基層公共文化設(shè)施社會化運營的探索與實踐
——以北京市東城區(qū)為例

苗美娟，李斯，李龍淵

0 引言

基層公共文化設(shè)施社會化運營是公共文化服務(wù)社會化發(fā)展的重要形式，也是新時期公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》提出有條件的地方可探索開展公共文化設(shè)施社會化運營試點，創(chuàng)新公共文化設(shè)施管理模式。同年10月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確提出率先在城市探索開展社會化運營試點，通過委托或招投標(biāo)等方式吸引有實力的社會組織和企業(yè)參與基層文化設(shè)施的運營。2017年3月施行的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》確立了鼓勵社會力量依法參與公共文化設(shè)施運營和管理的原則。2021年印發(fā)的《關(guān)于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》均將穩(wěn)妥推動基層文化設(shè)施社會化運營作為新時期公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重點任務(wù)。在政策法規(guī)的推動下，各地掀起了公共文化設(shè)施社會化運營的發(fā)展熱潮。據(jù)調(diào)查，截至2018年底，全國已有近1.1萬家公共文化設(shè)施實行社會化管理運營，其中村(社區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公共文化設(shè)施占比較大①。伴隨著新一輪基層事業(yè)單位改革的推進，未來縣以下基層采用社會化管理運營的公共文化設(shè)施將會越來越多，創(chuàng)新與構(gòu)筑基層公共文化設(shè)施社會化管理運營的制度規(guī)范具有時代緊迫性[1]。2014年以來，北京市東城區(qū)以創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)為契機，不斷創(chuàng)新體制機制，鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，圍繞“有沒有、夠不夠、好不好”三個層次，推動公共文化社會化服務(wù)1.0、2.0、3.0模式演進升級[2]，構(gòu)建了以公共文化設(shè)施社會化運營為主、公益性社會組織積極助力、文化志愿者共同參與的社會化工作格局，打造了公共文化服務(wù)社會化發(fā)展的“東城樣板”，為其他地區(qū)提供了先行示范。

1 北京市東城區(qū)公共文化設(shè)施社會化運營的發(fā)展歷程

1.1 社會化運營1.0：資源導(dǎo)入的探索階段(2014-2015)

2014年初，北京市東城區(qū)啟動社區(qū)服務(wù)項目社會化運營試點工作，對接社區(qū)居民需求，以項目形式面向社會公開招標(biāo)服務(wù)[3]。作為試點街道，體育館路街道根據(jù)居民普遍反映缺乏少兒閱讀場所及專業(yè)服務(wù)的問題，與民辦公益機構(gòu)——皮卡少兒中英文圖書館(簡稱“皮卡書屋”)在駒章胡同合作開設(shè)了少兒中英文圖書館。街道免費提供活動場地和一定金額的啟動資金，承擔(dān)水電費開銷，皮卡書屋負(fù)責(zé)圖書館的日常運營，并以比市場更優(yōu)惠的價格為轄區(qū)居民提供閱讀服務(wù)，轄區(qū)低保家庭享受免費服務(wù)，開啟了東城區(qū)基層公共文化設(shè)施社會化運營的1.0探索。10月，東城區(qū)第一圖書館東總布分館采取政府購買服務(wù)方式，引進知名民營閱讀品牌“悠貝親子圖書館”專業(yè)人員，以非營利方式提供特色親子閱讀服務(wù)。年底，東城區(qū)出臺基層公共文化設(shè)施運營指導(dǎo)意見，通過崗位購買配齊社區(qū)文化組織員，專職為居民服務(wù)，增強了基層公共文化設(shè)施開放力度。此階段，社會化運營重在解決公共文化設(shè)施的資源導(dǎo)入問題，通過政府扶持與項目合作，在人員、場地、服務(wù)方面與市場要素對接，用創(chuàng)新共贏、協(xié)作發(fā)展的“杠桿”撬動社會力量助推公共文化建設(shè)，拓展公益服務(wù)內(nèi)容，改善文化活動空間，提升服務(wù)水平[2]。

1.2 社會化運營2.0：制度建設(shè)下的專業(yè)化發(fā)展階段(2016-2018)

