財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)：效率評價、經(jīng)驗借鑒與啟示※

○曹俊勇張樂柱

1.五邑大學(xué)通識教育學(xué)院 廣東江門 529000

2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 廣東廣州 510642

引言

2004至2022年的中央一號文件已連續(xù)19年聚焦“三農(nóng)”問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的一項重大戰(zhàn)略，是我國未來“三農(nóng)”發(fā)展的總體部署。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，也是重中之重。2015年以來，國家多次提出要推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并出臺系列關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見，加快推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2018年中央一號文件再次強調(diào)，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。黨的十九大進一步提出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要重點引導(dǎo)和培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等農(nóng)村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，將小農(nóng)戶融入農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈條之中，促進小農(nóng)生產(chǎn)實現(xiàn)現(xiàn)代化。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中再次強調(diào)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題。財政與金融是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)獲取資金最主要的兩大渠道。隨著財政與金融支農(nóng)資金投放量不斷上升，財政資金使用效率長期偏低、農(nóng)村金融長期滯后的問題逐漸凸顯，不僅減弱了財政支農(nóng)與金融支農(nóng)之間的耦合協(xié)同作用，也無法有效解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融資難問題，制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。如何解決上述問題成為目前我國突破鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵所在。因此，要想加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必須了解財政、金融、財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，探索財政與金融協(xié)同聯(lián)動的有效路徑，充分發(fā)揮資金的杠桿效應(yīng)，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。

一、文獻綜述

關(guān)于財政金融協(xié)同支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究在學(xué)術(shù)界主要集中在以下幾個領(lǐng)域：

在農(nóng)村金融發(fā)展與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，多數(shù)學(xué)者一致認為農(nóng)村金融發(fā)展有利于加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐。農(nóng)村金融發(fā)展有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展（何龍斌，2020），有利于整合各種資源要素推動農(nóng)村現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的形成（汪思冰，2017），還有利于加快培育農(nóng)村新型經(jīng)營主體，帶動小農(nóng)戶增收（張林等，2019）。

在財政與金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果方面，比較一致的觀點是金融與財政支農(nóng)對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收均有顯著積極影響（王漢杰等，2020），但從各自的支農(nóng)效果來看卻存在很大爭議。一些學(xué)者認為，金融支農(nóng)效果明顯優(yōu)于財政支農(nóng)，金融可以解決貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的突出問題，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性（余春苗等，2021）；我國財政支持“三農(nóng)”存在“重物輕人”“重政府輕市場”“重投入輕管理”等問題，財政資金整體缺乏整合，使用效率不高（王宇軒等，2019）。另一些學(xué)者認為，財政支農(nóng)比金融支農(nóng)更有效，黃朱文等（2020）實證研究發(fā)現(xiàn)金融與財政對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)均具有正向推動作用，但金融產(chǎn)生的效果明顯低于財政；李倩等（2020）研究發(fā)現(xiàn)重慶金融支農(nóng)與農(nóng)村居民收入的相互促進關(guān)系并未形成，而財政支農(nóng)與農(nóng)村居民收入呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系；財政政策在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有戰(zhàn)略性力量，有著不可替代的作用，財政政策應(yīng)該結(jié)合國家治理戰(zhàn)略及時作出相應(yīng)的調(diào)整，以銜接鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求（王春城等，2021）；財政支農(nóng)助推鄉(xiāng)村振興，重點是扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)等，但多部門財政支農(nóng)政策的分散化、碎片化制約了財政支農(nóng)政策效果的實現(xiàn)（劉天琦等，2020）。

在財政金融協(xié)同支農(nóng)效率方面，學(xué)者們比較一致的觀點認為財政金融協(xié)同是非常有必要的，財政金融協(xié)同作用具有一定效果，但整體協(xié)同水平較低。Barrell et al.（2004）通過構(gòu)建Nige模型，分析了財政與金融的配合對英國經(jīng)濟的影響，并指出兩者配合不當(dāng)會影響經(jīng)濟的運行和發(fā)展。財政與金融相互配合彌補了市場失靈對農(nóng)村市場的影響（Getaneh，2009）。財政金融是資金的兩個主動脈，加強二者之間的協(xié)同配合，是提高資金使用效率的重要途徑（丁治平，2020）。鄭軍等（2021）運用三階段DEA模型測算了農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)業(yè)信貸的協(xié)同效應(yīng)，結(jié)果顯示農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)業(yè)信貸協(xié)同效果良好，財政支農(nóng)在農(nóng)業(yè)信貸與農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在調(diào)節(jié)效應(yīng)。李洪俠（2021）采用31省面板數(shù)據(jù)多角度對財政支農(nóng)與金融支農(nóng)協(xié)同作用進行測度，結(jié)果顯示東部地區(qū)財政金融支農(nóng)全要素協(xié)同效率較高，中部地區(qū)在機械化水平方面效率較高，西部地區(qū)純技術(shù)協(xié)同效率較高。也有些學(xué)者通過研究得出了不同結(jié)論，認為財政金融協(xié)同作用不顯著。Ionica（2012）研究認為財政與金融協(xié)同支農(nóng)的效果不理想，現(xiàn)階段財政金融協(xié)同支農(nóng)對農(nóng)村經(jīng)濟的促進作用還存在較大的提升空間（鄒曉峰，2020）。學(xué)者們得出不同結(jié)論原因可能在于，財政與金融兩部門缺乏溝通、支出結(jié)構(gòu)不合理與協(xié)同模式創(chuàng)新不足（沈蕾，2017）；財政補貼與金融扶持難以在政策上形成有效互動，政策合力難以發(fā)揮，嚴(yán)重影響了其對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持效果（王睿等，2019）；在實踐中，財政、金融往往缺乏協(xié)同，導(dǎo)致政策組合作用未能充分發(fā)揮（中國人民銀行河池市中心支行課題組，2017）。

