英文庫(kù)數(shù)據(jù)，篩選有較強(qiáng)借鑒價(jià)值的文獻(xiàn)進(jìn)行綜述分析，結(jié)合我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的部分問(wèn)題，提出有關(guān)政策建議，旨在為相關(guān)部門(mén)出臺(tái)后續(xù)政策提供參考。

1 國(guó)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易經(jīng)驗(yàn)

1.1 制度政策與法規(guī)

國(guó)外的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式多種多樣，包括出租、出售、轉(zhuǎn)讓、合作、抵押、繼承與贈(zèng)與等，各個(gè)國(guó)家會(huì)通過(guò)政府管控推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。在此基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的制度政策與法規(guī)方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究，結(jié)果如下。

一方面，通過(guò)對(duì)不同國(guó)家的制度與法規(guī)實(shí)踐進(jìn)行分析，明確該國(guó)的土地所有制政策，在分析各國(guó)成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中補(bǔ)足我國(guó)在實(shí)際工作中有待完善之處。韓國(guó)為實(shí)行土地私有制的國(guó)家，根據(jù)其《農(nóng)地改革法》第19條的規(guī)定，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)前要保證權(quán)屬關(guān)系明確清晰，土地所有者應(yīng)具有可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易的證書(shū)后方可進(jìn)行流轉(zhuǎn)出租或出售。同時(shí)，韓國(guó)政府出臺(tái)了《國(guó)土規(guī)劃和使用法》《農(nóng)田法》《特別土地登記法》等法律，用以調(diào)控農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)主體利益。為保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的合法權(quán)益，韓國(guó)政府基于“長(zhǎng)期合作租賃合同地”的制度，重點(diǎn)關(guān)注合同的不確定性與機(jī)會(huì)行為主義問(wèn)題，加強(qiáng)長(zhǎng)期合作租賃合同制度的實(shí)施與執(zhí)行，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中涉及到的交易成本和農(nóng)地耕種效益等具有持續(xù)性的問(wèn)題。

澳大利亞土地國(guó)有和私人所有制并存，以國(guó)有為主。按法律規(guī)定，企業(yè)和個(gè)人都可通過(guò)拍賣(mài)形式購(gòu)買(mǎi)政府土地或私人土地，但交易須全款付清，且政府可以收取地價(jià)稅與服務(wù)費(fèi)。此后，政府為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，通過(guò)發(fā)放貸款等政策修訂的方式推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，澳大利亞在土地制度改革中實(shí)行托倫斯制度，初次登記不強(qiáng)制，但一經(jīng)登記即進(jìn)入強(qiáng)制登記狀態(tài)。Miceli等將托倫斯登記制度與產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)進(jìn)行對(duì)比研究，發(fā)現(xiàn)在交易成本較高的情況下，托倫斯制度更有可能將產(chǎn)權(quán)分配給最重視產(chǎn)權(quán)的一方。

新西蘭是一個(gè)土地所有制多元化的國(guó)家，其農(nóng)地流轉(zhuǎn)萌芽于殖民前期，發(fā)展于殖民中后期，近年來(lái)得到進(jìn)一步發(fā)展。其2018年實(shí)施的《土地轉(zhuǎn)讓法》引入了賠償制度，即通過(guò)司法自由裁定，賠償規(guī)定引入了所有者應(yīng)負(fù)的責(zé)任，新的補(bǔ)償條款規(guī)定對(duì)有過(guò)失的主體將追究責(zé)任，保證農(nóng)地質(zhì)量。

另一方面，通過(guò)整理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還應(yīng)注重農(nóng)民意識(shí)觀(guān)念的轉(zhuǎn)變與程序的完善。Vinogradoff認(rèn)為，幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀(guān)念也是順利推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要政策內(nèi)容，土地流轉(zhuǎn)行為在很大程度上受傳統(tǒng)思想觀(guān)念的束縛，要想推動(dòng)流轉(zhuǎn)，首先要解放思想，改變傳統(tǒng)思想的束縛。Ann則認(rèn)為，要提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率就要做好農(nóng)民對(duì)土地感情與意識(shí)的引導(dǎo)工作。Haar認(rèn)為，農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序的法律性和有效性，建立所有權(quán)保險(xiǎn)制度，完善登記管理制度，提高登記人員專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)，簡(jiǎn)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)非必要程序。