示范區(qū)創(chuàng)建以來，東城區(qū)通過新建、改擴建等方式實現(xiàn)了全區(qū)17個街道文體中心的全覆蓋及128個社區(qū)文化室建設(shè)。然而，完備的基層文化設(shè)施在一定程度上存在管理運營效率不高、開放時間難以滿足群眾需求等突出問題[4]。為此，東城區(qū)開始實施政府向社會力量購買專業(yè)公共文化服務(wù)，通過科學(xué)規(guī)范的購買程序引入第三方開展基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)化、社會化運營試點工作，以體制機制創(chuàng)新釋放公共文化發(fā)展活力，開啟了社會組織專業(yè)化運營公共文化設(shè)施的2.0模式。2016年4月，東城區(qū)與國有文藝院團——京演集團達成戰(zhàn)略合作意向，以東直門、北新橋、東華門、龍?zhí)?個街道32個社區(qū)為試點，通過政府購買服務(wù)形式開展基層文化設(shè)施的專業(yè)化管理運營。8月，《東城區(qū)文化委員會向社會力量購買公共文化服務(wù)試點工作實施方案》《東城區(qū)文化委員會向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》(以下簡稱《指導(dǎo)目錄》)制定出臺，形成政府向社會力量購買基本公共文化服務(wù)的工作機制?！吨笇?dǎo)目錄》結(jié)合全區(qū)基層文化工作實際，確定了場館管理、基本服務(wù)項目、地域文化建設(shè)三大類16項服務(wù)內(nèi)容。按照要求，京演集團將街道、社區(qū)場館的周開放時間延長至72小時、56小時以上，積極實行錯時開放；組織旗下中國雜技團、北京歌劇舞劇院、北京市曲劇團、北京民樂團等專業(yè)文藝院團為轄區(qū)內(nèi)居民提供文藝演出、藝術(shù)培訓(xùn)、閱讀講座、非遺展示等多元文化活動。據(jù)統(tǒng)計，4個試點街道年度共開展文化活動3，184場次，平均每個街道每年796場次，惠及群眾10萬余人[5]，從根本上解決了基層文化場館人員專業(yè)性不強、服務(wù)形式不多、品級層次不高的發(fā)展瓶頸，推動公共文化設(shè)施由廣覆蓋走向高效能。

京演集團的專業(yè)化運營為東城區(qū)提供了一條契合實際的發(fā)展道路，其社會化運營范圍逐步擴大到全區(qū)8個街道。期間，東城區(qū)同步跟進績效考評和課題研究，為全區(qū)深入推進基層文化設(shè)施社會化運營提供可復(fù)制、可推廣的實踐經(jīng)驗和決策依據(jù)。2018年6月，建國門街道與保利演出集團簽訂政府購買協(xié)議，委托其管理運營建國門街道社區(qū)服務(wù)中心及9個社區(qū)文化室。3年間，東城區(qū)通過調(diào)整文化財政經(jīng)費使用方向，累計投入3，000余萬，通過政府購買服務(wù)形式引入京演集團、保利集團開展專業(yè)化運營，逐步覆蓋9個街道、100個社區(qū)公共文化設(shè)施[2]，占全區(qū)街道、社區(qū)文化設(shè)施總數(shù)的53%、55%。2016-2018年間，東城區(qū)還結(jié)合城市更新與空間騰退，通過招投標(biāo)或委托方式相繼引入北京一噸象文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司、優(yōu)和時光(北京)文化中心有限公司(以下簡稱“優(yōu)和時光”)、北京城市規(guī)劃設(shè)計研究院等開展基層文化設(shè)施管理的社會化運營機構(gòu)，催生了27院兒社區(qū)活力空間、“最北京”角樓圖書館、史家胡同博物館等特色服務(wù)空間。

1.3 社會化運營3.0：政策突破下的創(chuàng)新發(fā)展階段(2019-2021)

3.0階段重點圍繞社會化運營的創(chuàng)新發(fā)展，以文化綜合體建設(shè)為目標(biāo)，以跨界思維為理念，以現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用為手段，以非基本公共文化服務(wù)優(yōu)惠收費為試點，重塑基層公共文化空間，營造跨區(qū)域服務(wù)的市民文化活力空間和美學(xué)場所，推動基本公共文化服務(wù)與特色化、個性化優(yōu)質(zhì)服務(wù)相結(jié)合，激發(fā)公共文化社會化發(fā)展活力，更好滿足新時期公眾對精神文化生活的新需求新期待。2019年，景山街道圍繞空間騰退的活化利用及公眾對織補老城區(qū)公共文化服務(wù)功能的迫切需求，引入優(yōu)和時光運營美后肆?xí)r·景山市民文化中心(以下簡稱“美后肆?xí)r”)。按照“把美后肆?xí)r打造為兼具多元化、場景化和文化內(nèi)涵的全民美育平臺”目標(biāo)，優(yōu)和時光從空間設(shè)計、空間運營、活動策劃、品牌建設(shè)的全生命周期進行整體創(chuàng)新規(guī)劃[6]。空間上注重營造沉靜式文化場景，依托四合院的獨特建筑風(fēng)格，打造獨具美學(xué)的新型文化場館；創(chuàng)新運營理念，以跨界思維充分挖掘優(yōu)質(zhì)文化資源，拓展服務(wù)力量，實現(xiàn)社會化運營的乘法效應(yīng)，美后肆?xí)r現(xiàn)已與人民出版社、團結(jié)出版社、中國戲劇家協(xié)會等老牌文化單位和斑馬戲劇、大逗相聲等新興文化團體建立了合作關(guān)系，并有100多家文化機構(gòu)、200多位文化講師簽約入駐，形成一定規(guī)模的文化資源儲備，以開放、共建、共創(chuàng)的理念，形成內(nèi)容生態(tài)共同體，為公共文化事業(yè)持續(xù)發(fā)展提供了強大的內(nèi)生動力；研發(fā)微信小程序，實現(xiàn)活動發(fā)布、在線報名、內(nèi)容管理、志愿者管理、講師展示、活動評價、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等功能，提高用戶使用便捷度，通過大數(shù)據(jù)管理輔助場館高效率運行。