在研究對策方面，計慧（2019）認為有效實現(xiàn)金融支農(nóng)離不開財政資金引導(dǎo)和撬動。王澤彩等（2020）指出不同類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在其成長周期的各個階段有不同的融資規(guī)模、融資模式和資金供給渠道，即使同一主體在不同發(fā)展階段其金融需求也各不相同。金融支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展必須做好金融和企業(yè)成長周期的有效銜接，應(yīng)該提出更加微觀具體的行動方案和實踐指南。鞠國華等（2020）基于DEA模型探討了財政金融協(xié)同支持我國糧食安全的效率水平，提出要發(fā)揮財政和保險功能，構(gòu)建合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為載體，構(gòu)建財政金融協(xié)同、多元主體共同參與的多層次農(nóng)村金融體系。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于財政金融支農(nóng)的研究主要圍繞財政金融投入對“三農(nóng)”是否產(chǎn)生效用、效用大小等方面，并采用實證分析的方法分別測度了財政支農(nóng)與金融支農(nóng)的效率。近幾年來，財政金融協(xié)同性問題逐漸得到學(xué)者的關(guān)注，一些學(xué)者也開始嘗試構(gòu)建實證模型測度財政金融協(xié)同支農(nóng)的效率，這些成果在一定程度上促進了財政金融協(xié)同理論的發(fā)展，但針對財政金融協(xié)同作用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究較少。本文將財政與金融結(jié)合起來，構(gòu)建財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模型，研究我國2008年以來財政金融對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同作用與交互影響，借鑒發(fā)達國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)驗，結(jié)合國內(nèi)財政金融創(chuàng)新性實踐，提出針對性的政策建議，助力我國鄉(xiāng)村振興。

二、財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展實證分析

（一）財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論分析

對于財政與金融之間的關(guān)系，鄧子基在1993年就從理論上對其進行了詳細論述，他指出財政與金融存在差異又具有同一性。一方面，財政的職能在于參與國民收入的分配與再分配，具有非盈利性（黃彥琳，2017）；而金融的主要職能是對已分配的收入實施調(diào)劑，其資金主要來源于社會資本，必須具有周轉(zhuǎn)性和盈利性。另一方面，財政與金融均是社會再生產(chǎn)過程中的分配環(huán)節(jié)，均參與企業(yè)資金的循環(huán)與周轉(zhuǎn)，財政與金融之間有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，具有同一性。財政政策與金融政策是國家在宏觀調(diào)控中經(jīng)常使用的兩大政策工具，也是社會主義經(jīng)濟集中和分配資金的兩條渠道。財政政策對金融資源的配置有導(dǎo)向作用，金融政策也在很大程度上影響著財政資金的配置（詹向陽，2012）。正是由于財政與金融的差異性與同一性，決定了兩者在作用于社會再生產(chǎn)和宏觀經(jīng)濟調(diào)控實踐時既要分工又要密切合作，只有兩者協(xié)同配合才能發(fā)揮更大的功能。

財政金融的協(xié)同理論基于哈肯在20世紀(jì)70年代所創(chuàng)立的協(xié)同理論，他創(chuàng)新性地將統(tǒng)計學(xué)科與動力學(xué)科融合，構(gòu)建模型對不同領(lǐng)域進行分析，隨后，這種分析方法逐漸得到更加廣泛的應(yīng)用，在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域也是備受喜愛。所謂協(xié)同演化，即多個子系統(tǒng)持續(xù)地相互作用與演化，通過非線性路徑相互作用，使復(fù)合系統(tǒng)由無序走向有序的過程。財政與金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展可視為復(fù)合系統(tǒng)，研究財政與金融對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同機理，實際上是研究財政與金融這個復(fù)雜系統(tǒng)中各要素之間的相互作用、相互依賴、相互影響路徑，以及驅(qū)使該系統(tǒng)形成和發(fā)展的內(nèi)在機制。

財政支持與金融支持協(xié)同發(fā)展可以提高雙方效用，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，財政支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展在一定程度上具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，社會效益比經(jīng)濟效益更大，因此財政對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的支持容易出現(xiàn)市場失靈，金融參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展可實施共享信息制度，降低資金使用成本；其二，財政資金以抵押品的形式參與資金融通市場，增加了產(chǎn)業(yè)主體融資的信用等級，在提高經(jīng)營主體還款能力的同時，有效降低了金融機構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險，提升了財政與金融資本的使用效率。

（二）模型及指標(biāo)體系的構(gòu)建

1.模型構(gòu)建?；谝陨侠碚摲治?，結(jié)合以往學(xué)者針對財政金融支農(nóng)的效率評價方法，本文采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法進行測度。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法最早在1978年由美國學(xué)者Charnes等提出，是通過輸入與輸出決策單元衡量多變量投入與產(chǎn)出效率的評價方法。目前該方法在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域使用較為成熟，筆者在此不再贅述。鑒于本文指標(biāo)的選取與測度，本文選取決策單位處于變動規(guī)模報酬下的BCC模型進行分析，測算出純技術(shù)效率和規(guī)模效率。

在具體指標(biāo)選擇方面，本文將財政與金融相關(guān)指標(biāo)作為投入變量，將農(nóng)村第一、第二及第三產(chǎn)業(yè)相關(guān)指標(biāo)作為產(chǎn)出變量，分別測算財政、金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率，進一步研究財政金融協(xié)同對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響與效率。公式如下：

