以法治力量保障糧食安全

文／趙淵 唐敬楠

《規(guī)定》的及時出臺，填補了生長期糧食作物保護的法治空白，進一步完善了我省糧食安全法治體系。

2022年7月29日，省十三屆人大常委會第三十五次會議審議通過了《安徽省糧食作物生長期保護規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），并于2022 年8月10日起施行。針對糧食作物生長期保護立法時間緊、要求高的實際，省人大常委會充分發(fā)揮在立法中的主導(dǎo)作用，成立工作專班全程參與《規(guī)定》的調(diào)研論證、起草修改、審查審議等工作，有力推動了《規(guī)定》的及時出臺，填補了生長期糧食作物保護的法治空白，進一步完善了我省糧食安全法治體系。

堅持“小切口”立法，聚焦糧食作物生長期保護

目前，國家有關(guān)法律法規(guī)從不同角度對保障糧食安全作出規(guī)定，比如，鄉(xiāng)村振興促進法規(guī)定，國家實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的糧食安全戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全；農(nóng)業(yè)法規(guī)定，各級人民政府在財政預(yù)算內(nèi)安排的各項用于農(nóng)業(yè)的資金應(yīng)當(dāng)主要用于保護糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全等；土地管理法規(guī)定，耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。但是，迄今為止，國家層面尚未出臺保障糧食安全綜合性專門法律，相關(guān)法律法規(guī)對生長期糧食作物的保護也未作出明確規(guī)定。因此，抓住糧食安全基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，通過“小切口”立法對生長期糧食作物實施保護，懲處破壞糧食生產(chǎn)行為，對貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于保障國家糧食安全重要指示精神，切實維護糧食生產(chǎn)正常秩序，具有十分重要的意義。

立足安徽糧食生產(chǎn)實際，明確保護對象和范圍

安徽是糧食大省，常年糧食播種面積近1.1億畝，產(chǎn)量穩(wěn)定在800億斤以上，主要種植水稻、小麥、玉米、大豆、雜糧雜豆、薯類等，其中，前4 種作物播種面積占98%左右、產(chǎn)量占99%左右?！兑?guī)定》明確將本省行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織在耕地上種植的水稻、小麥、玉米和大豆4 種糧食作物納入立法保護，既有效保障糧食安全，又兼顧管理成本和執(zhí)法工作實際。

明確保護職責(zé)，建立健全責(zé)任體系

為了壓實各方保護職責(zé)，《規(guī)定》明確各級政府和部門職責(zé)，省人民政府應(yīng)當(dāng)將糧食作物生長期保護納入糧食安全省長責(zé)任制，落實糧食安全主體責(zé)任?？h級以上人民政府建立協(xié)調(diào)機制，加強經(jīng)費保障，完善和落實糧食生產(chǎn)各項政策措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府加強糧食作物生長期保護的指導(dǎo)、服務(wù)、管理等工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)糧食作物生長期保護的管理和監(jiān)督工作，自然資源、發(fā)展改革、財政、生態(tài)環(huán)境等部門根據(jù)各自職責(zé)對糧食作物生長期保護實施監(jiān)督管理。為充分發(fā)揮好基層一線“哨兵”和“探頭”作用，對違法行為早發(fā)現(xiàn)、早識別、早報告，《規(guī)定》專設(shè)一條，明確村（居）民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的保護職責(zé)，構(gòu)建了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級糧食安全保障責(zé)任體系。

統(tǒng)籌落實保障措施，確保生長期糧食安全

7 月26 日，省 十三屆人大常委會第三十五次會議聽取《安徽省糧食作物生長期保護若干規(guī)定（草案）》的說明。（本刊記者 張曉東 攝）

糧食作物從播種到收獲，在大田生長要經(jīng)歷4 至8 個月時間，期間可能面臨自然和非自然因素造成的多重風(fēng)險?！兑?guī)定》要求縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)加強生長期糧食作物的用水、用肥、用藥等技術(shù)指導(dǎo)，運用信息化技術(shù)手段，加強對生長期糧食作物的監(jiān)測。農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當(dāng)加強糧食作物生長期田間管理，科學(xué)施肥，抗旱排澇，及時開展病蟲草害防治。針對青貯飼料、工程建設(shè)等可能發(fā)生的人為毀糧問題，《規(guī)定》明確不得違法在耕地上開溝、挖塘、造林，損毀糧食作物，不得違法割青毀糧。要求工程建設(shè)單位做好工程開工建設(shè)與糧食生產(chǎn)茬口銜接，最大限度保障耕地種糧效益。

樹立大食物觀，保障口糧與飼料糧兩個安全

糧食的廣義概念包括糧、油、肉、蛋、奶等重要農(nóng)產(chǎn)品和以這些農(nóng)產(chǎn)品為原料制成的副食品，是大食物范疇。畜牧業(yè)有青貯飼料的傳統(tǒng)需求，不能將糧食安全與畜牧業(yè)發(fā)展對立起來。為此，《規(guī)定》明確青貯飼料應(yīng)當(dāng)以秋玉米等秋季作物為主，確需青貯下一年春夏季大麥、燕麥、黑麥、密植小麥等其他春夏季作物的，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年10 月底前向所在地的縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案。從而在確保糧食安全的前提下，保障畜牧業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。

準(zhǔn)確界定違法行為，明確法律責(zé)任

在非自然因素?fù)p毀生長期糧食作物的行為中，違規(guī)青貯、開工毀糧、違規(guī)在耕地上進行開溝、挖塘、造林等比較突出，為此，《規(guī)定》界定其為違法行為，并對收貯生長期水稻、小麥，割青毀糧的，設(shè)定了法律責(zé)任、明確了執(zhí)法主體。對污染土壤和灌溉用水、故意施藥損害、縱火焚燒糧食作物等其它毀糧行為，土壤污染防治法、水污染防治法、治安管理處罰法等已有相應(yīng)處罰，《規(guī)定》不再重復(fù)?！?/p>