優(yōu)質(zhì)文化供給與高效運行的背后是東城區(qū)在公共文化服務(wù)體制機制上的全面創(chuàng)新。2020年，東城區(qū)擬定《北京市東城區(qū)公共文化設(shè)施社會化運營指導(dǎo)意見(試行)》[7]，圍繞制約基層公共文化設(shè)施社會化運營的財政采購“一年一申報、一年一招標(biāo)”規(guī)定、公益服務(wù)與優(yōu)惠服務(wù)等突出瓶頸進行制度設(shè)計，創(chuàng)新提出延伸類服務(wù)概念，允許承接主體在保障基本公共文化服務(wù)基礎(chǔ)上，通過市場化手段，以收費形式提供超出基本服務(wù)以外的個性化、特色化服務(wù)項目。依據(jù)此政策，景山街道與優(yōu)和時光簽訂3年期限合同，在美后肆?xí)r開始探索公共文化服務(wù)的免費提供與優(yōu)惠提供并舉之路。作為東城區(qū)釋放政策體制機制活力形成的社會化運營最新成果，美后肆?xí)r開放僅3個月就開展線上線下活動1，098場，完成全年考核要求，95%以上活動均名額報滿，直接受益6萬余人次，在大眾點評等用戶評價系統(tǒng)獲得東城區(qū)文化藝術(shù)好評榜第一名[6]。

2 北京市東城區(qū)公共文化設(shè)施社會化運營的實踐經(jīng)驗

2.1 強化政策引領(lǐng)，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

東城區(qū)在推進社會化運營過程中，注重加強頂層設(shè)計，強化政策引領(lǐng)，制定并出臺了《東城區(qū)文化委員會向社會力量購買公共文化服務(wù)試點工作實施方案》《東城區(qū)文化委員會向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》《東城區(qū)公共文化設(shè)施管理與服務(wù)供給專業(yè)化社會化運營試點績效考核方案》《北京市東城區(qū)公共文化設(shè)施社會化運營指導(dǎo)意見(試行)》系列文件；針對美后肆?xí)r出臺《關(guān)于美術(shù)館后街40號院運營模式、服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的意見》《關(guān)于規(guī)范美后肆?xí)r景山街道市民文化中心文化服務(wù)收費工作的實施意見》《景山市民文化中心(美后肆?xí)r)社會化運營收費及資金管理方案(征求意見稿)》等文件，不斷完善制度框架，豐富制度內(nèi)容，以制度化建設(shè)推社會化運營的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展。此外，各運營主體注重建立社會化運營的標(biāo)準(zhǔn)化管理和服務(wù)體系，以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化實現(xiàn)場館高效運行。如優(yōu)和時光建立模塊化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化的公共文化設(shè)施社會化運營工作方法，構(gòu)建集場地運營、活動運營、用戶運營、內(nèi)容運營、品牌運營于一體的運營體系，提供包括空間設(shè)計、空間運營和空間品牌建設(shè)的全價值鏈運營服務(wù)；制定《美后肆?xí)r管理與匯報機制》《美后肆?xí)r運營方管理規(guī)范》等制度文件，對工作匯報、日常服務(wù)、活動執(zhí)行、新媒體運營等進行系統(tǒng)規(guī)范；京演集團制定《北京演藝集團“5+1”公共文化服務(wù)目錄》，推出包括文化大舞臺、文化大課堂、文化大賽場、文化大家庭、文化設(shè)施管理、文化人員掛職等6方面16類48項具體服務(wù)內(nèi)容，形成相對成熟完善的內(nèi)容服務(wù)體系。

表1 東城區(qū)基層公共文化設(shè)施社會化運營情況一覽表

2.2 踐行“運營先行”理念，促進“建管用”有效銜接

在傳統(tǒng)的社會化運營實踐中，一般由政府全權(quán)負(fù)責(zé)前期館舍及館內(nèi)軟硬件設(shè)備建設(shè)，建成后承接主體再入駐運營。這種建設(shè)與運營相分離的模式，易造成前期建設(shè)與后期實際使用需求不匹配的矛盾，降低整體運營效能。政府想要構(gòu)建的“館文化”與后期運營商的“企業(yè)文化”難以融合，影響工作人員的館文化認(rèn)同感和參與熱情[8]。東城區(qū)探索實踐“運營先行”理念，在美后肆?xí)r建設(shè)之初就允許優(yōu)和時光參與進來，結(jié)合其后期使用規(guī)劃，以運營方式和內(nèi)容為依托，全程深度參與美后肆?xí)r的空間規(guī)劃、功能布局、場景設(shè)計、裝修工程、設(shè)備設(shè)施采購、內(nèi)容規(guī)劃、資源對接、智能系統(tǒng)開發(fā)等各環(huán)節(jié)籌備工作，打造美劇場、美閱館、美好排練廳等21處活動空間，將街道文體中心塑造成集生活美學(xué)、文化體驗、文化交流與傳播于一體新型公共文化空間。這種參與建設(shè)方式很大程度上避免了前期建設(shè)同后期運營銜接不暢的問題，避免了因二次改造帶來的資源浪費和重復(fù)建設(shè)，促進公共文化設(shè)施建設(shè)、管理、利用的有效銜接。由于空間環(huán)境舒適、文化內(nèi)容豐富、文化體驗優(yōu)質(zhì)，美后肆?xí)r現(xiàn)已成為輻射東城北部片區(qū)的地標(biāo)性公共文化設(shè)施，服務(wù)效能顯著。