其中，i為決策單元，Xi與Yi為決策單元所對應(yīng)的投入變量與產(chǎn)出變量，θ為綜合效率值（生產(chǎn)效率），S為松弛變量。根據(jù)設(shè)定模型，DEA有效性的具體界定如下：（1）如果θ=1，且S+=0，S-=0。則決策單元的經(jīng)濟活動為DEA強有效；（2）如果θ=1，但S+≠0或S-≠0，則決策單元的經(jīng)濟活動為DEA弱有效；（3）如果θ＜1，決策單元為非DEA有效，經(jīng)濟活動既不是技術(shù)效率最佳，也不規(guī)模效率最佳。

2.評價指標(biāo)選擇與構(gòu)建。目前，關(guān)于財政支農(nóng)水平與金融支農(nóng)水平指標(biāo)體系的構(gòu)建相對較為成熟，學(xué)術(shù)界研究成果也比較豐碩，但以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展為研究對象的財政與金融支持相關(guān)指標(biāo)體系的構(gòu)建還比較少。本文結(jié)合模型設(shè)定要求及數(shù)據(jù)收集的可能性，在充分借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，分別從投入與產(chǎn)出視角構(gòu)建了財政與金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展評價指標(biāo)體系（見表1）：

表1 財政金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)指標(biāo)體系及數(shù)據(jù)來源

（1）投入指標(biāo)。關(guān)于財政支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，由于農(nóng)村第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)涉及范圍比較廣，農(nóng)林水利包括了政府對農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等方面的支出，因此本文采用傳統(tǒng)的財政支農(nóng)統(tǒng)計口徑，選取財政對農(nóng)林水利總支出為財政投入指標(biāo)。關(guān)于金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，參考石丹等（2015）的指標(biāo)體系，主要從涉農(nóng)貸款總額與農(nóng)業(yè)保險投入總額予以解釋。

（2）產(chǎn)出指標(biāo)。本文從農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值和第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值進行衡量。在農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值方面，采用農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)機械總動力進行衡量。在農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值方面，采用農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)總產(chǎn)值予以衡量。在農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，根據(jù)2008年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，以及2019年中央一號文件中的相關(guān)內(nèi)容，本文采用休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游收入指標(biāo)代表農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展（黃俠君，2019）。

（三）實證測算結(jié)果及分析

1.數(shù)據(jù)選取。自2008年以來，中國經(jīng)濟社會全面進入科學(xué)發(fā)展關(guān)鍵期，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)也逐漸進入科學(xué)發(fā)展階段，結(jié)合數(shù)據(jù)的可得性，本文采用2008—2019年共12年數(shù)據(jù)進行測度。相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來源于中國統(tǒng)計年鑒（2007—2020）、中國金融年鑒、中國人民銀行網(wǎng)站等。由于國家統(tǒng)計局統(tǒng)計口徑的變化，從2012年國家不再使用農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)總產(chǎn)值指標(biāo)，考慮到營業(yè)收入和總產(chǎn)值非常接近，本文采用農(nóng)產(chǎn)品加工總營業(yè)收入進行代替。休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游收入數(shù)據(jù)主要來源于中國文化和旅游部、中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理數(shù)據(jù)，部分數(shù)據(jù)根據(jù)中國金融年度公報計算得出。

2.實證結(jié)果及分析。采用DEAP2.1軟件對財政支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展分別進行測算，結(jié)果見表2。

表2 財政、金融、財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率結(jié)果

財政支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率總體偏低，2008至2019年間，綜合效率有效年度僅有4年，僅占三分之一；其余年份為非DEA有效，2009年與2015年較低，均低于平均值，表明在2009年度用76.3%的當(dāng)前投入即可達到現(xiàn)有的產(chǎn)出，在2015年度用86.1%的當(dāng)前投入即可達到現(xiàn)有產(chǎn)出。整體來看，從2009年以來，除了個別年份較低外，綜合效率整體有好轉(zhuǎn)趨勢。從財政支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展純技術(shù)效率來看，有效的年份比綜合效率要高出一倍，共有8年是有效的。說明企業(yè)在管理和技術(shù)等方面的生產(chǎn)效率相對較好，這與企業(yè)的管理和技術(shù)水平有關(guān)。規(guī)模效率是由于企業(yè)規(guī)模因素影響的生產(chǎn)效率，從財政對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模效率結(jié)果來看，有效的年份也僅有4年，三分之二的年份在規(guī)模效率方面是無效的。一直以來，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展都依賴于大量的財政資金，雖然國家對“三農(nóng)”的財政支出在持續(xù)上漲，但大多用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，投入農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目方面的資金相對較少，財政支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的缺口依然存在。與此同時，財政部門與金融部門缺乏溝通，協(xié)同性不足。財政資金整合長效機制、相關(guān)部門之間的協(xié)作機制不夠健全，財政杠桿效應(yīng)不夠明顯，這些均是導(dǎo)致財政支出對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)效率不高的因素。近幾年，隨著財政與金融相關(guān)政策的出臺，各地也開始探索財政金融協(xié)同機制與方法，財政金融協(xié)同試點地區(qū)逐漸增多，財政資金支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率也在逐年好轉(zhuǎn)。