總體而言，在制度政策方面，政府應(yīng)健全交易登記與管理制度，建立公開(kāi)、透明的交易機(jī)制，完善多方主體權(quán)利的保護(hù)政策；在法律規(guī)定方面，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)覆蓋交易的全流程，包括交易前的資質(zhì)認(rèn)證與權(quán)屬認(rèn)證，交易時(shí)的資金交易方式與規(guī)則制定，交易后的合同追究權(quán)利與責(zé)任追究等。

1.2 政府與資本制約

伴隨著政府權(quán)力或社會(huì)資本介入，如果政府過(guò)度干預(yù)、社會(huì)資本無(wú)序沖擊，可能出現(xiàn)被迫流轉(zhuǎn)的情形，滋生出土地掠奪、自上而下的強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。在此情形下，流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地被完全商品化，同時(shí)流轉(zhuǎn)中的公平問(wèn)題也難以保障。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的非自愿性造成農(nóng)地資源集中在某一經(jīng)濟(jì)集團(tuán)或個(gè)人手中，資本的持續(xù)積累會(huì)加大貧富差距，公平性的決定權(quán)也轉(zhuǎn)移到資本積累者手中。

在各國(guó)實(shí)踐中，印度尼西亞通過(guò)引入產(chǎn)業(yè)計(jì)劃、印度通過(guò)引入拍賣(mài)機(jī)制進(jìn)行市場(chǎng)定價(jià)，使土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)完整的真實(shí)價(jià)值，避免農(nóng)地資源價(jià)值貶值，將私人價(jià)值轉(zhuǎn)化為共同價(jià)值，這種機(jī)制有助于解決土地掠奪和公平性問(wèn)題，同時(shí)也降低了在征用權(quán)下獲得土地并將其用于其他用途的可能性。

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，流出方往往缺乏議價(jià)能力，為防止政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而偏向大型投資者的利益，Vermeulen等提出通過(guò)設(shè)置專(zhuān)業(yè)經(jīng)紀(jì)代理人的方式，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易提供全程服務(wù)，以保證流轉(zhuǎn)主體的利益不受侵害。同時(shí)，促進(jìn)民間中介組織進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在確保土地流轉(zhuǎn)各方的利益主體明確地塊信息與權(quán)利的前提下，借助中介組織的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，在政府部門(mén)登記、簽訂合同，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序。政府在不過(guò)度干擾市場(chǎng)運(yùn)行的情況下，通過(guò)頒布鼓勵(lì)措施促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地利用率與農(nóng)業(yè)收入，日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為由政府與民間的中介組織共同推進(jìn)。此外，對(duì)于承租方來(lái)說(shuō)要制定農(nóng)業(yè)者制度，即承包人在拿到流轉(zhuǎn)土地后要制定經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，掌握現(xiàn)代技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)收入。若達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，其可獲得農(nóng)地利用方面的政策支持，反之將被取消農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體資格。

1.3 農(nóng)地確權(quán)與產(chǎn)權(quán)關(guān)系

流轉(zhuǎn)農(nóng)地的確權(quán)登記是保護(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體利益的基本手段和前提條件，也是保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康運(yùn)行的基礎(chǔ)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地權(quán)屬不清會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題，如“無(wú)序的、強(qiáng)制的土地掠奪”現(xiàn)象的產(chǎn)生，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清晰會(huì)對(duì)租賃市場(chǎng)造成影響，降低交易效率，交易的公平性也難以保障。在此情形下，增加產(chǎn)權(quán)擔(dān)保對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)各相關(guān)主體都有好處。