2.3 因地制宜打造多元運營模式，實現(xiàn)特色化差異化發(fā)展

東城區(qū)各街道在組織開展社會化運營過程中，注重結(jié)合自身實際，因地制宜打造了包括整體運營和項目運營、單一運營和連鎖運營、政府購買運營和政社合作運營的多元融合模式，促進公共文化服務(wù)社會化運營的特色化、差異化發(fā)展。其中，美后肆?xí)r、建國門街道文體中心、東直門街道文體中心等10個街道文體中心及下轄社區(qū)文化室均為政府購買模式下的整體運營，少兒中英文圖書館、史家胡同博物館為政社合作模式下的整體運營，此種模式中，各街道將基層公共文化設(shè)施的全部事務(wù)委托給社會專業(yè)機構(gòu)進行管理運營，政府負(fù)責(zé)資金支持、過程監(jiān)管和績效考核，社會專業(yè)機構(gòu)按要求開放場館并提供文化服務(wù)。項目運營模式，亦為混合運營模式，指東城區(qū)通過政府購買服務(wù)方式，將基層公共文化設(shè)施的部分服務(wù)項目委托給社會專業(yè)機構(gòu)運營，日常管理仍由原機構(gòu)負(fù)責(zé)。如東城區(qū)第一圖書館東總布分館、角樓圖書館分別將親子閱讀服務(wù)和全民閱讀服務(wù)交給第三方機構(gòu)運營，日常借閱服務(wù)仍由圖書館工作人員負(fù)責(zé)；朝陽門社區(qū)文化生活館作為由騰退空間改造成的社區(qū)公共空間，由朝陽門街道辦事處委托社會機構(gòu)提供養(yǎng)老、民政等綜合性服務(wù)的管理運營，對于公共文化服務(wù)則采用“項目申請—政府采購”方式，由運營團隊提出具體活動項目申請，政府相關(guān)部門提供購買經(jīng)費。連鎖運營模式以京演集團為典型代表，其以規(guī)模化形式同時運營多個街道公共文化設(shè)施的做法，實現(xiàn)了基層公共文化設(shè)施社會化連鎖運營、標(biāo)準(zhǔn)化運營的成功探索。

2.4 探索優(yōu)惠收費服務(wù)，增強運營主體造血功能

增強社會機構(gòu)的自身造血能力是激發(fā)其持續(xù)參與公共文化服務(wù)的關(guān)鍵動力。東城區(qū)在增強運營主體造血功能、建立造血機制方面進行了積極探索。一方面，對政社合作模式下運營的少兒中英文圖書館，允許皮卡書屋以低于市場的優(yōu)惠價格為居民提供服務(wù)。作為沒有政府購買服務(wù)資金的民辦公益圖書館，皮卡書屋通過實行會員制，按照“一天一元錢”的標(biāo)準(zhǔn)，對轄區(qū)內(nèi)居民收取每年400元會費，轄區(qū)外居民收取每年800元會費，轄區(qū)低保家庭享受免費服務(wù)的方式[9]，提升自身造血和持續(xù)運行場館的能力。另一方面，對政府購買模式下運營的美后肆?xí)r和朝陽門社區(qū)文化生活館，允許運營主體在保質(zhì)保量完成基本公共文化服務(wù)基礎(chǔ)上，結(jié)合市民多層次、多樣化、個性化的文化需求，開發(fā)和設(shè)立一些特色化增值性服務(wù)項目，試點非基本公共文化服務(wù)優(yōu)惠收費，尋求運營團隊自我造血路徑，實現(xiàn)政府、運營主體、受眾三方共贏。目前，優(yōu)和時光在完成美后肆?xí)r每年1，098場免費服務(wù)的基礎(chǔ)上，探索開展了面向公眾的舞蹈、鋼琴、表演、書畫、服飾、健身等延伸類培訓(xùn)課程，以及面向企事業(yè)單位、社團組織的專場活動場地綜合服務(wù)；朝陽門社區(qū)文化生活館采用“70%免費、30%收費”運行模式，由運營主體將70%活動免費提供給在地居民，30%面向全社會提供特色化、個性化的沙龍和培訓(xùn)類服務(wù)，吸引了周邊大量年輕群體和外來公眾參與體驗。這種免費服務(wù)和優(yōu)惠收費服務(wù)相結(jié)合的模式，在保障公民基本文化權(quán)益、滿足公民基本文化需求的同時，不斷推動公共文化服務(wù)由基本保障向優(yōu)質(zhì)供給轉(zhuǎn)變，助力公共文化服務(wù)社會化的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