金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率相比財政略高。從綜合效率結(jié)果來看，有6年是有效的，占總年數(shù)的50%?？傮w效率依然不高，尤其在2012至2015年間，金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率呈現(xiàn)逐年下降趨勢，2015年達到最低值0.882，2016年以來逐漸好轉(zhuǎn)。從純技術(shù)效率來看，投入產(chǎn)出效率較為理想，僅有一年是非有效的，其余各年均表現(xiàn)出有效的狀態(tài)。這與企業(yè)管理及經(jīng)營有密切關(guān)系，也反映了企業(yè)在管理與技術(shù)方面的水平相對較高。2005年以來，隨著普惠金融的概念引入中國，我國農(nóng)村金融體系逐步形成，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起到重要作用，但農(nóng)村金融在支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面也存在諸多問題。一方面，金融對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)支持方式比較單一，農(nóng)村金融產(chǎn)品供給不足，信貸依然是主要渠道；此外，農(nóng)村金融產(chǎn)品條件苛刻，申請環(huán)節(jié)多、門檻高，難以獲得，不能滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多樣化需求。另一方面，金融的逐利本質(zhì)與風(fēng)險規(guī)避特性，使得金融機構(gòu)服務(wù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的積極性不高。目前，農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有高度的同質(zhì)化特征，投資回報周期要比其他產(chǎn)業(yè)長，風(fēng)險也相對較高；同時，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又與國家糧食安全、生態(tài)環(huán)境等重大戰(zhàn)略息息相關(guān)，容易受到政策導(dǎo)向的影響，因此，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)通常不是金融資本的首要選擇。

財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率不夠理想，2012至2015年，綜合效率有效的年份僅有6年，占50%。特別在2012至2015年間，綜合效率呈現(xiàn)逐漸下降的態(tài)勢，2015年度綜合效率達到最低值0.884，意味著用88.4%的當(dāng)前投入即可達到現(xiàn)有的產(chǎn)出狀態(tài)。在純技術(shù)效率方面，財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率比較理想，除了2017年呈現(xiàn)微弱無效狀態(tài)之外，其他年份均有效。在規(guī)模效率方面，財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率偏低，有效年份僅占50%，因此企業(yè)規(guī)模也是影響財政金融協(xié)同的重要因素之一。

對比財政、金融、財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率可以發(fā)現(xiàn)，財政支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率相比金融、財政金融協(xié)同，在綜合效率、純技術(shù)效率與規(guī)模效率方面均是最低的。可以看出，財政資金在支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面還存在很大改善空間。一直以來，盡管各年的中央一號文件均在強調(diào)財政與金融支農(nóng)的核心作用，但在實際運作過程中，財政資金管理多頭、投入分散、缺乏后續(xù)資金使用監(jiān)管等現(xiàn)象依然比較普遍，而農(nóng)村金融市場的金融抑制與排斥現(xiàn)象又比較明顯，這些都影響了財政與金融之間的協(xié)同效率，也是導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資困難的重要原因。

三、國際國內(nèi)財政金融協(xié)同支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐探索

（一）美國財政金融協(xié)同支持鄉(xiāng)村發(fā)展模式

美國在城鄉(xiāng)一體化方面積累了大量實踐經(jīng)驗，早在20世紀(jì)30年代便開始了鄉(xiāng)村發(fā)展的探索與實踐。鄉(xiāng)村發(fā)展的目的是改善農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，以及提高農(nóng)村居民的經(jīng)濟福祉。美國以政府扶持為主要手段，引導(dǎo)鼓勵社會與技術(shù)力量共同參與，培養(yǎng)鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力，實現(xiàn)可持續(xù)性的鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。具體可分為以下三個階段：第一階段是以農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)為主的扶持階段（1936—1971年）。1929年，經(jīng)濟危機首先在美國爆發(fā)，農(nóng)產(chǎn)品價格下跌嚴(yán)重，導(dǎo)致大量農(nóng)戶入不敷出以致破產(chǎn)，在此背景下，以維持農(nóng)民基本生活為主的相關(guān)政策逐步出臺。1936年美國聯(lián)邦政府推出《農(nóng)村電氣化法》，美國開啟了鄉(xiāng)村發(fā)展之路。隨后，又圍繞保障農(nóng)業(yè)尤其是農(nóng)產(chǎn)品出臺了系列政策。該階段，政策內(nèi)容主要集中于解決農(nóng)村居民的基本生活、農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給等方面的問題。第二階段是逐漸向農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的階段（1972—1989年）。二戰(zhàn)后，美國經(jīng)濟快速恢復(fù)，農(nóng)村人口也加速向城市聚集，農(nóng)村經(jīng)濟與城市發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)，農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，為了改變這一現(xiàn)狀，美國開啟了針對農(nóng)村的結(jié)構(gòu)性改革，從最初的重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，逐漸向發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，通過立法和成立專門保護鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的專門機構(gòu)逐步推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟改革。隨著美國聯(lián)邦政府、各州及地方政府的政策指向性不斷增強，美國鄉(xiāng)村地區(qū)的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)迅速崛起。第三階段是農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展階段（1990年至今）。隨著經(jīng)濟全球化趨勢不斷加強，外部競爭越來越激烈，美國鄉(xiāng)村經(jīng)濟開始注重農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，綜合考慮鄉(xiāng)村發(fā)展問題。

1.“財政+政策性金融”協(xié)同支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)本身有著一定的弱質(zhì)性，風(fēng)險程度較高，很難吸引到市場資金的投入，需要大量財政資金的注入和幫扶。政策性金融本身具有財政與金融協(xié)同的屬性，通過制定稅收制度、注入專項財政資金，改善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)信用環(huán)境，降低生產(chǎn)風(fēng)險。美國針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了較為成熟的財政金融協(xié)同支農(nóng)體系，以財政為主導(dǎo)聯(lián)合政策性金融協(xié)同支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式在支農(nóng)體系中占據(jù)著重要地位。美國政策性支農(nóng)金融機構(gòu)由美國聯(lián)邦政府組織籌建而成，不以營利為目的，主要為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展制定各種優(yōu)惠政策和提供各種補貼，并設(shè)立了各種隸屬于農(nóng)業(yè)部的管理機構(gòu)，作為美國推行鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體部門，其管理職能詳見表3。