在各國(guó)實(shí)踐中，韓國(guó)早期的農(nóng)地改革法案在一定程度上限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并不繁榮，僅允許部分有地方政府頒發(fā)的農(nóng)地交易證書(shū)的農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地交易。但由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)供需兩旺，仍然存在非法的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易，而流轉(zhuǎn)合同的不規(guī)范會(huì)挫傷農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的積極性。

有學(xué)者提出要加強(qiáng)官方土地交易證明、交易契約的有效性，政府制定專(zhuān)門(mén)的修正案，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，通過(guò)修正案促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)地生產(chǎn)與利用效率。農(nóng)地也可以作為抵押物進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，明確農(nóng)地抵押前及流轉(zhuǎn)之后的權(quán)屬關(guān)系是重要前提。

2 阻礙我國(guó)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的問(wèn)題

2.1 農(nóng)民對(duì)農(nóng)地確權(quán)認(rèn)知不夠，政策的執(zhí)行與現(xiàn)實(shí)有脫節(jié)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，是推進(jìn)包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革工作的隱患之一，相關(guān)法律只界定了農(nóng)地集體所有，但對(duì)“集體所有”這個(gè)概念并未給出明確定義，細(xì)究集體所有的主體并不明確，流轉(zhuǎn)的主體概念模糊，導(dǎo)致利益主體也被“虛化”。2009年我國(guó)開(kāi)始新一輪的農(nóng)地確權(quán)工作，至2019年取得了很大進(jìn)展，多數(shù)省份已經(jīng)完成農(nóng)地確權(quán)工作。2020年中央一號(hào)文件已將確權(quán)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到宅基地使用權(quán)上。但農(nóng)地確權(quán)尚存在一些問(wèn)題，如農(nóng)民對(duì)確權(quán)知曉程度不夠、對(duì)確權(quán)意義和作用沒(méi)有深入了解、只是被動(dòng)配合確權(quán)工作等。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的有無(wú)、規(guī)范性看，目前很大比例農(nóng)民對(duì)于利用農(nóng)地確權(quán)爭(zhēng)取法律保障的意識(shí)還不夠。

2.2 部分流轉(zhuǎn)致農(nóng)民利益受損，金融服務(wù)體系缺少規(guī)范和扶持

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題一直是理論界探討的熱點(diǎn)。由于我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，農(nóng)民只享有農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種特殊的權(quán)利體系容易出現(xiàn)政府或村集體為了加快地區(qū)發(fā)展、獲取經(jīng)濟(jì)效益而主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)際上尊重農(nóng)民意愿不夠的情形。多數(shù)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)行的金融服務(wù)體系不夠健全，同時(shí)缺少扶持與規(guī)范。金融機(jī)構(gòu)的建立本意是為更好地服務(wù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增收。但在部分地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)還不夠親民，流轉(zhuǎn)大戶(hù)需要資金周轉(zhuǎn)借貸，向相關(guān)金融機(jī)構(gòu)尋求幫助，面臨借貸要求多、門(mén)檻高、申請(qǐng)步驟繁復(fù)、層層審批速度慢等問(wèn)題。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的不穩(wěn)定性較高，拖貸、欠貸問(wèn)題經(jīng)常發(fā)生，金融機(jī)構(gòu)在借貸時(shí)也擔(dān)心自身利益受損，因此在申請(qǐng)過(guò)程中嚴(yán)格審批，由此形成惡性循環(huán)。金融服務(wù)體系的建立亟待政府部門(mén)的扶持與規(guī)范，這樣才能更好地促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。