2.5 完善騰退空間公共文化服務(wù)功能，拓展服務(wù)新場景

作為北京市老城區(qū)、中心城區(qū)，東城區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中涌現(xiàn)出了許多城市發(fā)展新問題，限制了公共文化設(shè)施體系的高質(zhì)量發(fā)展，如土地利用率接近飽和，難以新建公共設(shè)施；部分社區(qū)缺乏公共空間，設(shè)施布局存在短板；原有公共文化設(shè)施陳舊破敗，對年輕人吸引力減弱，功能布局、空間品質(zhì)難以適應(yīng)新時期人民日益增長的新需求。《北京市公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)中長期規(guī)劃(2019年-2035年)》提出，鼓勵將老舊廠房、騰退空間、地下空間優(yōu)先用于公共文化設(shè)施建設(shè)，補齊發(fā)展短板；鼓勵小微企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)依法利用騰退后的文物建筑、老舊廠房等空間提供相應(yīng)的公共文化服務(wù)。為完善老城區(qū)公共文化服務(wù)功能，東城區(qū)結(jié)合城市更新與空間騰退，積極引入社會主體創(chuàng)意運營，在改造后的騰退空間中為社區(qū)居民提供包括公共文化服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)，補充完善騰退空間公共文化服務(wù)功能，拓展文化服務(wù)新場景，形成了以“最北京”特色的角樓圖書館、27院兒社區(qū)文化生活館、史家胡同博物館等為代表的特色城市公共空間和網(wǎng)紅地標(biāo)打卡地。東城區(qū)通過社會化運營社區(qū)騰退空間的做法，有效規(guī)避了中心城區(qū)因用地限制而不宜新建公共文化空間的局限，拓展和優(yōu)化了公共文化設(shè)施布局，織密了基層公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。

3 北京市東城區(qū)公共文化設(shè)施社會化運營存在的問題

東城區(qū)公共文化設(shè)施社會化運營在豐富基層公共文化服務(wù)內(nèi)容和形式、激發(fā)基層公共文化場館發(fā)展活力、提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效能、擴大服務(wù)覆蓋面和適用性、增強公眾文化獲得感幸福感、培育和壯大承接主體、提高財政資金使用效率等方面成效顯著。但在公共文化設(shè)施社會化運營“選—用—管—培”的全流程管理鏈條中，還存在著缺乏承接主體及資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、政府購買資金缺乏合理測算機制、非基本公共文化服務(wù)優(yōu)惠收費存在政策瓶頸與現(xiàn)實困境、考評機制和激勵機制不完善等系列問題，亟需改進和完善。

3.1 缺乏社會化承接主體及資質(zhì)條件指南

實現(xiàn)社會化運營的可持續(xù)發(fā)展，首先要有眾多愿意參與公共文化服務(wù)的社會力量。然而，東城區(qū)在進行公共文化設(shè)施社會化運營招投標(biāo)時，申報主體較少，甚至存在因不足3家主體申報而流標(biāo)的情形；承接主體多為企業(yè)，社會組織和事業(yè)單位較少。多元承接主體的缺失，不僅限制了政府選擇社會化運營的空間，而且導(dǎo)致運營主體缺乏主動改進和提高服務(wù)的動力，造成一個承接主體同時運營幾個街道文化設(shè)施，帶來服務(wù)雷同、創(chuàng)新度和特色化不夠等系列問題，阻礙了公共文化服務(wù)社會化的高質(zhì)量發(fā)展。同時，承接主體普遍反映招投標(biāo)流程長、運營合同期限短(一年一簽)，導(dǎo)致承接主體對所運營公共文化設(shè)施的不確定性和不延續(xù)性產(chǎn)生擔(dān)憂，一定程度上影響了社會力量承接運營公共文化設(shè)施的可能性和積極性。此外，在遴選承接主體時，缺乏對承接主體專業(yè)資質(zhì)的認(rèn)定和評價標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致街道和社區(qū)對應(yīng)選擇何種類型、何種資質(zhì)的社會主體承接運營何種類型的公共文化設(shè)施不明晰，存在不具備專業(yè)資質(zhì)的企業(yè)或社會組織盲目進入公共文化服務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險。

