率先推進(jìn)縣域共同富裕在杭州的生動(dòng)實(shí)踐

文 范海霞

縣域共同富裕是推進(jìn)“兩個(gè)先行”在杭實(shí)踐的重點(diǎn)之一

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)扎實(shí)推動(dòng)共同富裕作出重大戰(zhàn)略部署，今年5月，央辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，“兩個(gè)先行”疊加了這三大戰(zhàn)略，賦予縣城發(fā)展重要戰(zhàn)略地位。

從經(jīng)濟(jì)格局看，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是杭州尋求經(jīng)濟(jì)增量的重要來源。2021年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全省90 個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，其中縣級(jí)市和縣53 個(gè)、占比達(dá)58.9%，縣域經(jīng)濟(jì)總量占全省42.6%，縣域經(jīng)濟(jì)是浙江經(jīng)濟(jì)特色之一，縣域比重高，發(fā)展空間大。從杭州來看，桐廬、建德、淳安三縣（市）承載著全市50.9%的區(qū)域面積，經(jīng)濟(jì)總量卻只占全市的6.07%，杭州打造共同富裕示范區(qū)城市范例的重要發(fā)力點(diǎn)在縣（市）。

▼杭州市桐廬深澳古村

從空間布局看，縣城是完善城鎮(zhèn)化空間布局的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。53個(gè)縣域承載著全省66.7%的常住人口，是城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。杭州三縣（市）也分別承載著不同戰(zhàn)略功能：桐廬是杭州都市圈重要組成部分，建德是浙西生態(tài)屏障和西部節(jié)點(diǎn)縣，淳安作為全省山區(qū)26 縣之一，還肩負(fù)著特別生態(tài)功能區(qū)建設(shè)重任。此外，杭州市三個(gè)縣域發(fā)展還與生態(tài)安全、生態(tài)文明建設(shè)緊密關(guān)聯(lián)，影響著全市生產(chǎn)、生活、生態(tài)之間的組合水平。

從共富全局看，縣城是建設(shè)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展引領(lǐng)區(qū)的重要場域。浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的戰(zhàn)略定位之一，就是建設(shè)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)。杭州全市1922 個(gè)行政村，桐廬、建德、淳安三縣（市）下轄行政村數(shù)量分別為229 個(gè)、181個(gè)、337 個(gè)，占全市62.7%，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的樞紐區(qū)域。

縣域共同富裕是推進(jìn)“兩個(gè)先行”在杭實(shí)踐的難點(diǎn)之一

縣域由于集中了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民而與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)板塊存在差異，也是縮小“三大差距”的重要板塊和難點(diǎn)所在。從杭州市情況看，市域內(nèi)地區(qū)發(fā)展不平衡問題仍較為突出，“區(qū)強(qiáng)縣弱”格局仍未根本改變。以常住人口計(jì)算，2021年濱江區(qū)人均GDP超37 萬元，淳安僅為77676 元，最高最低地區(qū)倍差高達(dá)4.76。與省內(nèi)城市相比，地區(qū)發(fā)展均衡性相較寧波、嘉興等市有一定距離，寧波最高最低倍差2.51，嘉興為1.23。進(jìn)一步分析杭州市縣域發(fā)展的主要制約因素，主要包括：

▲ 桐廬縣合村鄉(xiāng)后溪村 葉少波/攝

從縣域自身看，內(nèi)源動(dòng)力還不夠。桐廬、淳安“八山半水半分田”，建德“八山一水一分田”，發(fā)展空間、區(qū)位交通等先天優(yōu)勢并不足，后天發(fā)展又有較多限制。比如，淳安特別生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展首先面臨“兩限”問題，即：空間受限（淳安73%國土空間劃入生態(tài)保護(hù)紅線，87.72%國土空間劃入水源保護(hù)區(qū)），產(chǎn)業(yè)受限（國民經(jīng)濟(jì)6 個(gè)門類30 大類52中類101 小類列入產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單），“發(fā)展什么”迫切需要破題。又如，建德傳統(tǒng)工業(yè)比重較高，2021年建德規(guī)模以上工業(yè)增加值中，非金屬礦物制品業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品工業(yè)增加值占比居前，二者合計(jì)占比達(dá)到47.50%，產(chǎn)業(yè)如何轉(zhuǎn)型亟待破解，產(chǎn)業(yè)發(fā)展新的增長點(diǎn)亟待謀劃。

從外源支持看，支撐力量還不夠。共同富裕背景下，杭州市提出民生公共服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)全市域統(tǒng)一，但在省管縣體制下，縣級(jí)財(cái)政較難應(yīng)對(duì)政策提標(biāo)帶來的壓力。醫(yī)療衛(wèi)生供給方面，截至2020年底，全市每千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師配比數(shù)為6.28 名，每千人床位數(shù)為11.07 張，農(nóng)村地區(qū)不到全市平均數(shù)的一半，建德、淳安、桐廬三縣（市）每千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師配比數(shù)為3.07 名，每千人床位數(shù)僅5.86 張。此外，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制方面，淳安作為全市唯一“兩山銀行”改革先行縣，“兩山銀行”成立3年來，在兩山轉(zhuǎn)化上取得明顯成效，推動(dòng)實(shí)施轉(zhuǎn)化項(xiàng)目125 個(gè)，投資額達(dá)30.6 億元，帶動(dòng)3000余人就業(yè)，促進(jìn)村集體和農(nóng)民增收6000 余萬元，但杭州市級(jí)統(tǒng)籌力度、專項(xiàng)政策支持力度、市屬國有平臺(tái)資源支撐力度等方面均有待強(qiáng)化，如何構(gòu)建覆蓋三縣（市）乃至全市域生態(tài)資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)體系，仍任重道遠(yuǎn)。

