量化縣域水資源生態(tài)價(jià)值 深化水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償

丁德君

(中共績(jī)溪縣委黨校，安徽 績(jī)溪 245300)

水是生命之源、發(fā)展之基，是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最基本的資源要素。“水環(huán)境”通常是指自然界中水的形成、分布和轉(zhuǎn)化所處空間的環(huán)境，包含水資源的數(shù)量、質(zhì)量，以及水生生物與水資源的相互作用，是縣域生態(tài)環(huán)境的基本構(gòu)成要素。

水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)地表水環(huán)境為目的，在同一流域內(nèi)對(duì)上、下游人為造成的水資源損失實(shí)施的彌補(bǔ)行為，是流域上、下游為實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相協(xié)調(diào)、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的地方性政策措施。它包含了因上游污染物排放超標(biāo)造成下游水環(huán)境惡化而對(duì)下游所作的生態(tài)賠償和下游因上游水環(huán)境質(zhì)量改善而受益理應(yīng)給予的保護(hù)補(bǔ)償兩個(gè)方面。

當(dāng)前，國(guó)家對(duì)于水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)母母镆堰M(jìn)入深化階段，如《新安江——千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案》(征求意見稿)明確提出：“重點(diǎn)深化水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償，健全縱向生態(tài)補(bǔ)償和區(qū)際利益補(bǔ)償，開展資金、產(chǎn)業(yè)、人才、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等多種補(bǔ)償試點(diǎn)，建立健全市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為全國(guó)生態(tài)補(bǔ)償改革探索新路、積累經(jīng)驗(yàn)。”在建設(shè)內(nèi)容上明確要求：“以深化水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為重點(diǎn)，建立健全縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和區(qū)際利益機(jī)制，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑?！笨h域作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最為穩(wěn)定的行政單元，量化其水資源生態(tài)價(jià)值，對(duì)于建立健全水資源有償使用制度、深化水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償顯得尤為重要。

1 縣域水資源生態(tài)價(jià)值量化的問題與不足

1.1 水資源環(huán)境權(quán)責(zé)不清，水資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值未能充分體現(xiàn)

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，水資源產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)是水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵暮突A(chǔ)。如何根據(jù)水資源產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在機(jī)理細(xì)致劃分、配置縣域內(nèi)及流經(jīng)縣域的水資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)，明晰其權(quán)益與職責(zé)，除了《水法》第七條關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水資源財(cái)產(chǎn)權(quán)益相對(duì)清晰外，尚無(wú)權(quán)威的具體法規(guī)制度。實(shí)踐中主要通過(guò)行政手段來(lái)配置，從而使水資源成為相關(guān)各方激烈爭(zhēng)奪的對(duì)象，特別是在水資源權(quán)益的初始分配上存在著上級(jí)政府對(duì)下級(jí)區(qū)域?qū)嶋H應(yīng)有水資源權(quán)益的合法侵占現(xiàn)象，下級(jí)地方政府則因不具備明確的所有者權(quán)益而缺乏對(duì)等的談判和博弈地位，至多是爭(zhēng)取遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)損失的安慰性補(bǔ)償，使得源區(qū)水資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值未能充分體現(xiàn)。如績(jī)溪境內(nèi)河流全部外流，河水都是源頭水，沒有入境水，年均降雨量1 500毫米。多年來(lái)，績(jī)溪在生態(tài)立縣的發(fā)展戰(zhàn)略下，為新江安流域的水量水質(zhì)提升作出了巨大的努力與貢獻(xiàn)，然而其生態(tài)價(jià)值并未在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償中得到充分體現(xiàn)。