2.3 流轉(zhuǎn)程序?qū)I(yè)化與規(guī)范化不足，流轉(zhuǎn)入市主體要求層次不齊

從信息獲取到流轉(zhuǎn)交易，再到合同簽訂及完成流轉(zhuǎn)這一流程中，每個(gè)步驟都會(huì)影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序程度。目前我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專(zhuān)業(yè)化與規(guī)范化還較欠缺，相關(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，有些地方雖然建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心與服務(wù)大廳，但其工作效率與服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)水平還有上升空間?？傮w來(lái)看，目前服務(wù)機(jī)構(gòu)尚難以滿(mǎn)足流出方與流入方對(duì)信息透明、對(duì)稱(chēng)的要求，流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范。異地農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息存在一定壁壘，農(nóng)地資源的合理配置有待進(jìn)一步加強(qiáng)。有些地方在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中沒(méi)有具體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，參與流轉(zhuǎn)交易的準(zhǔn)入門(mén)檻低，對(duì)于參與流轉(zhuǎn)行為的個(gè)人或組織并沒(méi)有準(zhǔn)確了解其是否具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力，可能導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策初衷未能實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)斐梢蛄魅敕降膶?zhuān)業(yè)技能不足導(dǎo)致撂荒現(xiàn)象加劇的情況。

2.4 農(nóng)民對(duì)土地感情深厚，主動(dòng)流轉(zhuǎn)意愿較低

我國(guó)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)本著“依法、自愿、有償”的原則。因此，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民是否愿意主動(dòng)流轉(zhuǎn)其農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)于農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)起關(guān)鍵作用，但農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿受到多方面因素的“阻礙”。一方面，土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)和生存保障。對(duì)于我國(guó)農(nóng)民，特別是老一輩農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是他們的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)、生存之本，讓他們放棄耕作農(nóng)地是非常困難的。尤其是在農(nóng)民離開(kāi)土地后，有些地方?jīng)]有組織培養(yǎng)農(nóng)民從事非農(nóng)活動(dòng)所需要的勞動(dòng)技能與經(jīng)驗(yàn)，即農(nóng)民在沒(méi)有穩(wěn)定工作收入保障的情況下，農(nóng)民主動(dòng)進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿較低。另一方面，利用農(nóng)地、依靠農(nóng)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)是農(nóng)民特有的生活方式，他們對(duì)土地有深厚的感情。農(nóng)民由于自身對(duì)政策、交易流程的了解不足，擔(dān)心流轉(zhuǎn)后是否會(huì)失去相應(yīng)的權(quán)益或補(bǔ)貼等；以及對(duì)交易對(duì)象的不信任心理，出現(xiàn)簽訂長(zhǎng)期合同后對(duì)土地狀況擔(dān)憂(yōu)的情況。出于這些原因，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)有一定的排斥心理。農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，能否得到足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，農(nóng)民進(jìn)入城市工作，能否融入與享受城市居民同等的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障體系也是農(nóng)民考慮的因素之一。

3 對(duì)我國(guó)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的啟示

3.1 全面完善土地確權(quán)工作，逐步顯化確權(quán)對(duì)流轉(zhuǎn)的保障作用

國(guó)外的土地制度形式較多，包括公有制、私有制、聯(lián)邦所有制與地方所有制等，個(gè)人獲取農(nóng)業(yè)用地的途徑多為繼承制和部分的交易買(mǎi)賣(mài)，交易過(guò)程中土地權(quán)屬清晰與否是土地流轉(zhuǎn)交易的關(guān)鍵問(wèn)題。我國(guó)與國(guó)外土地制度雖存在較大差異，但在重視權(quán)屬方面存在共識(shí)。為避免矛盾糾紛，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易前，進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)、明晰權(quán)屬關(guān)系是非常必要的。2013年1月下發(fā)的中央一號(hào)文件提出要全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，明確流轉(zhuǎn)過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系，減少因利益糾紛阻礙流轉(zhuǎn)的情況，進(jìn)而推動(dòng)流轉(zhuǎn)健康有序進(jìn)行。韓國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易前要有購(gòu)銷(xiāo)證書(shū)、澳大利亞的托倫斯登記制度要求土地交易進(jìn)行登記，其目的是明確土地權(quán)屬關(guān)系，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有序性和規(guī)范性。

