水利工程運(yùn)行管理政府購買服務(wù)合同要點(diǎn)探析

萬晉軍

一、項(xiàng)目基本情況

西淝河泵站、高塘湖排澇站系安徽省淮河流域西淝河等沿淮洼地治理應(yīng)急工程子項(xiàng)目中的姊妹站，總裝機(jī)25400 千瓦，沿淮河干流淮南段上下游分布，相距45 公里，均為大（2）型泵站，都屬于國家172 項(xiàng)重大水利工程。工程于2015年11月開工，2020年11月25日竣工驗(yàn)收，2020年3月投入運(yùn)行。受機(jī)構(gòu)編制限制，淮南市水利局創(chuàng)新西淝河泵站、高塘湖排澇站管理模式，采取了“1+1+1”運(yùn)行管理模式，即淮南市水利局負(fù)責(zé)調(diào)度和考核，淮南市排灌總站負(fù)責(zé)組織管理，通過公開招標(biāo)方式確定社會化企業(yè)提供泵站運(yùn)行管理服務(wù)。

2020年3 月至今，政府一直采用購買泵站運(yùn)行管理服務(wù)方式，西淝河泵站、高塘湖排澇站管理規(guī)范、運(yùn)行良好。在抗擊2020年淮河流域區(qū)域性洪水、2021年汛期淮河流域“7·16”汛情中發(fā)揮了巨大的工程效益。

二、合同法律關(guān)系分析

（一）合同的雙重屬性

淮南市水利局作西淝河泵站、高塘湖排澇站運(yùn)行管理政府購買服務(wù)項(xiàng)目購買人（以下稱甲方），通過公開招標(biāo)與水發(fā)機(jī)電集團(tuán)有限公司（以下稱乙方）簽訂了政府購買服務(wù)合同，甲方指定淮南市排灌總站作為甲方代表（以下稱甲方代表）負(fù)責(zé)日常管理。根據(jù)《中華人民共和國民法典》，合同雙方建立了民事委托法律關(guān)系，甲方是委托人，乙方是受托人，泵站工程效益區(qū)內(nèi)的公眾屬于利益相關(guān)第三者，因此，此類合同既屬于民事委托合同，也屬于第三者利益合同，具有雙重屬性。而利益相關(guān)第三者由于受眾廣泛，沒有特定的名稱，很難確定誰是服務(wù)的特定受眾，因此是難以界定的第三人。

（二）合同標(biāo)的物確定

合同標(biāo)的物是合同當(dāng)事人雙方權(quán)利和義務(wù)所共同指向的對象，在西淝河泵站、高塘湖排澇站運(yùn)行管理政府購買服務(wù)項(xiàng)目中，合同標(biāo)的物包括工程維修養(yǎng)護(hù)和行政管理輔助兩部分，其中工程維修養(yǎng)護(hù)為主要部分，行政管理輔助為次要部分。甲方在招標(biāo)設(shè)計中，項(xiàng)目名稱最終確定為“運(yùn)行管理政府購買服務(wù)”，以區(qū)別于泵站“管養(yǎng)分離”政府購買服務(wù)項(xiàng)目。

（三）合同各方的職責(zé)

《政府購買服務(wù)管理辦法》規(guī)定政府購買服務(wù)的購買主體必須是國家機(jī)關(guān)，在西淝河泵站、高塘湖排澇站運(yùn)行管理政府購買服務(wù)項(xiàng)目中，甲方是泵站的主管部門，負(fù)責(zé)監(jiān)督職責(zé)；甲方代表是泵站的運(yùn)行管理單位，承擔(dān)國有資產(chǎn)管理職責(zé)；乙方提供技術(shù)勞務(wù)服務(wù)，輔助甲方履行職責(zé)。合同履行期間，甲方負(fù)責(zé)調(diào)度、考核；甲方代表負(fù)責(zé)泵站外部關(guān)系協(xié)調(diào)和運(yùn)行管理的組織、檢查；乙方負(fù)責(zé)具體技術(shù)勞務(wù)。各方職責(zé)明確，關(guān)系合理。