1.2 流域水資源生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)性依據(jù)不足

生態(tài)補(bǔ)償是基于流域水資源水量增加與水質(zhì)改善作出的一種制度性安排。從補(bǔ)償依據(jù)看，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)依據(jù)保護(hù)水資源的直接投入成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本以及水資源價(jià)值。但在實(shí)踐中，直接投入成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能衡量水資源的生態(tài)價(jià)值而不足以成為確定依據(jù)；發(fā)展機(jī)會(huì)成本有可能被漫天要價(jià)而缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性；水資源的價(jià)值則由于對(duì)江河流域水資源產(chǎn)權(quán)理論、生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值測(cè)算、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與價(jià)值評(píng)估等研究不足，測(cè)算方法還不夠成熟，未形成一套公平合理的具有強(qiáng)操作性的水量水質(zhì)體系化、科學(xué)化的量化、評(píng)價(jià)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在突破補(bǔ)償時(shí)間期限和地域界限、協(xié)商確定常態(tài)化補(bǔ)償方案、補(bǔ)償協(xié)議等內(nèi)容上也還有許多需要改進(jìn)和完善之處。

1.3 補(bǔ)償收入難以匹配保護(hù)收入，水環(huán)境生態(tài)價(jià)值被忽視

生態(tài)補(bǔ)償包含了對(duì)生態(tài)保護(hù)者、受害者的補(bǔ)償與對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞者的處罰兩個(gè)方面。理論上，應(yīng)當(dāng)將保護(hù)成本以及為保護(hù)而放棄的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償給保護(hù)主體。實(shí)踐中，縣域想要爭(zhēng)取合理的補(bǔ)償難度較大。如新安江流域2010年至2020年，績(jī)溪縣共投入資金21.13億，其中補(bǔ)償投入只有5.6億，自身配套投入15.5182億元，遠(yuǎn)超補(bǔ)償投入近3倍，其所形成的資源環(huán)境增值也未能得到有效體現(xiàn)(見表1)。

表1 2010—2020年新安江流域績(jī)溪縣生態(tài)治理項(xiàng)目投資匯總表(單位：萬(wàn)元)

1.4 縣域間水環(huán)境權(quán)益橫向補(bǔ)償處于初探階段

從績(jī)溪縣域來(lái)看，新安江流域獲得的生態(tài)補(bǔ)償資金全部來(lái)自中央和省級(jí)政府自上而下的縱向補(bǔ)償。雖然安徽省《水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》(2019年5月)要求全面實(shí)施地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補(bǔ)償，建立健全以市級(jí)橫向補(bǔ)償為主、省級(jí)縱向補(bǔ)償為輔的地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制；《新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案》也要求“健全區(qū)際利益補(bǔ)償”，探索建立基于生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值流動(dòng)的橫向多要素綜合生態(tài)補(bǔ)償，但實(shí)踐中，縣區(qū)級(jí)政府尚不能作為獨(dú)立的水資源產(chǎn)權(quán)主體自主行使產(chǎn)權(quán)權(quán)益。同時(shí)，無(wú)論是省級(jí)還是市級(jí)補(bǔ)償，都僅以水質(zhì)改善類別為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還未深化到水量補(bǔ)償和按水質(zhì)改善程度進(jìn)行多因子分別補(bǔ)償(見表2)。

表2 2018—2020年宣城市對(duì)各縣市區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金匯總表(單位：萬(wàn)元)

2 量化縣域水環(huán)境生態(tài)價(jià)值，推動(dòng)水資源分類補(bǔ)償

2.1 設(shè)立水資源二級(jí)產(chǎn)權(quán)制度，確立水資源財(cái)產(chǎn)分級(jí)歸屬主體

水資源作為公共產(chǎn)權(quán)，我國(guó)實(shí)行的是國(guó)家所有制度，但沒有明確和細(xì)化國(guó)家所有的具體內(nèi)容。為此，迫切需要對(duì)此進(jìn)行制度創(chuàng)新，在遵循國(guó)家法律法規(guī)和政策制度的框架下，設(shè)立水資源國(guó)家宏觀調(diào)控管理所有權(quán)下的區(qū)域水資源財(cái)產(chǎn)所有權(quán)二級(jí)產(chǎn)權(quán)制度，以明晰河流所屬各級(jí)行政區(qū)域間的水資源財(cái)產(chǎn)權(quán)益及水資源所有權(quán)的具體使用、處分等權(quán)利。這樣就可在堅(jiān)持水資源立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)、水資源配置權(quán)、水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施權(quán)和執(zhí)法懲治權(quán)等水資源國(guó)家所有的前提下，將水資源的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)利分配歸屬給水資源貢獻(xiàn)區(qū)域所有，建立由源區(qū)貢獻(xiàn)水資源補(bǔ)償、區(qū)域貢獻(xiàn)水資源補(bǔ)償、水質(zhì)獎(jiǎng)罰機(jī)制為核心的縣域間水環(huán)境補(bǔ)償新機(jī)制(見圖1所示)。