表3 美國政策性金融支農(nóng)核心體系

2.“財政+農(nóng)村合作性金融”協(xié)同支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。美國農(nóng)村合作性金融機構(gòu)是最初由政府出資設(shè)立，隨后政府財政逐步退出，增加會員入資股份共同合作經(jīng)營的金融組織，主要包括聯(lián)邦土地銀行、生產(chǎn)信用合作社與聯(lián)邦中期信貸銀行三大金融機構(gòu)，各自承擔(dān)相對獨立的資金扶持職能，支撐著美國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（見表4）。

表4 美國農(nóng)村合作性金融支農(nóng)體系

3.“財政+農(nóng)村商業(yè)金融”協(xié)同支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。商業(yè)性金融資金規(guī)模相對較大，但在其逐利性的市場機制下，商業(yè)性金融往往選擇投資回報率高、風(fēng)險相對較低的行業(yè)，這就需要財政的介入，充分發(fā)揮財政與商業(yè)性金融的協(xié)同效應(yīng)。財政與農(nóng)村商業(yè)金融的協(xié)同模式在美國較為成功，在財政的杠桿作用下，美國農(nóng)村商業(yè)銀行在農(nóng)村金融服務(wù)體系中占據(jù)重要地位，接近90%的商業(yè)銀行涉及農(nóng)業(yè)貸款業(yè)務(wù)，其中，扎根基層的社區(qū)銀行是商業(yè)銀行中服務(wù)農(nóng)村的主體力量，社區(qū)銀行的涉農(nóng)業(yè)務(wù)占比往往超過50%。為了防止農(nóng)村商業(yè)銀行的資金外流，美國聯(lián)邦法律作出了明確規(guī)定，對符合條件的商業(yè)銀行所涉及的農(nóng)業(yè)貸款提供相應(yīng)的利息差額補貼，同時還規(guī)定涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)占比超過25%的銀行可以享受額外的稅收優(yōu)惠，政府財政發(fā)揮了重要作用。縱觀美國農(nóng)村金融體系的形成可見，從農(nóng)村金融機構(gòu)的組建到具體的實踐，美國財政貫穿始終，從注資到擔(dān)保再到補貼，一系列健全的政策和措施推動了美國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興。

（二）美國財政金融協(xié)同支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗

從美國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程可以了解到，系統(tǒng)、全面的法律法規(guī)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，對財政與金融協(xié)同支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策目標(biāo)、實施手段、機構(gòu)設(shè)置、預(yù)算資金安排及工作職責(zé)均作出了具體明確的指示。美國的“鄉(xiāng)村發(fā)展”是在農(nóng)業(yè)法案的推動下逐漸發(fā)展起來的，完善的立法是美國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本保障，為了促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展，美國從不同層面，針對農(nóng)村不同發(fā)展階段中所存在的問題，出臺制定相關(guān)法律法規(guī)，形成了全方位、多層次的財政金融支持體系，極大地促進了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的振興與發(fā)展。

對于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，美國有著較為嚴(yán)密、分工明確、自上而下的支農(nóng)管理制度，各部門在推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，責(zé)任清晰，可以高效調(diào)動各種支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的資源，保障了財政金融資金的使用效率。美國推行鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體部門是農(nóng)業(yè)部，下設(shè)農(nóng)村住宅服務(wù)局、農(nóng)村公用事業(yè)服務(wù)局和商業(yè)與合作發(fā)展局三大核心機構(gòu)，每個核心機構(gòu)下面根據(jù)具體分工又設(shè)置了具體實踐操作組織。這些管理機構(gòu)將振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟作為長期目標(biāo)，各司其職，權(quán)責(zé)劃分清晰，相互監(jiān)督和補充，并相互依存，極大促進了鄉(xiāng)村發(fā)展政策的推進和落實。通過層層機構(gòu)的設(shè)置，美國早已把鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展內(nèi)化為制度，強化了政策在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，保障了財政金融支農(nóng)資金的長期性和高效性。

在推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，美國政府將市場機制引入農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，通過政府與社會多方合作，創(chuàng)新金融產(chǎn)品與合作模式，將市場金融機構(gòu)與社會資本形成合力，共同扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2014年美國出臺了《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》，將政府、企業(yè)與民間組織的資金緊密地聯(lián)系在一起，形成了“政府+市場”的農(nóng)村多元投融資機制，農(nóng)村信貸系統(tǒng)迅速發(fā)展。在具體操作方面，美國采用了政府率先出資兜底組建政策性為核心的農(nóng)村合作金融體系，政府承擔(dān)主要的金融風(fēng)險責(zé)任，隨著體系的逐漸成熟，金融風(fēng)險下降，利潤上升，政府再引入合作伙伴逐步退出，解除了合作農(nóng)戶的后顧之憂。另外，美國政府為了引入社會金融資本扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新設(shè)計了種類豐富的農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保，覆蓋了金融機構(gòu)貸款額度的近90%，極大地提高了商業(yè)金融機構(gòu)開展支農(nóng)業(yè)務(wù)的積極性。美國政府還通過對商業(yè)銀行進行稅收減免、建立銀行存款保險、利率優(yōu)惠等方式降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營和信貸風(fēng)險，激勵商業(yè)銀行參與農(nóng)業(yè)貸款。美國通過政府財政的介入撬動了大量金融資本與社會資本，大大緩解了財政支農(nóng)不足與短缺的難題。