（四）民事責(zé)任的承擔(dān)

乙方因履行合同而產(chǎn)生對第三人的民事侵權(quán)責(zé)任，按照過錯原則劃分，如當(dāng)乙方執(zhí)行甲方的指令時，乙方屬于甲方的代理，由甲方承擔(dān)民事責(zé)任；當(dāng)乙方有過錯或者表見代理時，由乙方直接承擔(dān)責(zé)任，也可以由甲方先行承擔(dān)責(zé)任事后向乙方追償。

（五）行政責(zé)任的承擔(dān)

因乙方的違法行為而產(chǎn)生的行政責(zé)任，如果是因乙方違反甲方要求或者違反操作規(guī)程而導(dǎo)致的，應(yīng)由乙方承擔(dān)責(zé)任，如行政處罰。如果是因乙方執(zhí)行甲方的指令且以甲方名義實(shí)施導(dǎo)致的，應(yīng)由甲方承擔(dān)責(zé)任，包括行政處罰和行政處分。如果是因乙方執(zhí)行甲方的指令而以自己的名義實(shí)施導(dǎo)致的，則應(yīng)由雙方按照過錯劃分責(zé)任，僅包括行政處罰。

（六）合同的違約責(zé)任

合同的違約責(zé)任僅包括雙方內(nèi)部損失，不包括外部損失，如社會公共利益損失。但是如果甲方受到利益相關(guān)第三者的追訴，則可根據(jù)過錯原則向乙方追償，如乙方疏忽大意、怠于履職、違章操作等。因此，合同雙方的違約責(zé)任是不對等的，乙方具有較大的合同風(fēng)險。

（七）合同的行政監(jiān)督

由于政府購買服務(wù)合同具有保護(hù)公眾利益的屬性，《政府購買服務(wù)管理辦法》規(guī)定，購買主體和承接主體應(yīng)當(dāng)自覺接受財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督以及服務(wù)對象的監(jiān)督。在西淝河泵站、高塘湖排澇站運(yùn)行管理項(xiàng)目履行過程中，市級財政主管部門和審計主管部門分別進(jìn)行了檢查和評價，合同履行情況接受了新聞媒體、鎮(zhèn)村組織等社會監(jiān)督。

按照國家擔(dān)保責(zé)任理論，為保證對利益相關(guān)第三者利益的救濟(jì)，在利益相關(guān)第三者公眾利益即將受損或者已經(jīng)受損的危急情況下，經(jīng)政府購買服務(wù)主管機(jī)關(guān)同意，甲方可以解除委托合同并接管合同標(biāo)的物，繼續(xù)向利益相關(guān)第三者提供履職服務(wù)，這一點(diǎn)還需要國家在立法層面上進(jìn)一步明確。

三、合同管理難點(diǎn)

（一）雙方履約目標(biāo)差異

由于合同雙方所處的利益位置不同，履約的目標(biāo)存在一定的差異。甲方的目標(biāo)是確保泵站工程的正常運(yùn)行，完成行政管理職責(zé)任務(wù)，在政府購買服務(wù)項(xiàng)目各項(xiàng)價值目標(biāo)之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，這些價值目標(biāo)包括安全、經(jīng)濟(jì)、效率、文明、綠色、法制等，而并非追求單純的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。乙方的目標(biāo)是企業(yè)利益最大化，以盡量小的成本完成全部合同任務(wù)，足額獲得合同款項(xiàng)，同時為企業(yè)積累經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績，培養(yǎng)企業(yè)人才，樹立企業(yè)形象。因此，除合同約定的工作量外，雙方履約獲益目標(biāo)出現(xiàn)了不重合區(qū)域，其中甲方期望的獲益目標(biāo)還包括工程耐久性管理、改造提升、科技創(chuàng)新、爭先創(chuàng)優(yōu)、文明創(chuàng)建、群團(tuán)工作等，可稱之為“增值工作”。這些工作不易計量、不易考評，即使設(shè)為合同工作內(nèi)容也難以掌控，是甲方合同管理上的難點(diǎn)。