土地確權(quán)不僅能夠有效降低交易成本，促進(jìn)流轉(zhuǎn)，同時(shí)還可以增加農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，提升土地資源的內(nèi)在價(jià)值。土地確權(quán)還有利于穩(wěn)定各流轉(zhuǎn)主體間形成更穩(wěn)定的契約關(guān)系，降低土地與合同的不確定風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)交易中的秩序問(wèn)題。加強(qiáng)全國(guó)范圍內(nèi)的土地確權(quán)工作，解決歷史遺留問(wèn)題，同時(shí)提高流轉(zhuǎn)工作人員的工作質(zhì)量與執(zhí)行力，制定嚴(yán)格的工作獎(jiǎng)懲機(jī)制，逐步規(guī)范流轉(zhuǎn)利益主體的明確定義，嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)，建立分級(jí)管理體制，具體落實(shí)涵蓋地市、縣級(jí)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級(jí)的負(fù)責(zé)人，確保政策的精準(zhǔn)落實(shí)。要幫助農(nóng)民充分了解確權(quán)的重要意義，增強(qiáng)法律意識(shí)和契約精神，在農(nóng)民群體層面顯化確權(quán)對(duì)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的保障作用。

3.2 加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，發(fā)展金融服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)多方共贏(yíng)

國(guó)外政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中扮演的角色及參與程度與我國(guó)政府有所不同。部分國(guó)家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中是利益相關(guān)者的身份，如澳大利亞政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中會(huì)收取一定的地價(jià)稅與服務(wù)費(fèi)作為推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的直接收益；韓國(guó)政府為保護(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的利益，針對(duì)部分不可避免性使用土地出臺(tái)了《土地交易限制條例》，以保護(hù)土地所有者的合法權(quán)益。

我國(guó)政府的參與多以政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)為主，而非直接參與，當(dāng)然也存在部分地方政府為追求某種利益間接參與的現(xiàn)象。結(jié)合我國(guó)發(fā)展實(shí)際，政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易過(guò)程中應(yīng)主要起到指導(dǎo)流轉(zhuǎn)發(fā)展、限制土地用途、監(jiān)管市場(chǎng)行為的作用。根據(jù)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀因地制宜地制定合適的政策，應(yīng)對(duì)不同地區(qū)采取不同措施引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)有序發(fā)展。東部發(fā)展較好的地區(qū)應(yīng)繼續(xù)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，做到農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息對(duì)稱(chēng)，發(fā)展高質(zhì)量、高效率、高收益的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；中西部地區(qū)要穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)的建立與信息互通，同時(shí)制定福利政策，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為予以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼或農(nóng)業(yè)設(shè)施租賃優(yōu)惠政策，有選擇性地招商引資以推動(dòng)當(dāng)?shù)刭Y本進(jìn)入市場(chǎng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)地產(chǎn)出率，促進(jìn)地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

嚴(yán)格管控農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中的投機(jī)行為，監(jiān)管市場(chǎng)秩序，設(shè)定懲罰措施，嚴(yán)格整治破壞農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的行為。支持和鼓勵(lì)建立服務(wù)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)體系，通過(guò)定向資金保障金融機(jī)構(gòu)的基本利益，建立金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立考察機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)地金融與農(nóng)地投資，簡(jiǎn)化流轉(zhuǎn)大戶(hù)的非必要審核流程，促進(jìn)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)與流轉(zhuǎn)主體的相互信任。提供流轉(zhuǎn)專(zhuān)業(yè)化補(bǔ)貼政策，安排專(zhuān)項(xiàng)資金加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。最終保障各方主體利益，實(shí)現(xiàn)多方共贏(yíng)。

3.3 大量發(fā)展專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，嘗試農(nóng)業(yè)者制度、篩選引入與賠償制度

國(guó)外的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展較早且相對(duì)成熟，土地事務(wù)所與土地銀行起到很好的作用。我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展處于初期，部分地區(qū)的服務(wù)機(jī)構(gòu)在面對(duì)多種形式的流轉(zhuǎn)時(shí)還不能提供高質(zhì)量的服務(wù)。因此，有必要增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量，提高其專(zhuān)業(yè)水平和服務(wù)能力，加強(qiáng)推進(jìn)民間中介服務(wù)組織，共同助力流轉(zhuǎn)。