（三）國內(nèi)財政金融協(xié)同支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式實踐

1.“財政+金融+擔(dān)保+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”江蘇南通模式。江蘇省南通市財政局聚集農(nóng)村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難問題，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興專項資金，設(shè)立農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保風(fēng)險資金池，由政府牽頭與政策性農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機構(gòu)共同搭建擔(dān)保合作平臺，促進農(nóng)村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資增信，降低金融機構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險，引導(dǎo)商業(yè)金融機構(gòu)積極參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決了農(nóng)戶因抵押物不足而導(dǎo)致的融資難題。由財政與政策性擔(dān)保公司共同組建的擔(dān)保平臺不向客戶收取任何保證金，同時為了降低新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資成本，政府出臺了各種減費貼息的政策，在貸款申請環(huán)節(jié)，市級財政分擔(dān)了農(nóng)戶50%的擔(dān)保費，貸款客戶承擔(dān)的擔(dān)保費率遠低于市場平均水平，大大降低了農(nóng)戶貸款成本；在貸款還本付息環(huán)節(jié)，財政對貸款主體提供了融資擔(dān)保貸款貼息，降低了農(nóng)戶還款成本和還款壓力。同時，為解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體受疫情沖擊遇到的資金周轉(zhuǎn)困難，在貸款即將到期環(huán)節(jié)，財政堅持應(yīng)急周轉(zhuǎn)政策導(dǎo)向，針對因突發(fā)原因?qū)е聲簳r還款困難的農(nóng)戶推出了應(yīng)急周轉(zhuǎn)貸，解決了貸款農(nóng)戶資金周轉(zhuǎn)難題。同時，政府利用信息化手段，聯(lián)合銀行與擔(dān)保公司共同搭建了貸款綜合信息管理平臺，實現(xiàn)了線上征信、審批、放款等系列操作，大大縮短了貸款業(yè)務(wù)的辦理時間。江蘇省南通市利用有限的財政資本，充分發(fā)揮財政與金融的協(xié)同作用，因地制宜創(chuàng)新豐富多元的金融產(chǎn)品，大大提高了財政金融協(xié)同支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率。具體流程如圖1所示。

2.“財政+金融+按揭農(nóng)業(yè)”山東諸城模式。一直以來，“融資難、融資貴”是涉農(nóng)經(jīng)營主體面臨的主要難題，針對這一問題，山東省諸城市突破“農(nóng)民融資、農(nóng)民投資”這一傳統(tǒng)性思維方式，立足當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢，創(chuàng)新性地將財政、金融與產(chǎn)業(yè)深度融合在一起，通過財政引導(dǎo)企業(yè)投資建設(shè)規(guī)?；B(yǎng)殖基地，撬動社會金融資本統(tǒng)一購置養(yǎng)殖設(shè)備，待基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成以后，由專業(yè)技術(shù)人員對項目進行綜合評估，評估結(jié)果為可預(yù)見收益后，交付給農(nóng)戶經(jīng)營，降低農(nóng)戶的經(jīng)營風(fēng)險，提高農(nóng)戶經(jīng)營信心。農(nóng)戶可以免費使用養(yǎng)殖基地（雞舍），只需按揭分期償還購置養(yǎng)殖設(shè)備的資金即可，待還款結(jié)束后，養(yǎng)殖設(shè)備歸農(nóng)戶所有。同時，為了降低養(yǎng)殖產(chǎn)品價格的市場波動風(fēng)險，企業(yè)對農(nóng)戶的養(yǎng)殖品進行回購，降低了農(nóng)戶的銷售風(fēng)險，真正實現(xiàn)了財政注資國企、金融資本回流、技術(shù)保駕護航、農(nóng)戶按揭經(jīng)營的財政金融協(xié)同支農(nóng)模式，拓寬了農(nóng)民增收新路徑。具體流程如圖2所示。

3.“財政+金融+糧食商行”山東武城縣模式。山東武城縣是糧食生產(chǎn)大縣，當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)常面臨糧食存儲及糧食耕種收售缺少資金等難題，武城縣針對此問題，圍繞激活農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，聚焦糧食收售環(huán)節(jié)，創(chuàng)新性地提出了“財政+金融+糧食商行”模式，達到了以財政小資金撬動社會大資金的財政金融協(xié)同。首先，武城縣與糧食收購企業(yè)按照“互利共贏、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，引導(dǎo)企業(yè)共同成立“糧食收購貸款信用保證基金”，增加糧食收購企業(yè)的融資資信，銀行根據(jù)保證基金對糧食收購企業(yè)以擴大數(shù)倍的授信額度開展專場授信，并給予利率優(yōu)惠。政府的引導(dǎo)與財政注資降低了風(fēng)險，提高了銀行的風(fēng)險防控能力，銀行對企業(yè)授信的擴大，解決了糧食收購企業(yè)融資難的問題，充分發(fā)揮了財政與金融的協(xié)同支農(nóng)作用。其次，糧食收購企業(yè)利用資金，針對農(nóng)戶糧食存儲不便等問題，建立大型糧食存儲倉庫（糧食商行），按照“存儲免費、糧權(quán)不變、存取自由、存糧獲利”原則對農(nóng)戶收購糧食，解決了農(nóng)戶糧食存儲難的問題。為了防范農(nóng)戶糧食價格風(fēng)險，保障存糧安全和收益，糧食商行創(chuàng)新收益模式制定了落價保底和存糧收益制度，將保險、期貨與基差收購相結(jié)合，在糧食成熟收割前，糧食商行與農(nóng)戶簽訂購銷協(xié)議并商定基差，按照期貨價格與協(xié)定基差綜合支付農(nóng)戶售糧款，為農(nóng)戶提供了糧食風(fēng)險管理工具，實現(xiàn)了兜底糧食價格保障，提高了農(nóng)戶種糧積極性。第三，賦予了糧食金融屬性，創(chuàng)新農(nóng)戶融資模式，降低農(nóng)戶融資成本。一方面，農(nóng)戶憑借存糧憑證可以在糧食商行兌換種子等農(nóng)資物品或用于支付農(nóng)機費用，也可以在指定銀行網(wǎng)點支取現(xiàn)金，解決了農(nóng)戶在耕作過程中的小額資金需求難題。另一方面，針對農(nóng)戶較大額的資金需求，糧食商行引入農(nóng)擔(dān)公司，根據(jù)與農(nóng)戶簽訂的購銷協(xié)議對其進行反擔(dān)保，增加金融機構(gòu)對農(nóng)戶的授信額度，并給予利率優(yōu)惠和補貼，降低了農(nóng)戶的融資成本，解決農(nóng)戶融資、融資貴的難題。具體流程如圖3所示。

