現(xiàn)代預(yù)算評(píng)審制度的功能和體系構(gòu)成*

李方旺 曹堂哲

一、導(dǎo)言

2015年6月，《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)預(yù)算評(píng)審工作的通知》明確了將預(yù)算評(píng)審工作實(shí)質(zhì)性嵌入部門(mén)預(yù)算管理流程 。2020年10月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)算法實(shí)施條例》)明確提出了建立與現(xiàn)代預(yù)算制度相適應(yīng)的預(yù)算評(píng)審制度。2021年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》明確“建立健全項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審機(jī)制和項(xiàng)目滾動(dòng)管理機(jī)制”，“推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)”等。我國(guó)預(yù)算評(píng)審工作的實(shí)踐表明：預(yù)算評(píng)審是對(duì)預(yù)算管理全過(guò)程開(kāi)展的評(píng)議和審查活動(dòng)，包括預(yù)算編制階段的事前績(jī)效評(píng)估、支出標(biāo)準(zhǔn)建立與審查、績(jī)效目標(biāo)審核、預(yù)算資金評(píng)審、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)等預(yù)算評(píng)議和審查活動(dòng)。在現(xiàn)代預(yù)算制度框架下，預(yù)算評(píng)審是與資源申請(qǐng)和資源批準(zhǔn)相博弈的一方，預(yù)算評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理全過(guò)程，為現(xiàn)代預(yù)算制度的建立提供了決策依據(jù)、技術(shù)支撐和信息條件，是實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源職能的重要制度安排。

近年來(lái)，預(yù)算評(píng)審制度的研究也較為活躍，大體上包括預(yù)算評(píng)審工作研究和理論探討兩類(lèi)：一是預(yù)算評(píng)審工作研究，如對(duì)信息類(lèi)項(xiàng)目(劉建閩等，2022)、政府投資項(xiàng)目(馬麗敏，2021)、墾造水田項(xiàng)目(張光興和胡順能，2020)的預(yù)算評(píng)審程序、技術(shù)和方法的研究。二是預(yù)算評(píng)審的理論探討，伴隨著全方位、全過(guò)程、全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系的建設(shè)，績(jī)效理念和方法融入了預(yù)算管理全過(guò)程；同時(shí)，財(cái)政部也要求將預(yù)算評(píng)審工作實(shí)質(zhì)性嵌入部門(mén)預(yù)算管理流程。預(yù)算評(píng)審和績(jī)效評(píng)估、評(píng)價(jià)的關(guān)系是什么？成為學(xué)者們探討的重要話題，如成麗莉(2019)提出將績(jī)效管理中的“物有所值”理念融入預(yù)算評(píng)審。預(yù)算績(jī)效管理課題組(2021)、潘青鋒(2019)、楊奎江和黃琦(2020)提出重點(diǎn)項(xiàng)目事前評(píng)估和預(yù)算評(píng)審融合實(shí)施的思路。程鑠雅(2021)提出要有效對(duì)接預(yù)算評(píng)審和績(jī)效評(píng)價(jià)。另外，還有學(xué)者研究了預(yù)算評(píng)審與績(jī)效目標(biāo)審核、成本績(jī)效分析、支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等的關(guān)系。上述工作研究和理論探討都或多或少觸及對(duì)預(yù)算評(píng)審本質(zhì)及制度體系的理解，即對(duì)預(yù)算評(píng)審到底應(yīng)是狹義理解還是廣義理解？狹義的預(yù)算評(píng)審僅限于預(yù)算編制階段，是財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)按照部門(mén)預(yù)算管理權(quán)限，在項(xiàng)目入庫(kù)和安排預(yù)算之前，按照“先評(píng)審后入庫(kù)”和“先預(yù)算評(píng)審后安排預(yù)算”的原則，運(yùn)用科學(xué)的方法和專(zhuān)業(yè)技術(shù)手段，對(duì)部門(mén)預(yù)算中的項(xiàng)目支出預(yù)算的完整性、必要性、可行性和合理性等方面進(jìn)行的審核、評(píng)議和審查活動(dòng)。(1)財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)預(yù)算評(píng)審工作的通知[EB/OL].中國(guó)政府網(wǎng)，2015-07-20.廣義的預(yù)算評(píng)審則在現(xiàn)代預(yù)算制度框架下，從資源申請(qǐng)、資源保護(hù)和資源批準(zhǔn)三方關(guān)系出發(fā)界定預(yù)算評(píng)審：預(yù)算評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理全過(guò)程，為現(xiàn)代預(yù)算制度的建立提供了決策依據(jù)、技術(shù)支撐和信息條件，是實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源職能的重要制度安排。

本文借鑒?？?Schick，1988)的現(xiàn)代預(yù)算制度的三要素理論，基于我國(guó)建立現(xiàn)代預(yù)算制度的要求，提出、論證和分析了預(yù)算評(píng)審的廣義界定，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)踐探索、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和理論分析，闡述和回答以下問(wèn)題：預(yù)算評(píng)審在現(xiàn)代預(yù)算制度中的地位是什么？現(xiàn)代預(yù)算制度背景下，預(yù)算評(píng)審制度體系構(gòu)成是什么？預(yù)算評(píng)審支撐現(xiàn)代預(yù)算制度的作用機(jī)理是什么？如何建構(gòu)中國(guó)特色現(xiàn)代預(yù)算評(píng)審制度？

二、現(xiàn)代預(yù)算制度的要素和特征

預(yù)算制度是一個(gè)歷史發(fā)展的概念，是一種與傳統(tǒng)預(yù)算制度相對(duì)的預(yù)算形態(tài)，是在世界現(xiàn)代化進(jìn)程中逐步確立和完善起來(lái)的預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過(guò)程、預(yù)算模式和預(yù)算機(jī)構(gòu)系統(tǒng)(曹堂哲，2016)?，F(xiàn)代預(yù)算制度萌芽于17世紀(jì)后期英國(guó)稅收國(guó)家形成之后，直到19世紀(jì)最終成型，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的演化發(fā)展，已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家治理的基本制度。