同時(shí)，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的橋梁作用，為流入方進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)等方面的提前審查，做好流轉(zhuǎn)過(guò)程的配套服務(wù)，保護(hù)多方主體利益。發(fā)展多類(lèi)型的土地信托機(jī)構(gòu)、土地銀行、土地事務(wù)所，充分利用其專(zhuān)業(yè)化知識(shí)服務(wù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。建立專(zhuān)業(yè)化的一條龍服務(wù)與可選擇的階段服務(wù)，培養(yǎng)職業(yè)流轉(zhuǎn)經(jīng)理人與階段建議經(jīng)理人，滿(mǎn)足不同的流轉(zhuǎn)需求，做好登記與責(zé)任告知，推動(dòng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的多元化發(fā)展。

加強(qiáng)農(nóng)地流入方，尤其是大規(guī)模新型經(jīng)營(yíng)主體的考察機(jī)制建設(shè)，只有具備相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力或資格才能進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)獲得土地，可參照瑞典與新西蘭的承租人引入制度與土地賠償制度，在流轉(zhuǎn)發(fā)展相對(duì)成熟的地區(qū)制定合理引入與賠償機(jī)制，考核農(nóng)地流入方的資質(zhì)，挑選合適的經(jīng)營(yíng)者。借鑒日本的農(nóng)業(yè)者制度，流入方在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后制定提升農(nóng)業(yè)價(jià)值的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，避免農(nóng)地的低效利用與撂荒，預(yù)防農(nóng)地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)化”“非糧化”，保障農(nóng)地實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價(jià)值。

3.4 加強(qiáng)社會(huì)保障體系及宣傳普及，培養(yǎng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠跫s精神

我國(guó)在推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中注重保護(hù)農(nóng)民利益。在國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)初期，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率低、規(guī)模小，主要是由于農(nóng)民的傳統(tǒng)觀(guān)念較重，社會(huì)保障體系不健全，除務(wù)農(nóng)外無(wú)一技之長(zhǎng)等。另外，我國(guó)社會(huì)保障體系發(fā)展不均衡，存在地區(qū)差異，要加強(qiáng)部分落后農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體系建設(shè)，提高農(nóng)民的養(yǎng)老金與基本醫(yī)療保險(xiǎn)水平，解決農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，有助于推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的開(kāi)展。因此，在進(jìn)一步健全社會(huì)保障體系，解決流轉(zhuǎn)后農(nóng)民生計(jì)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，不應(yīng)僅局限于政策的頒布，還需加強(qiáng)宣傳，通過(guò)簡(jiǎn)單易懂的政策解讀和成果案例向農(nóng)民宣傳農(nóng)地流轉(zhuǎn)的好處。

為切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民權(quán)益，形成口口相傳的認(rèn)可效應(yīng)，可以借鑒國(guó)外的流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于想獲得農(nóng)業(yè)收益又不想離開(kāi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作的農(nóng)民設(shè)計(jì)合作的流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)民自身成為流出方的同時(shí)將農(nóng)地作為資本入股，仍可參與到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)中，要讓農(nóng)民明白農(nóng)地流轉(zhuǎn)后不僅不會(huì)面臨失業(yè)，還會(huì)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，獲得更高的經(jīng)濟(jì)收入，更好地為農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)支持。此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契約要落實(shí)到紙質(zhì)范式合同中，避免或盡力減少口頭協(xié)議的形式，對(duì)合同的簽訂需要經(jīng)過(guò)權(quán)威機(jī)構(gòu)的認(rèn)證或?qū)I(yè)中介機(jī)構(gòu)的核查，雙方簽訂合同時(shí)注明違約賠償?shù)汝P(guān)鍵問(wèn)題。