（四）我國財政金融協(xié)同支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題

近幾年來，隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，很多地方創(chuàng)新推出了系列財政金融協(xié)同支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，在一定程度上促進了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。從前文實證分析可以看出，財政金融協(xié)同支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有好轉(zhuǎn)趨勢，但財政金融協(xié)同總體效率依然不高。結(jié)合國際和國內(nèi)經(jīng)驗來看，財政金融協(xié)同過程還存在諸多問題。

1.法律體系建設(shè)還不夠健全。市場經(jīng)濟隸屬于法治經(jīng)濟框架之內(nèi)，我國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要有法可依，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要完備的法律法規(guī)體系的支撐。當(dāng)前，我國作為追趕型國家，面臨著城市與鄉(xiāng)村發(fā)展相對脫節(jié)的困境。2010年至今，我國相繼出臺和制定了有關(guān)鄉(xiāng)村教育培訓(xùn)、環(huán)境保護、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策，但相比發(fā)達國家，我國針對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化相關(guān)的政策立法層次較低，也還不夠健全，高層法律約束較為缺乏，可操作性不夠強，相關(guān)配套政策不夠細化，執(zhí)行難度較大，有些財政政策執(zhí)行不夠規(guī)范，導(dǎo)致財政資金使用效率不高。同時，很多地方性法規(guī)特色不夠明顯，條文比較粗疏，規(guī)定過于生硬和籠統(tǒng)，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展進程中，涉及投融資體制、土地使用、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方面的法律法規(guī)還不能很好地適應(yīng)新形勢的需要，以致財政金融對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)作用效率偏低。

2.支農(nóng)管理制度不夠健全。財政支農(nóng)資金是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支柱，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有著不可或缺的作用。近幾年來，隨著國家對農(nóng)業(yè)幫扶力度的不斷加大，中央和地方政府也相繼出臺和制定了相關(guān)的管理制度和辦法，但在具體實施過程中還存在諸多問題。一是管理多頭，效率不高。我國財政資金支農(nóng)管理部門較多，資金投放渠道較為復(fù)雜，除地方財政部門對“三農(nóng)”投放資金外，還有農(nóng)業(yè)局、水利局、林業(yè)局及扶貧辦等十幾個部門，多頭管理，缺乏總體規(guī)劃，資金分散，很難形成合力，很大程度上弱化了財政支農(nóng)效果。二是管理體制不夠健全。缺乏科學(xué)可行的管理方法，資金的投放與跟蹤管理不匹配，項目管理分工不清，工作職責(zé)不明，監(jiān)管機制不健全，難以保證支農(nóng)資金的預(yù)期效果。三是支農(nóng)資金使用和管理不規(guī)范。由于支農(nóng)資金流程和管理不規(guī)范，相關(guān)配套措施不足，導(dǎo)致支農(nóng)資金不能及時到位，支農(nóng)效率有待提升，甚至?xí)霈F(xiàn)支農(nóng)資金被擠占、挪用等情形，導(dǎo)致財政支農(nóng)資金使用效率偏低。

3.社會資本和市場力量未能充分調(diào)動。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開資金的支持，如果僅靠財政的支持，顯然不能滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，尤其在我國財政支農(nóng)資金總量有限、需求缺口較大的背景下，社會資本的引入是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。目前，隨著我國鄉(xiāng)村振興政策的推進，一些地方積極創(chuàng)新，推動了社會資本向農(nóng)村的回流，但依然存在一些問題。一是政府職能未能充分發(fā)揮。未能較好了解社會資本進入農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻力與障礙，政策制定吸引力不足，社會資本未能充分調(diào)動。二是風(fēng)險補償機制不夠健全。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)相對而言風(fēng)險性偏高，風(fēng)險補償機制是社會資本選擇是否參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要考慮因素，而政府在風(fēng)險補償機制中的作用未能充分體現(xiàn)。三是財政金融協(xié)同模式創(chuàng)新不足，撬動社會金融資本的機制未能有效建立，市場金融主體參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展積極性不高。從國內(nèi)實踐看，地方政府調(diào)動資源的能力較強，政府在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用越發(fā)鮮明，但財政金融協(xié)同機制相對單一，社會金融資本依然沒有被大規(guī)模調(diào)動，未來財政金融協(xié)同空間廣大。