按照?？?Schick，1988)的預(yù)算理論，現(xiàn)代預(yù)算制度必須在預(yù)算全過(guò)程中處理好申請(qǐng)資源、配置資源和保護(hù)資源三要素之間的關(guān)系。申請(qǐng)資源是指各支出機(jī)構(gòu)在預(yù)算過(guò)程中，依照特定程序和規(guī)則，提出資源的訴求；配置資源指按照預(yù)算過(guò)程的特定程序與規(guī)則，將資源分配到提出資源申請(qǐng)的部門(mén)(單位)或者項(xiàng)目；保護(hù)資源的主要功能是對(duì)各支出機(jī)構(gòu)的預(yù)算要求進(jìn)行評(píng)估和篩選，同意某些預(yù)算要求而拒絕另一些預(yù)算要求，支持那些有生產(chǎn)效率的資源申請(qǐng)而抵制那些沒(méi)有效率的資源申請(qǐng)。

預(yù)算制度三要素可置于委托—代理關(guān)系中予以分析，在委托—代理模型中，各級(jí)政府和各部門(mén)各單位申請(qǐng)預(yù)算，是為了實(shí)現(xiàn)納稅人的“委托”意志，具有“代理”活動(dòng)的基本特征。委托人作為資源分配者，需要通過(guò)各種機(jī)制設(shè)計(jì)，履行資源保護(hù)的職能，減少委托人和代理人之間的信息不對(duì)稱(chēng)，避免代理人在預(yù)算過(guò)程中出現(xiàn)偏離委托目標(biāo)、追逐代理人私利、浪費(fèi)、欺詐等逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為。預(yù)算活動(dòng)中權(quán)力機(jī)關(guān)、政治領(lǐng)導(dǎo)人、財(cái)政部門(mén)、支出部門(mén)和支出責(zé)任人處于復(fù)雜的委托—代理鏈條中(程瑜，2009)。

現(xiàn)代預(yù)算制度是解決委托—代理問(wèn)題的重要制度安排。美國(guó)學(xué)者弗里德利克·克萊文蘭德在《美國(guó)預(yù)算觀念的進(jìn)化》中概括出現(xiàn)代預(yù)算制度的七個(gè)特征：(1)預(yù)算必須是統(tǒng)一的政府支出的事前計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬；(2)預(yù)算必須包含政府及其部門(mén)的所有支出計(jì)劃；(3)預(yù)算結(jié)構(gòu)必須清晰，要列舉所有項(xiàng)目的支出，并要對(duì)它們進(jìn)行合理的分類(lèi)；(4)預(yù)算中每項(xiàng)支出都必須闡明其理由，以便對(duì)這些支出的輕重緩急加以區(qū)別；(5)預(yù)算必須對(duì)政府行為有約束力，原則上沒(méi)有列支的項(xiàng)目不能開(kāi)銷(xiāo)，列支的資金不能挪作他用；(6)預(yù)算及其調(diào)整必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)(議會(huì))的批準(zhǔn)，并接受其監(jiān)督；(7)預(yù)算的內(nèi)容和過(guò)程必須透明。這也是發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算制度的共同經(jīng)驗(yàn)?？傊?，為了解決委托—代理難題，各級(jí)各類(lèi)委托者必然要建立包括預(yù)算評(píng)審在內(nèi)的機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)代理人的評(píng)估、評(píng)價(jià)、評(píng)議、審查和監(jiān)督，以履行資源保護(hù)職能。現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，既是預(yù)算技術(shù)和操作層面的變革，也是預(yù)算過(guò)程中委托—代理關(guān)系的變革，更是委托者對(duì)資源配置和資源保護(hù)職能的強(qiáng)化，使得預(yù)算成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理法治、民主、透明、高效和責(zé)任理念的重要工具，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

黨的十八大以來(lái)，伴隨著新一輪財(cái)稅體制改革，我國(guó)建立現(xiàn)代預(yù)算制度的步伐明顯加快。黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重大理論命題，明確了財(cái)稅體制改革的基本目標(biāo)，要求“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。”2014年6月30日，中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，要求“加快建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度?！?014年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，要求“構(gòu)建全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度?！秉h的十九大報(bào)告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理?！?018年9月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》印發(fā)，形成了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施路徑。2020年10月1日實(shí)施的《預(yù)算法實(shí)施條例》進(jìn)一步細(xì)化和明確了包括預(yù)算管理全過(guò)程中的系列制度。2021年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》就進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度，更好地發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。上述系列預(yù)算管理制度的改革舉措，推動(dòng)了我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的完善。

與傳統(tǒng)預(yù)算相比，預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開(kāi)透明，三者有機(jī)銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容(樓繼偉，2013)，具有以下主要特征。

一是全面規(guī)范透明。預(yù)算反映國(guó)家政策、政府職能和范圍，政府施政必須有相應(yīng)的預(yù)算資金作為保障，基于法定規(guī)則的預(yù)算管理實(shí)際上為政府履職行政織好了制度的“籠子”。全面意味著將全部政府收支納入預(yù)算管理，形成整體的、全口徑的收支計(jì)劃。著名公共預(yù)算學(xué)者克里夫蘭(Cleverland，1916)指出，沒(méi)有預(yù)算的政府是看不見(jiàn)的政府，而看不見(jiàn)的政府不可能是負(fù)責(zé)的政府。只有將 “看不見(jiàn)的政府”變?yōu)椤翱吹靡?jiàn)的政府”，人民以及人民的代表才有可能對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督。在我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)全面規(guī)范透明重點(diǎn)是推進(jìn)全口徑政府預(yù)算管理，加快推進(jìn)統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，提高中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)性，進(jìn)一步完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，全面提高預(yù)算透明度(劉昆，2018)。