3.2 政府購買服務(wù)缺乏合理測算機制，部分資金未及時到位

《東城區(qū)基層文化設(shè)施購買基本公共文化指導(dǎo)目錄及經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)》明確了東城區(qū)政府購買服務(wù)的統(tǒng)一經(jīng)費測算標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的指導(dǎo)意義。但在具體實踐中，存在著政府購買指導(dǎo)目錄任務(wù)量過重(如舉辦活動數(shù)量和參與人員數(shù)量設(shè)定不合理)、經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)低、經(jīng)費預(yù)算不貼合實際、承接主體參與程度有限等問題，導(dǎo)致社會化運營經(jīng)費緊張，承接主體在提供較高水平公共文化服務(wù)方面心有余而力不足。這在一定程度上反映出政府對社會化運營存在一定的認(rèn)識誤區(qū)，將設(shè)施托管當(dāng)做是減少政府財政負(fù)擔(dān)、低成本投入的機制[10]。同時，社會化運營資金還存在著政府撥付不到位、經(jīng)費逐年縮減的問題，難以支撐社會化運營的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。如因街道財政緊張，京演集團和保利演出集團的政府購買經(jīng)費逐年下降，美后肆?xí)r94.8萬的人工經(jīng)費尚未下達，街道希望承接主體探索市場化運營，用創(chuàng)收所得彌補財政經(jīng)費投入缺口，并通過逐年增加運營收入降低政府后續(xù)購買投入。此舉明顯違背了公共文化設(shè)施社會化運營堅持政府主導(dǎo)責(zé)任的基本前提，存在政府甩包袱、推責(zé)任的發(fā)展傾向，可能導(dǎo)致“以文養(yǎng)文”現(xiàn)象的再次發(fā)生。

3.3 非基本公共文化服務(wù)優(yōu)惠收費存在政策瓶頸與現(xiàn)實困境

東城區(qū)在探索優(yōu)惠收費過程中，暴露出了非基本公共文化服務(wù)優(yōu)惠收費面臨的政策瓶頸和現(xiàn)實困境。一方面，非基本公共文化服務(wù)優(yōu)惠收費實踐與現(xiàn)行政策存在突出瓶頸，相關(guān)部門政策不協(xié)調(diào)成為制約基層政府限制非基本公共文化服務(wù)優(yōu)惠收費的制度障礙。《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定公益性文化單位應(yīng)當(dāng)向公眾提供免費或優(yōu)惠的公共文化服務(wù)，確立了基本公共文化服務(wù)免費提供和非基本公共文化服務(wù)優(yōu)惠收費的基本制度，但在國務(wù)院辦公廳《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見》中，明確規(guī)定公益一類事業(yè)單位不得從事經(jīng)營活動，導(dǎo)致東城區(qū)各街道對能否開展優(yōu)惠收費服務(wù)的態(tài)度不明確，如景山街道允許美后肆?xí)r探索優(yōu)惠收費服務(wù)，而東直門街道明確不允許收費，制約了公共文化服務(wù)的特色化、多樣化、個性化發(fā)展。另一方面，美后肆?xí)r在實踐優(yōu)惠收費服務(wù)過程中，存在著場地出租變相收費、場館門票收費、定價標(biāo)準(zhǔn)粗糙、老百姓付費意愿低、擾亂市場秩序等系列現(xiàn)實問題，制約了公共文化服務(wù)社會化的持續(xù)發(fā)展。

3.4 缺乏科學(xué)完善的考評體系和激勵機制

《東城區(qū)公共文化設(shè)施管理與服務(wù)供給專業(yè)化社會化運營試點績效考核方案》從場地管理、基本服務(wù)、地域文化建設(shè)、滿意度、綜合管理等方面對社會化運營試點績效考核進行量化打分。在實際考核過程中，運營主體普遍反映考核標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不完善，考核過程較為機械、重數(shù)量輕質(zhì)量現(xiàn)象明顯。即目前東城區(qū)對運營機構(gòu)的考核標(biāo)準(zhǔn)主要集中在合同規(guī)定的開放時長、活動場次、參與人次、自媒體發(fā)布篇目等量化指標(biāo)和硬性指標(biāo)，缺乏對服務(wù)品質(zhì)、活動創(chuàng)意、活動效果、群眾滿意度、社會美譽度、品牌影響力等多維度評價指標(biāo)的考核，導(dǎo)致運營主體過分關(guān)注合同任務(wù)的完成度，而忽視或難以有額外精力提供富有創(chuàng)意、特色、高水平、品牌化的服務(wù)活動。同時，東城區(qū)對超額、超質(zhì)完成合同任務(wù)的運營機構(gòu)缺乏有效激勵機制，一定程度上打壓了運營團隊的積極性，難以吸引更多社會力量參與公共文化事業(yè)。