四、結(jié)論與政策啟示

本文采用DEA評價模型對我國財政、金融及財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率進行了實證分析。研究發(fā)現(xiàn)：一是我國財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率有效年份僅占50%，總體效率偏低；二是我國財政支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率與金融、財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率相比最低，財政支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率有效年份僅占33.3%，綜合效率、純技術(shù)效率與規(guī)模效率均最低；三是我國財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率近兩年有好轉(zhuǎn)趨勢，財政金融協(xié)同政策不斷創(chuàng)新，應(yīng)用領(lǐng)域有待擴展。美國在鄉(xiāng)村發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化過程中積累了豐富的經(jīng)驗，從法律法規(guī)的制定、自上而下的制度建設(shè)到財政的大力支持，再到社會資本的撬動等給其他國家鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展改革提供了新思路。

基于以上幾點結(jié)論，政策啟示如下：

（一）完善法律法規(guī)，為財政與金融支持政策提供法律支持

財政金融協(xié)同有兩個層次，一個是政策的協(xié)同，形成各種政策方案組合；另一個是改革的協(xié)同，形成改革方案的組合。財政金融的協(xié)同需要二者結(jié)合，同時改變金融部門的運作模式，強化“政策研發(fā)”，減少“政策生產(chǎn)”，提高“政策產(chǎn)品”的質(zhì)量。因此，首先我國應(yīng)加快農(nóng)業(yè)法律制度建設(shè)，修訂完善農(nóng)業(yè)資金管理法律法規(guī)，確保財政資金使用的通暢、高效與透明度，做好頂層設(shè)計，提高財政資金使用效率。針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展成立對應(yīng)的行政機構(gòu)，并通過法律法規(guī)明確其職權(quán)范圍，為財政金融協(xié)同支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供可靠的法律保障，規(guī)避政策執(zhí)行的隨意化，保障財政與金融支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的常態(tài)化與可持續(xù)性。其次，以鄉(xiāng)村振興為背景，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)具體特征制定因地制宜的財政金融協(xié)同政策，充分發(fā)揮地方政府與財政積極作用。在制定政策時，切忌一刀切，重點培育鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，注重推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合，加快地方特色產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。第三，整合基層執(zhí)法隊伍。法律法規(guī)的有效落實是提高效率的重要因素，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)政策法律的執(zhí)行方面，涉及的人員眾多，執(zhí)法時更應(yīng)該深入基層，建立基層執(zhí)法隊伍，保障法律法規(guī)的有效實施。

（二）健全制度建設(shè)，為提升財政金融支農(nóng)效率提供保障

財政金融協(xié)同效率的改善與資金的使用和監(jiān)管有著密切關(guān)系。為更好地發(fā)揮財政金融協(xié)同作用，確保財政支農(nóng)資金用到實處，提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率，需要強化對資金的監(jiān)管力度，完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化支農(nóng)管理體制，規(guī)避多頭管理。完善各項政策的督查機制，建立全方位的監(jiān)控體系，全方面掌握跟蹤資金的使用動態(tài)，確保資金的有效使用，真正發(fā)揮政策優(yōu)勢，有效防范資金挪用和金融風(fēng)險。財政金融協(xié)同發(fā)展涉及政府、金融機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)與市場主體多方參與，提高財政與金融資金的使用效率，需要將貨幣政策、差異化監(jiān)管、財政稅收、優(yōu)化營商環(huán)境等相關(guān)政策措施落到實處，通過制定具體管理細則、出臺有針對性的管理辦法等，將責(zé)任具體到單位或人，強化監(jiān)督財政與金融資金使用導(dǎo)向，減少無效資金占用，保障財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率。此外，針對財政支農(nóng)資金管理部門多與資金投放渠道的復(fù)雜多樣化，可以籌建涉農(nóng)資金綜合管理機構(gòu)，負責(zé)資金的全方位運轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮財政金融的協(xié)同作用，提高資金的使用效率。

（三）拓寬協(xié)同渠道，撬動社會資本為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展增添動力

美國經(jīng)驗表明，將社會資本引入農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持鄉(xiāng)村振興，借助市場力量為農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化注入資本是非常必要的。創(chuàng)新財政金融協(xié)同方式，拓寬財政金融協(xié)同模式，尋找財政金融協(xié)同的政策著力點至關(guān)重要。第一，減稅降費。以減稅降費為切入點的財政金融協(xié)同創(chuàng)新模式具有可行性。通過制定各種稅收減免政策，降低社會資本參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)營成本，鼓勵社會資本與財政進行融合，引導(dǎo)社會資本流入鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域，擴大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融資渠道。第二，健全財政風(fēng)險補償、風(fēng)險分擔(dān)機制，提高財政在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的補償標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)比例，降低社會資本經(jīng)營風(fēng)險，調(diào)動金融機構(gòu)參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性，創(chuàng)新財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，鼓勵支持地方政府根據(jù)各地實際情況成立對應(yīng)的合作擔(dān)保機構(gòu)，以有限的財政資源撬動更多信貸資金支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，加大地方財政金融協(xié)同支農(nóng)成功模式的宣傳，如將山東等地的財政金融協(xié)同發(fā)展模式進行整合，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進行復(fù)制和移植，總結(jié)其中的成功經(jīng)驗，編制案例集，提煉相關(guān)政策的創(chuàng)新，鼓勵各地政府結(jié)合各自的情況，因地制宜出臺財政金融協(xié)同政策，提高財政金融協(xié)同支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率，全面推進鄉(xiāng)村振興。