二是標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)。要遵循財(cái)政預(yù)算編制的基本規(guī)律，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控要求和行業(yè)發(fā)展需要等因素，明確重點(diǎn)支出預(yù)算安排的基本規(guī)范(劉昆，2018)。主要包括支出標(biāo)準(zhǔn)體系、資金分配的科學(xué)依據(jù)、資金使用績(jī)效的衡量標(biāo)準(zhǔn)等方面。

三是約束有力。要求嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算法，切實(shí)硬化預(yù)算約束，構(gòu)建管理規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)可控的政府舉債融資機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。完善政績(jī)考核體系，層層落實(shí)各級(jí)地方政府主體責(zé)任，加大問(wèn)責(zé)追責(zé)和查處力度(劉昆，2018)。約束有力也包括績(jī)效約束和績(jī)效導(dǎo)向，堅(jiān)持“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程，建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效管理一體化。

三、預(yù)算評(píng)審

從資源保護(hù)的角度給出預(yù)算評(píng)審的廣義界定是必要和合理的，即為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算的計(jì)劃、管理、控制和問(wèn)責(zé)等功能，圍繞預(yù)算管理總量控制、配置效率和運(yùn)營(yíng)效率等目標(biāo)，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算和監(jiān)督等預(yù)算管理全過(guò)程中各環(huán)節(jié)開(kāi)展的評(píng)估、評(píng)價(jià)、評(píng)議、審查和論證的預(yù)算管理活動(dòng)。簡(jiǎn)而言之，預(yù)算評(píng)審是現(xiàn)代預(yù)算管理中與資源申請(qǐng)和資源批準(zhǔn)相博弈的一方，是現(xiàn)代預(yù)算管理的定量基礎(chǔ)和技術(shù)支撐，是現(xiàn)代預(yù)算制度框架下實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源職能的重要制度安排。通過(guò)預(yù)算評(píng)審，發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、中介機(jī)構(gòu)等各方力量，實(shí)質(zhì)性地嵌入在預(yù)算申請(qǐng)和預(yù)算分配中，也是民主理財(cái)?shù)囊环N形式，有利于解決公共資源的效率問(wèn)題和道德問(wèn)題，并促進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度效能的提升。

預(yù)算評(píng)審的主體涵蓋了預(yù)算活動(dòng)委托—代理鏈條中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，這一鏈條的中間環(huán)節(jié)既是上一個(gè)環(huán)節(jié)的代理人也是下一個(gè)環(huán)節(jié)的委托人。立法機(jī)關(guān)的預(yù)算評(píng)審表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)的預(yù)算審查監(jiān)督活動(dòng)。財(cái)政部門(mén)的預(yù)算評(píng)審表現(xiàn)為對(duì)預(yù)算收支的項(xiàng)目評(píng)審、績(jī)效目標(biāo)審核、績(jī)效評(píng)價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)核定等活動(dòng)。預(yù)算部門(mén)的預(yù)算評(píng)審包括了部門(mén)內(nèi)部基于層級(jí)管理關(guān)系開(kāi)展的立項(xiàng)審批、項(xiàng)目論證、評(píng)審、評(píng)估、評(píng)價(jià)和監(jiān)督等活動(dòng)。社會(huì)公眾通過(guò)各種形式的參與、建言等公眾參與形式融入預(yù)算評(píng)審中。

預(yù)算評(píng)審作為預(yù)算申請(qǐng)和預(yù)算配置的橋梁，實(shí)質(zhì)性地嵌入預(yù)算管理全過(guò)程中，主要包括預(yù)算編制、執(zhí)行和決算環(huán)節(jié)的評(píng)審，以及在評(píng)審基礎(chǔ)上形成的支出標(biāo)準(zhǔn)體系。預(yù)算評(píng)審實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理全過(guò)程的制度體系如圖1所示。

(一)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的預(yù)算評(píng)審

1.項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審

《預(yù)算法實(shí)施條例》第四十一條指出：“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)項(xiàng)目支出管理。各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立和完善項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審制度。各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)的規(guī)定開(kāi)展預(yù)算評(píng)審。項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理，并建立健全項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審機(jī)制和項(xiàng)目滾動(dòng)管理制?！睂?shí)踐中，各部門(mén)按照預(yù)算管理權(quán)限，分別開(kāi)展項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審工作。財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心主要針對(duì)部門(mén)預(yù)算中的項(xiàng)目支出預(yù)算開(kāi)展評(píng)審工作。預(yù)算評(píng)審的內(nèi)容主要包括完整性、必要性、可行性和合理性等方面。

2.財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算評(píng)審

《預(yù)算法實(shí)施條例》第十條明確：“縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)建立健全專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。”《中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》要求：“設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)由中央主管部門(mén)或者省級(jí)政府向財(cái)政部提出申請(qǐng)，由財(cái)政部審核后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；或者由財(cái)政部直接提出申請(qǐng)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！必?cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估制度和審核也是預(yù)算評(píng)審的表現(xiàn)形式之一。需要強(qiáng)調(diào)的是，轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目事前評(píng)審非常必要，這方面工作尚未全面開(kāi)展。