4 北京市東城區(qū)公共文化設(shè)施社會化運營的完善對策

4.1 明確政府主體責(zé)任，增進社會化運營正確認(rèn)知

公共文化設(shè)施社會化運營，從本質(zhì)上說并不是一個單純減少政府支出的機制，而是一個激發(fā)活力、促進服務(wù)水平提升的機制[1]。社會化運營實現(xiàn)的只是管理運營方式的轉(zhuǎn)變，堅持政府主體責(zé)任、保障公眾基本需求的性質(zhì)并未改變?；竟参幕?wù)不能因社會化運營而減少政府財政投入，不能完全依靠社會化運營收入逃避政府責(zé)任，且隨著社會不斷發(fā)展和公眾需求的不斷提升，基本公共文化服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上都會有所提升，政府的經(jīng)費投入要逐年增多而非逐年減少。因此，社會化運營必須明確地方政府責(zé)任主體地位，防止其變成地方政府推卸基本公共文化服務(wù)保障責(zé)任的借口，演變成“以文養(yǎng)文”“以文補文”的機制。政府應(yīng)通過設(shè)定合理的目標(biāo)任務(wù)量、適當(dāng)調(diào)高經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、允許承接主體參與等方式，建立支撐社會化運營可持續(xù)發(fā)展的購買經(jīng)費測算機制，調(diào)動運營主體積極性。同時，加快制定出臺2021-2025年地方基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)/目錄，依據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)/目錄科學(xué)測算地方政府保障基本公共文化服務(wù)的事權(quán)責(zé)任和支出責(zé)任，將此部分經(jīng)費納入公共財政予以保障并確保及時、足額撥付到位，建立起社會化運營長效保障機制。

4.2 創(chuàng)設(shè)多元激勵機制，培育發(fā)展文化類社會組織

公共文化設(shè)施社會化運營是推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。針對東城區(qū)社會化運營參與招投標(biāo)機構(gòu)少、政府遴選空間有限，運營主體多為企業(yè)、缺乏文化類社會組織的現(xiàn)狀，一方面要完善和明確對現(xiàn)有承接主體的激勵機制，如對超額超質(zhì)完成運營任務(wù)的承接主體，給予一定的資金或榮譽獎勵，激發(fā)積極性；有序引導(dǎo)承接主體開展優(yōu)惠收費型惠民服務(wù)項目，探索可持續(xù)發(fā)展的社會化運營模式，培育造血機制。另一方面，可通過政策引導(dǎo)、資金支持、場地提供、員工培訓(xùn)、資源配送、宣傳推廣等途徑加大對承接主體特別是文化類社會組織的扶持力度，建立健全文化類社會組織扶持培育機制和激勵機制，充分發(fā)揮社會團體、民辦非企、基金會等社會組織在經(jīng)營成本、機制靈活、公益屬性等方面的優(yōu)勢及其在文化建設(shè)和公共服務(wù)中的積極作用，充實公共文化場館社會化運營的遴選資源庫，為政府提供更多專業(yè)的、可供選擇的承接主體。如設(shè)立東城區(qū)公共文化服務(wù)社會組織孵化基地，掛牌東城區(qū)文化館，由區(qū)文化館統(tǒng)籌指導(dǎo)社會組織孵化培育，為街道、社區(qū)公共文化設(shè)施管理運營提供更多合格社會主體，做好設(shè)施托管有效實施的前置準(zhǔn)備。

4.3 制定社會化管理運營承接主體資質(zhì)條件指南

合格主體培育與資質(zhì)條件一體兩面。缺乏合格的承接主體，是目前我國公共文化設(shè)施社會化運營管理面臨的最大困難；合格承接主體需具備哪些資質(zhì)條件，涉及到專業(yè)化評價問題[1]。在公共文化設(shè)施托管中，政府在委托時通常會對服務(wù)成效提出標(biāo)準(zhǔn)要求，但往往以結(jié)果導(dǎo)向約束承接主體，很難在專業(yè)人員雇用等方面提出實質(zhì)性硬約束，影響了公共文化機構(gòu)專業(yè)化水平的不斷提升[10]。承接主體專業(yè)能力的不足，必然帶來服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效能的降低，應(yīng)對簡單日常開館及常規(guī)服務(wù)問題不大，提供高質(zhì)量、個性化、特色化服務(wù)的能力明顯不足[11]?！蛾P(guān)于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》均提出引入符合條件的企業(yè)和社會組織，穩(wěn)妥推動基層文化設(shè)施社會化運營。為此，相關(guān)部門應(yīng)加強對“符合條件”的認(rèn)識和細(xì)化，研究制定公共文化設(shè)施社會化運營承接主體資質(zhì)指南，明確資質(zhì)要求，防止不具備專業(yè)資質(zhì)的企業(yè)或社會組織盲目進入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，降低公共文化服務(wù)質(zhì)量和運行效能。具體來說，可結(jié)合公共文化設(shè)施作為精神文明陣地的意識形態(tài)屬性，圍繞文化安全、團隊主要負(fù)責(zé)人技能水平、團隊成員人才構(gòu)成、文化服務(wù)和活動提供能力、場館運營管理能力、既往業(yè)績等主要方面，構(gòu)建包含“基本條件-專業(yè)條件-優(yōu)先條件”(見表2)三位一體的承接主體資質(zhì)要求，為街道、社區(qū)遴選承接主體提供決策參考。除明確資質(zhì)條件外，指南還應(yīng)對承接主體的類型、遴選原則、評審程序及退出機制作出規(guī)定。