（二）過程管理難點(diǎn)

泵站運(yùn)行管理是過程的管理，既要符合水利法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的要求，又要按照水行政主管部門的要求做好相關(guān)工作。受客觀條件限制，甲方人員不可能時刻在現(xiàn)場監(jiān)督，如維修、觀測、節(jié)能、安全方面的現(xiàn)場工作過程具有“隱蔽工程”的特點(diǎn)，需要探索采用更科學(xué)合理的方法進(jìn)行管控。

四、合同完善管控方法

（一）設(shè)置增值工作條款

甲方可在合同授權(quán)范圍內(nèi)采取一定的措施引導(dǎo)乙方做好增值工作，縮小雙方履約目標(biāo)的差異程度?？刹扇〉拇胧┯校阂皇且罁?jù)合同任務(wù)中“做好甲方安排的其他工作”的兜底條款，以工作任務(wù)的形式安排乙方執(zhí)行落實(shí)，前提是甲方需要在事前制定詳細(xì)的目標(biāo)，事后進(jìn)行必要的總結(jié)整理。這種措施的優(yōu)點(diǎn)是效率較高，缺點(diǎn)是增加了甲方的工作量。二是在合同中約定獎勵條款，激勵乙方主動去完成目標(biāo)以獲得精神獎勵和經(jīng)濟(jì)利益。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是甲方省心省力，缺點(diǎn)是難以判斷目標(biāo)的價值，不易確定獎勵金額。

（二）細(xì)化雙方職責(zé)分工

在西淝河泵站、高塘湖排澇站運(yùn)行管理項(xiàng)目實(shí)踐中，合同雙方的日常工作是層次分明而又相互交叉的，如甲方主要承擔(dān)組織、檢查、評價、支付職責(zé)，乙方主要承擔(dān)具體執(zhí)行和技術(shù)服務(wù)職責(zé)。按照發(fā)起方不同來劃分，甲方發(fā)起乙方承辦的一般工作有：工程調(diào)用操作、泵站歲修、法律宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、疫情管控、考核評價、改造提升等。乙方發(fā)起甲方監(jiān)督的一般工作有：維修保養(yǎng)、水文觀測、管理范圍巡查、建筑物和設(shè)備等級評定、安全文明、環(huán)境衛(wèi)生、檔案管理、用電管理、資產(chǎn)管理等。甲方發(fā)起并由雙方合作的“增值工作”有：工程耐久性管理、改造提升、科技創(chuàng)新、爭先創(chuàng)優(yōu)、文明創(chuàng)建、群團(tuán)工作等。

（三）明確雙方的工作流程

在西淝河泵站、高塘湖排澇站運(yùn)行管理項(xiàng)目實(shí)踐中，針對過程管理難點(diǎn)，為使政府購買服務(wù)能夠有效執(zhí)行，需要明確合同雙方的工作流程，對于工程操作、工程增值等甲方權(quán)限范圍內(nèi)的工作由甲方發(fā)起，乙方執(zhí)行；對于維保、工程施工檔案資料管理一般由乙方發(fā)起、執(zhí)行，甲方監(jiān)督。根據(jù)甲、乙方職責(zé)，通過在合同中明確各事件的工作流程，可以使政府購買服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)簡單明了。甲、乙雙方具體工作流程如圖1 所示。

圖1 甲乙雙方工作流程圖

五、結(jié)論

本文以水利工程運(yùn)行管理政府購買服務(wù)項(xiàng)目為基礎(chǔ)，對政府購買服務(wù)的工作職責(zé)、流程和內(nèi)容，以及合同法律關(guān)系、合同管理難點(diǎn)和解決措施進(jìn)行了分析，可為其他國有水利工程制定政府購買服務(wù)合同提供經(jīng)驗(yàn)和樣板，以期不斷提升政府購買服務(wù)的質(zhì)量和效率■