圖1 水資源二級(jí)產(chǎn)權(quán)設(shè)置結(jié)構(gòu)圖

2.2 明晰縣域水資源財(cái)產(chǎn)權(quán)益內(nèi)涵

流域各級(jí)行政區(qū)域(縣域)享有的水資源財(cái)產(chǎn)所有權(quán)包括水資源量和水環(huán)境容量?jī)蓚€(gè)方面。

2.2.1 水資源量

在上游貢獻(xiàn)的水資源中，源區(qū)水和非源區(qū)水來(lái)源不同，其生態(tài)意義和生態(tài)價(jià)值也不一樣，源區(qū)水更具生態(tài)價(jià)值，應(yīng)當(dāng)比非源區(qū)的水資源有更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，有必要將其區(qū)分為源區(qū)貢獻(xiàn)水和區(qū)域貢獻(xiàn)水兩種類型。源區(qū)貢獻(xiàn)水是指在流域上游的源頭區(qū)域內(nèi)因生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)所產(chǎn)生的、對(duì)下游地區(qū)可供利用的水資源，可通過(guò)流域面積與降雨量或源區(qū)出境斷面流量測(cè)得。區(qū)域貢獻(xiàn)水是指本行政區(qū)域形成的，流入下游并能為下游區(qū)域使用的水資源，可通過(guò)行政區(qū)域間河流斷面測(cè)得，是扣除上游流入、河流生態(tài)環(huán)境用水及洪水期下泄不可利用水的水資源。根據(jù)水利部《水資源可利用量估算方法(試行)》，區(qū)域貢獻(xiàn)量可通過(guò)行政區(qū)域間河流斷面測(cè)得數(shù)據(jù)扣除30%的河道生態(tài)用水及30%的洪水期不可用水計(jì)算。即：

源區(qū)貢獻(xiàn)水量=源區(qū)水×(1-60%)=流域面積×降雨量×(1-60%)

區(qū)域貢獻(xiàn)水量=(出境水量-入境水量)×(1-60%)

績(jī)溪河流因全部為源頭水，沒有流入過(guò)境水，無(wú)需計(jì)算入境水量。

2.2.2 水環(huán)境容量

水環(huán)境容量通過(guò)跨界斷面水質(zhì)因子測(cè)定數(shù)據(jù)來(lái)判斷是達(dá)標(biāo)、提升或是降低，據(jù)此作為補(bǔ)償依據(jù)。

流域行政區(qū)域(縣域)享有的水資源與環(huán)境權(quán)益的確定為上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施奠定了水資源權(quán)益基礎(chǔ)，有利于調(diào)動(dòng)上下游地區(qū)保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的積極性，促進(jìn)“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”流域保護(hù)和治理長(zhǎng)效機(jī)制的形成。

2.3 分類核算縣域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額

流域行政區(qū)域(縣域)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額按源區(qū)貢獻(xiàn)水、區(qū)域貢獻(xiàn)水和水質(zhì)目標(biāo)分別核算。以績(jī)溪縣在新安江生態(tài)補(bǔ)償三輪試點(diǎn)中水環(huán)境和補(bǔ)償狀況為例，測(cè)算縣域水資源分類補(bǔ)償數(shù)額，并與實(shí)際補(bǔ)償對(duì)比，為深化水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償提供學(xué)理支撐。

2.3.1 源區(qū)貢獻(xiàn)水補(bǔ)償金額核算(見表3)

表3 新安江績(jī)溪流域源區(qū)貢獻(xiàn)水量及補(bǔ)償測(cè)算表

源區(qū)貢獻(xiàn)水補(bǔ)償金額=源區(qū)貢獻(xiàn)水量×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