圖1 現(xiàn)代預(yù)算評(píng)審制度體系構(gòu)成

3.重大支出政策的事前績(jī)效評(píng)估

事前績(jī)效評(píng)估是重大支出政策立項(xiàng)的第一道績(jī)效關(guān)口，是指財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)和單位根據(jù)黨委政府決策部署，部門(mén)職責(zé)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)容，在重大支出政策出臺(tái)和項(xiàng)目立項(xiàng)前，運(yùn)用科學(xué)、合理的論證方法，對(duì)新增預(yù)算需求的必要性、績(jī)效目標(biāo)合理性、 投入經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等方面進(jìn)行的論證、研判和審查活動(dòng)(曹堂哲，2020)。完善事前績(jī)效評(píng)估制度對(duì)于完善重大行政決策程序，優(yōu)化政策實(shí)現(xiàn)方式具有重要的意義。事前績(jī)效評(píng)估包括兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是重大支出政策績(jī)效目標(biāo)的審核。績(jī)效目標(biāo)審核符合要求的，方可進(jìn)入下一步預(yù)算編審流程。二是對(duì)重大支出政策的成本效益分析。成本效益分析是預(yù)算評(píng)審的重要分析工具，是通過(guò)對(duì)一個(gè)政策或項(xiàng)目的成本和收益進(jìn)行比較，以決定是否支持該政策決策。英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了開(kāi)展成本效益分析的官方指南——《綠皮書(shū)》，將成本效益分析嵌入在“公共項(xiàng)目、方案的審查，財(cái)政審批流程和規(guī)制影響評(píng)估流程”之中(HM Treasury，2018)并貫穿于政策和項(xiàng)目的全生命周期中，形成了事前、事中和事后的閉環(huán)體系。

4.項(xiàng)目預(yù)算的綜合審查

項(xiàng)目預(yù)算的綜合審查，是一種確定財(cái)政支出優(yōu)先次序的工具，即通過(guò)運(yùn)用特定程序，對(duì)現(xiàn)有預(yù)算支出的實(shí)施機(jī)構(gòu)和部門(mén)、實(shí)施方案、業(yè)務(wù)流程等進(jìn)行評(píng)審、檢查和評(píng)估，對(duì)提供無(wú)效或不必要公共產(chǎn)品的支出政策進(jìn)行削減，有針對(duì)性地制定節(jié)支和優(yōu)化支出順序方案，從而將有限的政府資源重新分配至最佳效益的項(xiàng)目上。綜合審查的目標(biāo)是“評(píng)估所有部門(mén)和機(jī)構(gòu)的支出方案的有效性和資金價(jià)值，并為政府提供一套決策方案，以便政府能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政整頓的總體目標(biāo)，包括支出目標(biāo)和減員目標(biāo)，重新調(diào)整支出與政府優(yōu)先事項(xiàng)計(jì)劃，以及在公共部門(mén)改革的背景下，考慮實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的新途徑”(Office of the Revenue Commissioners,2011)。綜合審查在英國(guó)、加拿大等國(guó)家有較為成熟的流程和模式，是預(yù)算編制環(huán)節(jié)的重要審查活動(dòng)，包括戰(zhàn)略審查、管理審查、效率審查、結(jié)余審查等多種形式。

現(xiàn)代預(yù)算制度強(qiáng)調(diào)充分運(yùn)用績(jī)效信息編制預(yù)算，上述幾種預(yù)算評(píng)審形式不僅涉及支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算額度，也同時(shí)涉及績(jī)效，既要審查“辦事”的可行性和效率性，也要審查“花錢(qián)”的經(jīng)濟(jì)性和合規(guī)性。這些在本質(zhì)上是相通的，都是預(yù)算編制階段對(duì)支出方案申請(qǐng)的必要性、可行性、經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性等方面的審查、評(píng)議、評(píng)估和論證活動(dòng)。

(二)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的預(yù)算評(píng)審

預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的預(yù)算評(píng)審是預(yù)算執(zhí)行管理的重要組成部分，是對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理中的政府采購(gòu)、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、國(guó)庫(kù)管理和預(yù)算績(jī)效管理等方面執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的審查和評(píng)議活動(dòng)。以預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控為例，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控可以區(qū)分為兩種類(lèi)型的活動(dòng)：一種是收集預(yù)算和績(jī)效信息的活動(dòng)；另一種是對(duì)收集的信息進(jìn)行研判和評(píng)議的活動(dòng)。后者就屬于預(yù)算評(píng)審的范疇。預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的預(yù)算評(píng)審主要包括以下形式。

1.重大政策的過(guò)程跟蹤

重大政策的過(guò)程跟蹤是財(cái)政部門(mén)對(duì)那些為了貫徹落實(shí)黨委政府決策部署而設(shè)立的延續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)、金額較大的戰(zhàn)略性支出，對(duì)其績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行等方面進(jìn)行的監(jiān)控、分析和糾偏活動(dòng)。重大政策的過(guò)程跟蹤又稱(chēng)為戰(zhàn)略審查，是貫穿在戰(zhàn)略制定和實(shí)施全過(guò)程中的控制活動(dòng)，旨在確保戰(zhàn)略與環(huán)境的一致性、戰(zhàn)略目標(biāo)的合理性、戰(zhàn)略實(shí)施的可行性和戰(zhàn)略結(jié)果的有效性。戰(zhàn)略實(shí)施中的審查有兩種基本形式：監(jiān)控戰(zhàn)略重點(diǎn)和里程碑審查。如美國(guó)《政府績(jī)效與成果法案現(xiàn)代化法案 (2010)》中的“季度優(yōu)先進(jìn)度審查和績(jī)效信息的使用”條款中明確了政府層面和部門(mén)層面的績(jī)效實(shí)施審查、追蹤和監(jiān)控制度，要求對(duì)聯(lián)邦跨機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)、機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)、機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略目標(biāo)開(kāi)展季度審查(財(cái)政部預(yù)算司，2019；王澤彩和王敏，2020)。

2.項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)控與全過(guò)程跟蹤

對(duì)于周期長(zhǎng)、影響范圍廣、資金額大、社會(huì)關(guān)注度高的重大項(xiàng)目，需要在項(xiàng)目實(shí)施階段，根據(jù)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響等方面的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，從而做出綜合判斷，為政策調(diào)整和管理改善提供可靠的依據(jù)。