表2 公共文化設(shè)施社會化運營承接主體資質(zhì)條件

4.4 制定非基本公共文化服務(wù)優(yōu)惠收費規(guī)范指南

落實非基本公共文化服務(wù)優(yōu)惠收費制度，對推動新時期公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、引領(lǐng)帶動文化消費具有重要意義。一方面，要貫徹落實《公共文化服務(wù)保障法》中有關(guān)“優(yōu)惠收費”相關(guān)規(guī)定，加強頂層制度設(shè)計，解決法律和行政部門政策之間關(guān)于“公益一類事業(yè)單位不得從事經(jīng)營活動”的不協(xié)調(diào)問題，以新發(fā)展理念彌補政策空白，突破制約公共文化服務(wù)社會化高質(zhì)量發(fā)展的政策瓶頸，促進基層政府對優(yōu)惠收費服務(wù)的正確認(rèn)知。另一方面，針對目前優(yōu)惠收費實踐中出現(xiàn)的系列問題，研究制定公共文化設(shè)施優(yōu)惠收費服務(wù)規(guī)范指南，從優(yōu)惠收費服務(wù)的適用范圍、審批公示流程、定價原則及收費標(biāo)準(zhǔn)測算方法、凈收入分享及資金使用等方面提供切實可行的操作指南，做到優(yōu)惠有標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量有保障、內(nèi)容有監(jiān)管。如優(yōu)惠收費服務(wù)的適用范圍，可明確包括面向公民提供基本公共文化服務(wù)時合理收取的物料工本費，面向公民的非基本公共文化服務(wù)或延伸類公共文化服務(wù)，面向團體的專場活動場地綜合服務(wù)以及咖啡、簡餐等輔助配套性服務(wù)，禁止開展與公共文化設(shè)施功能、用途不符或變相收費的服務(wù)活動，如場地出租變相收費、場館門票收費等。優(yōu)惠收費原則方面，設(shè)定基本公共文化服務(wù)(免費)為主、優(yōu)惠收費服務(wù)為輔及公益普惠定價原則。前者可從時間分布和數(shù)量占比層面對優(yōu)惠收費服務(wù)進行限定，避免規(guī)模擴大擾亂正常市場秩序；后者指優(yōu)惠收費服務(wù)要低于市場價，如規(guī)定延伸類公共文化服務(wù)項目定價不得超過同地段(同區(qū)域)同類服務(wù)項目市場均價的80%，拓展資金來源渠道，減小因單純依靠政府購買服務(wù)存在資金不足的風(fēng)險，增強承接主體自身造血能力。對承接主體與政府的凈收入分享比例進行原則性設(shè)定，形成優(yōu)惠收費服務(wù)促進機制，切實激發(fā)承接主體運營基層公共文化設(shè)施的積極性。同時，明確政府凈收入資金專用于公共文化設(shè)施的管理、維護和事業(yè)發(fā)展用途，建立起公共文化服務(wù)良性循環(huán)發(fā)展機制。

4.5 構(gòu)建科學(xué)合理的運營績效考核評價指標(biāo)體系

科學(xué)完善的運營績效考評機制是社會化管理運營能夠持續(xù)有效運行的關(guān)鍵[12]。針對目前考核評價重量輕質(zhì)、考核方式簡單機械等問題，要加快制定科學(xué)合理、多向維度的公共文化設(shè)施社會化運營績效考核評價體系，圍繞公眾需求切實滿足和高水平運行完善考評機制，指導(dǎo)委托主體對受托主體進行科學(xué)評估。為此，需在量化指標(biāo)和硬性指標(biāo)基礎(chǔ)上，增加對質(zhì)性指標(biāo)和軟性指標(biāo)的設(shè)計，如增加有關(guān)服務(wù)品質(zhì)、活動創(chuàng)意、品牌影響力、活動效果的指標(biāo)設(shè)計，激發(fā)運營主體提供高品質(zhì)服務(wù)積極性；增加對地方特色文化資源挖掘、展示和傳播的指標(biāo)設(shè)計，激勵運營主體保護傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和地方特色民族民俗文化；增加市民對公共文化服務(wù)知曉率、參與率、滿意率的指標(biāo)設(shè)計，暢通居民評價與反饋渠道，提供真正滿足市民精神文化需求的多樣文化活動，提高公共文化服務(wù)人群覆蓋面；增加對業(yè)余文藝團隊自組織培育的指標(biāo)設(shè)計等。同時，為高效實施績效考核，應(yīng)創(chuàng)新考核評價方式和工作機制。如建立地區(qū)公共文化服務(wù)效能大數(shù)據(jù)平臺，研發(fā)地區(qū)公共文化設(shè)施服務(wù)效能評估指數(shù)，科學(xué)評價服務(wù)效能；建立多元主體參與的考評工作機制，通過第三方檢查、群眾滿意度調(diào)查、月度點評會、優(yōu)質(zhì)服務(wù)評選等方式，促進運營主體不斷提高服務(wù)質(zhì)量和水平。

注釋

①數(shù)據(jù)來自北京大學(xué)國家現(xiàn)代公共文化研究中心2018年12月研制的《我國公共文化機構(gòu)社會化發(fā)展調(diào)研報告》。