行政區(qū)域(縣域)內(nèi)源區(qū)貢獻(xiàn)水補(bǔ)償總額=∑源區(qū)貢獻(xiàn)水量×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2.3.2 區(qū)域貢獻(xiàn)水補(bǔ)償金額核算(見表4)

表4 2012年至2020年新安江績(jī)溪縣域跨界斷面過(guò)水量及補(bǔ)償測(cè)算表

區(qū)域貢獻(xiàn)水補(bǔ)償金額=區(qū)域貢獻(xiàn)水量×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

行政區(qū)域(縣域)內(nèi)區(qū)域貢獻(xiàn)水補(bǔ)償總額=∑區(qū)域貢獻(xiàn)水量×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

新安江績(jī)溪縣域區(qū)域貢獻(xiàn)水量通過(guò)設(shè)置于歙縣新管的跨縣界斷面測(cè)得。

2.3.3 水質(zhì)目標(biāo)分因子補(bǔ)償金額核算(見表5、表6、表7)

表5 2018—2020年新管斷面主要水質(zhì)指標(biāo)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)

表6 新安江績(jī)溪縣域跨界斷面水質(zhì)分因子補(bǔ)償年均估算

表7 新安江績(jī)溪縣域水資源分類補(bǔ)償表(年均值)

水質(zhì)目標(biāo)補(bǔ)償依據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838—2012)要求，由行政區(qū)域(縣域)雙方商定補(bǔ)償目標(biāo)，補(bǔ)償因子視實(shí)際需要選擇高錳酸鹽指數(shù)、氨氮和總磷等，逐月計(jì)算。本課題為簡(jiǎn)化測(cè)算，采用了歷年均值。

單因子補(bǔ)償金額=(斷面水質(zhì)目標(biāo)值-斷面水質(zhì)指標(biāo)值)×斷面年均過(guò)水量×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(本文水量采用年均值，不逐月計(jì)算)

行政區(qū)域(縣域)斷面水質(zhì)獎(jiǎng)罰金額=∑單因子補(bǔ)償金額(各單因子補(bǔ)償金額總和)

結(jié)論一：按上述水資源價(jià)值的理論測(cè)算，績(jī)溪每年平均應(yīng)從新安江流域獲得補(bǔ)償5.841億元，而實(shí)際年均僅獲得0.49億元，差距巨大。

結(jié)論二：據(jù)表1，2010—2020年績(jī)溪縣新安江流域的配套投入資金年均1.41億元，補(bǔ)償投入的資金年均0.51億元，績(jī)溪縣域2018—2020年在宣城市縣域間獲得補(bǔ)償金額共計(jì)830萬(wàn)元，年均276.7萬(wàn)元，兩者合計(jì)也只有0.53767億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于績(jī)溪年均生態(tài)環(huán)保投入的1.41億元。這還沒有計(jì)算配套投入以外的資金。

結(jié)論三：流域生態(tài)水環(huán)境補(bǔ)償從目前全國(guó)河流流域?qū)嵺`內(nèi)容看，大都是通過(guò)化學(xué)需氧量、高錳酸鹽指數(shù)、氨氮和總磷四項(xiàng)因子作為綜合污染指數(shù)，依據(jù)達(dá)到水質(zhì)類別目標(biāo)后的綜合污染指數(shù)升降幅度分級(jí)獎(jiǎng)懲，未根據(jù)水質(zhì)類別按水量與水質(zhì)分別進(jìn)行補(bǔ)償和獎(jiǎng)罰，一個(gè)重要原因是地方水資源產(chǎn)權(quán)不夠明晰，導(dǎo)致地方水資源產(chǎn)權(quán)權(quán)益難以全面主張。由此可見，縣域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳罨母镲@得尤為必要和迫切。若能推廣到碳匯本底價(jià)值計(jì)量等生態(tài)環(huán)境要素的價(jià)值量化與交易，對(duì)于拓寬綠水青山就是金山銀山轉(zhuǎn)化通道、提升重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)類別縣域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力與發(fā)展水平具有合理而又特別重要的實(shí)際意義。