(三)決算環(huán)節(jié)的預(yù)算評(píng)審

決算環(huán)節(jié)，各部門(mén)各單位要全面開(kāi)展績(jī)效自評(píng)，包括部門(mén)整體績(jī)效自評(píng)、政策和項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)。財(cái)政部門(mén)對(duì)部門(mén)和單位績(jī)效自評(píng)結(jié)果實(shí)施抽查復(fù)核，對(duì)未按要求開(kāi)展自評(píng)、自評(píng)和抽評(píng)結(jié)果差異較大以及抽評(píng)結(jié)果為差的項(xiàng)目予以通報(bào)。財(cái)政部門(mén)建立重大支出政策和項(xiàng)目重點(diǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)到期專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)部門(mén)開(kāi)展整體績(jī)效評(píng)價(jià)。決算環(huán)節(jié)的預(yù)算評(píng)審主要包括以下形式。

1.績(jī)效自評(píng)和評(píng)價(jià)報(bào)告抽查復(fù)核

預(yù)算評(píng)審中心、地方監(jiān)管局等相關(guān)部門(mén)對(duì)部門(mén)預(yù)算和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的自評(píng)情況進(jìn)行抽查復(fù)核，對(duì)部門(mén)或地方的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行審核。例如，對(duì)于部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目而言，預(yù)算評(píng)審中心按照預(yù)算安排，對(duì)中央部門(mén)的績(jī)效自評(píng)情況進(jìn)行抽查，對(duì)中央部門(mén)提交的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行審核，在中央部門(mén)開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上開(kāi)展再評(píng)價(jià)等。

2.重點(diǎn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

開(kāi)展重點(diǎn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算評(píng)審的重要形式，是對(duì)政策和支出項(xiàng)目、部門(mén)整體、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等各類(lèi)支出執(zhí)行完之后或執(zhí)行過(guò)程中，開(kāi)展的系統(tǒng)性評(píng)議和研判。例如，對(duì)項(xiàng)目支出、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、部門(mén)整體支出和財(cái)政政策等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)重大政策、專(zhuān)項(xiàng)資金、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等進(jìn)行中期評(píng)估?！额A(yù)算法實(shí)施條例》第二十條明確：“績(jī)效評(píng)價(jià)，是指根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對(duì)預(yù)算資金的投入、使用過(guò)程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)。”績(jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算評(píng)審的主要實(shí)現(xiàn)形式，起到了預(yù)算管理中資源保護(hù)的職能，為新一輪預(yù)算編制和資源配置提供了依據(jù)。

(四)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

支出標(biāo)準(zhǔn)集中反映了成本定額和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等績(jī)效信息，既是預(yù)算評(píng)審工作積累的成果，也是支撐預(yù)算評(píng)審工作的重要依據(jù)。《預(yù)算法實(shí)施條例》第二十一條規(guī)定：“預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，是指對(duì)預(yù)算事項(xiàng)合理分類(lèi)并分別規(guī)定的支出預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，包括基本支出標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)。地方各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)政部制定的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況等，制定本地區(qū)或者本級(jí)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)”。《預(yù)算法實(shí)施條例》對(duì)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的法定要求，為實(shí)現(xiàn)成本定額標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一提供了 “錨定”和“航標(biāo)”。全面梳理基本支出和項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，確?；局С霰Ｕ嫌辛Α⑦\(yùn)行節(jié)約，建立分行業(yè)分領(lǐng)域分層次的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代預(yù)算制度要求的“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”具有重要的意義。

四、預(yù)算評(píng)審的作用機(jī)理

預(yù)算評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理全過(guò)程，為現(xiàn)代預(yù)算制度的建立提供了決策依據(jù)、技術(shù)支撐和信息條件，是現(xiàn)代預(yù)算制度基本組成部分。預(yù)算評(píng)審支撐現(xiàn)代預(yù)算制度的作用機(jī)理如下。

(一)預(yù)算評(píng)審是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代預(yù)算管理目標(biāo)的重要手段

現(xiàn)代預(yù)算制度要求在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算、監(jiān)督與公開(kāi)全過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理總額控制、提高配置效率、運(yùn)營(yíng)效率、增加預(yù)算透明度和問(wèn)責(zé)性。預(yù)算評(píng)審深度融入全過(guò)程預(yù)算管理中，為上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了有效的工具手段。

預(yù)算編制階段通過(guò)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審、績(jī)效目標(biāo)審核、事前績(jī)效評(píng)估、支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等形式確保支出政策和支出項(xiàng)目的有效性。在項(xiàng)目入庫(kù)之前對(duì)項(xiàng)目的完整性、必要性、可行性和合理性等方面，提出具體審核意見(jiàn)并審定預(yù)算額度，把好項(xiàng)目支出的第一道關(guān)口。開(kāi)展重大政策和項(xiàng)目的事前績(jī)效評(píng)估，在項(xiàng)目立項(xiàng)之前，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、績(jī)效目標(biāo)合理性、投入經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等方面進(jìn)行評(píng)估論證，把好預(yù)算安排的績(jī)效關(guān)口。將支出標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于預(yù)算編制，發(fā)揮總額控制作用，支出標(biāo)準(zhǔn)本身也反映了行政運(yùn)行和項(xiàng)目的業(yè)務(wù)規(guī)律，為改善配置效率和運(yùn)營(yíng)效率提供成本約束。

預(yù)算執(zhí)行階段通過(guò)開(kāi)展預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)的雙監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，必要時(shí)對(duì)項(xiàng)目的采購(gòu)、招標(biāo)、財(cái)務(wù)等方面的管理和決策開(kāi)展延伸監(jiān)控，及時(shí)反饋績(jī)效監(jiān)控情況，為監(jiān)控結(jié)果與預(yù)算撥款和政策調(diào)整掛鉤提供了條件，實(shí)現(xiàn)了配置效率和運(yùn)營(yíng)效率的提升。

決算階段通過(guò)開(kāi)展績(jī)效自評(píng)抽查復(fù)核和重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)等工作，為相關(guān)部門(mén)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果用于新一輪的預(yù)算安排、政策調(diào)整和管理改善提供了科學(xué)基礎(chǔ)，提高了財(cái)政資金的配置效率和使用效益。

(二)預(yù)算評(píng)審強(qiáng)化了現(xiàn)代預(yù)算制度的績(jī)效導(dǎo)向

績(jī)效導(dǎo)向是現(xiàn)代預(yù)算制度的重要特征。20世紀(jì)以來(lái)，隨著政府職能的空前拓展，公共開(kāi)支是否符合國(guó)家干預(yù)的政策要求，干預(yù)活動(dòng)是否有效率，成本是否合適等問(wèn)題日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。20世紀(jì)50年代績(jī)效預(yù)算被應(yīng)用于美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算管理，“聯(lián)邦預(yù)算應(yīng)該基于功能、活動(dòng)和項(xiàng)目，只有這樣才會(huì)被認(rèn)為是一個(gè)績(jī)效預(yù)算，預(yù)算應(yīng)該關(guān)注于完成任務(wù)或服務(wù)”(羅伯特·D.李等，2011；Burkhead，1956)。經(jīng)過(guò)多年的演變和發(fā)展，20世紀(jì)90年代以來(lái)的新績(jī)效預(yù)算在結(jié)果導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，建立了包括中期預(yù)算框架、總額控制、支出審查、設(shè)定績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)、簽訂績(jī)效合同、賦予機(jī)構(gòu)靈活性、績(jī)效監(jiān)測(cè)與評(píng)估、績(jī)效報(bào)告、績(jī)效審計(jì)和績(jī)效信息公開(kāi)等環(huán)節(jié)的完整系統(tǒng)，該系統(tǒng)將政府戰(zhàn)略過(guò)程、政策過(guò)程、績(jī)效管理過(guò)程、資源資產(chǎn)資金配置與使用過(guò)程融為一體，成為現(xiàn)代政府治理的基礎(chǔ)與核心，推動(dòng)了政府治理的系統(tǒng)性變革(曹堂哲，2020)。

全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，是預(yù)算評(píng)審的題中應(yīng)有之義，體現(xiàn)了以績(jī)效為基礎(chǔ)的現(xiàn)代預(yù)算管理的要求。預(yù)算評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)審核、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)審核和績(jī)效評(píng)價(jià)工作，一方面為各部門(mén)開(kāi)展全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理提供了規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；另一方面也倒逼各部門(mén)按照評(píng)審確立的“風(fēng)向標(biāo)”，完善部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理體系，夯實(shí)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的主體責(zé)任。預(yù)算評(píng)審為全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系提供支撐，在全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代預(yù)算“約束有力”和“績(jī)效導(dǎo)向”提供了技術(shù)支撐和組織保障。

(三)預(yù)算評(píng)審為建立現(xiàn)代預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系奠定基礎(chǔ)

標(biāo)準(zhǔn)是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，按照規(guī)定的程序經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動(dòng)或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用和重復(fù)使用的文件。(2)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南 第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用術(shù)語(yǔ)(GB/T 20000.1-2004)[EB/OL].中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化研究院，2010-01-07.標(biāo)準(zhǔn)體系是一定范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)按其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學(xué)有機(jī)整體?，F(xiàn)代預(yù)算管理的標(biāo)準(zhǔn)體系是現(xiàn)代預(yù)算管理中共同遵循的準(zhǔn)則和依據(jù)，涵蓋預(yù)算管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)和每一個(gè)領(lǐng)域。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系的完善程度是衡量預(yù)算制度現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。

預(yù)算評(píng)審在推動(dòng)現(xiàn)代預(yù)算制度標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。一是建立支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)為項(xiàng)目預(yù)算的編制提供依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，為開(kāi)展成本效益分析，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目之間的可比可測(cè)提供了參照。二是參與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。預(yù)算評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)廣泛收集數(shù)據(jù)信息，充分利用社會(huì)力量，不斷提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量，形成科學(xué)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，為預(yù)算績(jī)效管理提供支撐。三是形成預(yù)算評(píng)審業(yè)務(wù)操作規(guī)程。在預(yù)算評(píng)審各項(xiàng)工作中，形成評(píng)審、評(píng)估、評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目(政策)，總結(jié)一套經(jīng)驗(yàn)，形成一套標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制，配合相關(guān)部門(mén)制訂制度規(guī)章，既為預(yù)算評(píng)審業(yè)務(wù)的開(kāi)展提供基礎(chǔ)，也為各支出責(zé)任人開(kāi)展預(yù)算管理工作提供風(fēng)向標(biāo)和標(biāo)桿。

(四)預(yù)算評(píng)審是現(xiàn)代理財(cái)理念的重要載體

預(yù)算評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)對(duì)預(yù)算方案的審查、評(píng)議和論證，通過(guò)廣泛地吸納社會(huì)參與，提升績(jī)效信息公開(kāi)的質(zhì)量和公信力，避免了預(yù)算管理中“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)、規(guī)范理財(cái)、透明理財(cái)，契合現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代政府治理追求的透明性、參與性、效率性、回應(yīng)性、公平性和責(zé)任性等價(jià)值。一是科學(xué)理財(cái)。通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和重點(diǎn)評(píng)價(jià)，研究業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)律和財(cái)政資金的使用規(guī)律，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效管理的一體化，在決策、管理、產(chǎn)出和效果等方面提出創(chuàng)新改進(jìn)建議，有助于實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)。二是民主理財(cái)。預(yù)算評(píng)審工作廣泛地吸納人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者、行業(yè)代表等人士參與，在預(yù)算支出方案的選擇和預(yù)算分配問(wèn)題上，打破了“閉門(mén)分配”“拍腦袋分配”的現(xiàn)象，既提高了預(yù)算決策的質(zhì)量，也成為民主決策的重要實(shí)現(xiàn)形式。三是規(guī)范理財(cái)。通過(guò)績(jī)效目標(biāo)審核、事前評(píng)估、績(jī)效自評(píng)復(fù)核、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作，完成一項(xiàng)評(píng)審工作形成一項(xiàng)制度規(guī)范，建立一套標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范理財(cái)。四是透明理財(cái)。預(yù)算評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)績(jī)效目標(biāo)審核和開(kāi)展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)等工作，為建立績(jī)效目標(biāo)和重點(diǎn)項(xiàng)目信息隨部門(mén)預(yù)算公開(kāi)、部門(mén)績(jī)效情況隨決算公開(kāi)的信息公開(kāi)機(jī)制提供了支撐，增強(qiáng)了預(yù)算的透明度和可問(wèn)責(zé)性。

五、健全預(yù)算評(píng)審制度體系的建議

作為預(yù)算管理的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，預(yù)算評(píng)審不僅是新形勢(shì)下加強(qiáng)預(yù)算管理、優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)、提升預(yù)算效能的重要手段，也是增強(qiáng)財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理的開(kāi)放性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光財(cái)政、透明預(yù)算的重要途徑。預(yù)算評(píng)審在推動(dòng)預(yù)算管理方式轉(zhuǎn)型，推動(dòng)現(xiàn)代預(yù)算制度建立方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，解決了傳統(tǒng)預(yù)算管理中預(yù)算申請(qǐng)和預(yù)算分配之間缺少科學(xué)的資源保護(hù)機(jī)制的問(wèn)題，有效地緩解了預(yù)算管理中的浪費(fèi)、低效、支出固化、責(zé)任不清等委托—代理問(wèn)題，推動(dòng)了預(yù)算管理的全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力，支撐了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。我國(guó)的預(yù)算評(píng)審在以下方面取得卓越的成效。

一是項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制的建立，使預(yù)算審核嵌入部門(mén)預(yù)算編制過(guò)程中，促進(jìn)部門(mén)預(yù)算編制的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。就評(píng)審的中央部門(mén)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，通過(guò)事前審核，優(yōu)化了項(xiàng)目預(yù)算的實(shí)施方案，大幅度地減少了項(xiàng)目預(yù)算的不合理支出，有效地解決了項(xiàng)目預(yù)算編制中存在的高估冒算的問(wèn)題，提高了項(xiàng)目預(yù)算的科學(xué)性，不僅為財(cái)政部門(mén)預(yù)算分配提供了依據(jù)，而且為部門(mén)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行奠定了良好的基礎(chǔ)。

二是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的建立，增強(qiáng)了中央部門(mén)預(yù)算管理的績(jī)效意識(shí)。在項(xiàng)目預(yù)算審核中，對(duì)于新增項(xiàng)目，不僅要審核項(xiàng)目的必要性、可行性、完整性和真實(shí)性，而且要審核其績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)性和合理性；對(duì)于延續(xù)性項(xiàng)目，重點(diǎn)審核該項(xiàng)目以前年度執(zhí)行的績(jī)效情況。特別是通過(guò)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)，一定程度上摸清了項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)了項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中存在的突出問(wèn)題，反過(guò)來(lái)有助于督促中央部門(mén)增強(qiáng)預(yù)算管理的績(jī)效意識(shí)，促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的提高。

三是預(yù)算評(píng)審一定程度上提高了預(yù)算分配的合理性、公平性和科學(xué)性。在評(píng)審過(guò)程中，加強(qiáng)與項(xiàng)目單位及主管部門(mén)的溝通和交流，充分汲取技術(shù)專(zhuān)家的意見(jiàn)建議，較為客觀公正地確定每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算需求。特別是積極引入第三方機(jī)構(gòu)的參與，大量的會(huì)計(jì)師、審計(jì)師、工程造價(jià)師和評(píng)估師等專(zhuān)業(yè)人員直接參加預(yù)算評(píng)審，廣泛吸納專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)和建議，不僅大大地增強(qiáng)財(cái)政部門(mén)管理預(yù)算的能力，而且還提高了預(yù)算管理的專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性和公正性。

當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算評(píng)審機(jī)制尚未健全，預(yù)算評(píng)審的功能作用仍未得到充分發(fā)揮，預(yù)算評(píng)審工作還有較大的提升空間。 例如，預(yù)算評(píng)審的全方位格局尚待建立，權(quán)力機(jī)關(guān)與政府、 財(cái)政與部門(mén)、部門(mén)內(nèi)部等層級(jí)的預(yù)算評(píng)審職責(zé)尚待明晰，預(yù)算評(píng)審職能轉(zhuǎn)變尚待完成，預(yù)算評(píng)審的范圍尚待明晰，運(yùn)行模式和操作規(guī)范尚未成熟定型，預(yù)算評(píng)審結(jié)果運(yùn)用有待加強(qiáng)，預(yù)算管理的基礎(chǔ)性支撐尚待強(qiáng)化等。

新時(shí)代，深入貫徹《預(yù)算法實(shí)施條例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》，完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度，必須健全預(yù)算評(píng)審制度，加強(qiáng)預(yù)算評(píng)審與預(yù)算管理的系統(tǒng)集成，協(xié)同高效。

(一)切實(shí)把預(yù)算評(píng)審實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理的全過(guò)程

深化預(yù)算評(píng)審實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理全過(guò)程的協(xié)同度和融合度。理順財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)、預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，明確各方職責(zé)，形成合力。健全預(yù)算評(píng)審實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督和信息公開(kāi)流程的頂層設(shè)計(jì)和具體制度，讓預(yù)算評(píng)審在“二上二下”預(yù)算編制中更充分地發(fā)揮總額控制、配置效率和運(yùn)營(yíng)效率的作用。進(jìn)一步擴(kuò)大支出標(biāo)準(zhǔn)的范圍，完善支出標(biāo)準(zhǔn)制度。規(guī)范預(yù)算評(píng)審流程，規(guī)范預(yù)算部門(mén)、財(cái)政部門(mén)各內(nèi)部機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)分工和工作流程。

(二)建立全方位預(yù)算評(píng)審權(quán)責(zé)清單制度

貫穿預(yù)算申請(qǐng)和預(yù)算分配的鏈條，形成預(yù)算評(píng)審的全方位大格局，預(yù)算申請(qǐng)者內(nèi)部要通過(guò)預(yù)算評(píng)審扣好資金申請(qǐng)的“第一顆扣子”，預(yù)算分配者要善于利用預(yù)算評(píng)審為預(yù)算分配決策提供依據(jù)。在預(yù)算管理的多層級(jí)委托—代理鏈條中，理順預(yù)算評(píng)審的流程，明確各主體的職責(zé)，厘清人大預(yù)算審查、財(cái)政預(yù)算評(píng)審、預(yù)算單位內(nèi)部預(yù)算評(píng)審的重點(diǎn)和方式，建立預(yù)算評(píng)審權(quán)責(zé)清單制度，依法界定每個(gè)部門(mén)、每個(gè)崗位的職責(zé)與權(quán)限、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等。

(三)建立預(yù)算評(píng)審計(jì)劃制度

與全口徑預(yù)算管理和全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理同步，實(shí)施預(yù)算評(píng)審計(jì)劃制度，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審、績(jī)效目標(biāo)審核、事前績(jī)效評(píng)估等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制訂年度預(yù)算評(píng)審計(jì)劃，在預(yù)算評(píng)審計(jì)劃中明確預(yù)算評(píng)審的目標(biāo)、范圍和措施；明確優(yōu)先納入預(yù)算評(píng)審范圍的支出方案和暫不納入預(yù)算評(píng)審范圍的支出方案。探索實(shí)施預(yù)算評(píng)審負(fù)面清單制度，對(duì)于不納入負(fù)面清單范圍內(nèi)的評(píng)審項(xiàng)目，做到預(yù)算評(píng)審全覆蓋，并開(kāi)展工作考核。

(四)完善預(yù)算評(píng)審結(jié)果運(yùn)用制度

進(jìn)一步完善預(yù)算評(píng)審結(jié)果運(yùn)用和信息公開(kāi)制度。將預(yù)算評(píng)審“議事”和“定費(fèi)”緊密銜接，預(yù)算評(píng)審結(jié)果不僅用于“給多少錢(qián)”的微觀決策，還要用于“該不該給”“哪些優(yōu)先給”的宏觀決策。充分發(fā)揮各類(lèi)形式預(yù)算評(píng)審的決策支撐作用，將項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審和績(jī)效評(píng)估、評(píng)價(jià)作為最直接、最有效的調(diào)查研究手段，實(shí)現(xiàn)評(píng)審、調(diào)研、咨詢相結(jié)合，強(qiáng)化預(yù)算評(píng)審的決策咨詢功能。完善預(yù)算評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)項(xiàng)目類(lèi)別、規(guī)模、評(píng)審信息數(shù)據(jù)等積累，不斷總結(jié)提煉、研究形成相關(guān)領(lǐng)域項(xiàng)目的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，探索實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理，提高預(yù)算評(píng)審的準(zhǔn)確度和公信力，真正促進(jìn)預(yù)算評(píng)審工作自身的科學(xué)化和精細(xì)化管理。將部門(mén)運(yùn)用評(píng)審、評(píng)估、評(píng)價(jià)的情況納入部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理工作考核，深化預(yù)算評(píng)審結(jié)果運(yùn)用的力度和有效性。

(五)完善預(yù)算評(píng)審能力支撐制度

著力推進(jìn)專(zhuān)家?guī)?、中介機(jī)構(gòu)庫(kù)、智力機(jī)構(gòu)庫(kù)等智庫(kù)建設(shè)，規(guī)范入庫(kù)程序、方式、標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立科學(xué)分類(lèi)、動(dòng)態(tài)管理、優(yōu)勝劣汰、分建共享的各類(lèi)智庫(kù)機(jī)制，充分發(fā)揮專(zhuān)家作用，有效借助外腦智囊，合理使用中介機(jī)構(gòu)，探索建立人大、紀(jì)檢監(jiān)察及相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)家學(xué)者參與評(píng)審的監(jiān)督指導(dǎo)庫(kù)，切實(shí)提升預(yù)算評(píng)審工作的專(zhuān)業(yè)化水平、權(quán)威性和公正公開(kāi)性(李方旺，2015)。

不斷創(chuàng)新預(yù)算評(píng)審的組織方式。根據(jù)項(xiàng)目不同的類(lèi)型、 要求和任務(wù)量等，合理確定評(píng)審組織方式，優(yōu)化評(píng)審方式， 統(tǒng)一評(píng)審相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范評(píng)審要點(diǎn)等。合理的評(píng)審組織方式， 能夠有效地解決人手少、工作量大的矛盾，促進(jìn)評(píng)審效能的提高(李方旺，2015)。

加快預(yù)算評(píng)審信息化建設(shè)。研發(fā)預(yù)算評(píng)審信息系統(tǒng)，建立包含評(píng)審業(yè)務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)、專(zhuān)項(xiàng)評(píng)審業(yè)務(wù)系統(tǒng)、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)防控管理系統(tǒng)的預(yù)算評(píng)審信息平臺(tái)。加快推進(jìn)制度法規(guī)庫(kù)、評(píng)審信息數(shù)據(jù)庫(kù)、定額支出標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)、績(jī)效信息數(shù)據(jù)庫(kù)、評(píng)審案例庫(kù)及信息交流系統(tǒng)建設(shè)，充分運(yùn)用信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段，以提高預(yù)算評(píng)審工作效率和預(yù)算評(píng)審管理效能(李方旺，2015)。