從共融全局看，產(chǎn)業(yè)融合仍有難點(diǎn)。杭州主城區(qū)產(chǎn)業(yè)外溢，流向三縣（市）明顯不足。據(jù)市發(fā)改委、市發(fā)規(guī)院調(diào)查數(shù)據(jù)，阿里、大華、海康等在杭投資的企業(yè)，78.73%分布在杭州核心城區(qū)。除區(qū)位交通因素外，三縣（市）產(chǎn)業(yè)與杭州主城區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)性較弱，是主要原因。以建德為例，醫(yī)療化工、建材水泥是其傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，根據(jù)最新的浙江省投入產(chǎn)出表計(jì)算，化工行業(yè)隸屬的非金屬制品業(yè)對(duì)通信和計(jì)算機(jī)設(shè)備、軟件和信息服務(wù)的直接消耗系數(shù)僅為0.08%和0.05%，充分說明建德已有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與杭州市信息技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)不足，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低。

推進(jìn)縣域共同富裕的實(shí)現(xiàn)路徑及建議

全會(huì)強(qiáng)調(diào)，以構(gòu)建西部山區(qū)跨越式發(fā)展新格局為牽引，搭建協(xié)作發(fā)展共同體，大力推動(dòng)文旅西進(jìn)，拓寬生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)化路徑，加快實(shí)現(xiàn)更高水平城鄉(xiāng)一體化。建議進(jìn)一步做好“五個(gè)統(tǒng)籌”文章，推進(jìn)縣域共同富裕在杭州的生動(dòng)實(shí)踐。

進(jìn)一步強(qiáng)化市域統(tǒng)籌。國家在縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃中，提出要把強(qiáng)縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結(jié)合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來。要將這“三個(gè)起來”落地落實(shí)，關(guān)鍵在于強(qiáng)化統(tǒng)籌，包括市域統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。以生態(tài)資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制為例，在淳安“兩山銀行”實(shí)踐和淳安、桐廬GEP 核算體系基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌三縣（市）乃至全市域自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)調(diào)查和GEP 核算。又如，文旅西進(jìn)方面，以唐詩之路為文脈，圍繞“一府一景一島”的“三帶環(huán)繞”擁江形態(tài)，統(tǒng)籌富陽、桐廬沿線自然風(fēng)光和人文景點(diǎn)串點(diǎn)成線，支持跨區(qū)域整體打造錢江詩畫游精品線路，形成唐詩之路核心展示區(qū)。

進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌。全會(huì)提出，把大杭州作為一個(gè)整體統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)現(xiàn)“東西并進(jìn)、南北互動(dòng)”。一方面，要加強(qiáng)“縣-鎮(zhèn)（街）-村（社）”一體規(guī)劃，提升發(fā)展中心鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)、村莊、農(nóng)房風(fēng)貌管控，推動(dòng)形成“村莊布局規(guī)劃-鄉(xiāng)村單元規(guī)劃（村莊規(guī)劃）-村莊設(shè)計(jì)”的“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃體系，規(guī)劃引領(lǐng)重塑縣域活力。另一方面，市級(jí)層面進(jìn)一步落實(shí)縣域“雙向飛地”規(guī)劃布局，明確飛地“落地”空間。

進(jìn)一步強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌。中央提出要“加快構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”，這對(duì)縣域尤為重要。要加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，強(qiáng)化交通道路、農(nóng)田水利、醫(yī)療衛(wèi)生、人才教育等設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上，還要重點(diǎn)推進(jìn)5G 站點(diǎn)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈等設(shè)施建設(shè)和智能化改造。

進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌。推動(dòng)空間布局和產(chǎn)業(yè)地理集聚契合，推動(dòng)三縣（市）生態(tài)等優(yōu)勢資源為城市發(fā)展提供要素保障，深化“兩進(jìn)兩回”，促進(jìn)城市的產(chǎn)業(yè)、資金、科技、人才、信息等優(yōu)勢資源向縣域及農(nóng)村擴(kuò)充輻射，實(shí)現(xiàn)城區(qū)與縣域、城與鄉(xiāng)之間資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)。同時(shí)，注重發(fā)揮城區(qū)龍頭企業(yè)作用，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)特別是鏈主企業(yè)整合供應(yīng)鏈，引導(dǎo)三縣（市）中小企業(yè)在細(xì)分領(lǐng)域發(fā)力，成為“配套專家”“專精特新小巨人”，以市場主體活力推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。

進(jìn)一步強(qiáng)化政策統(tǒng)籌。在《浙江省山區(qū)26 縣跨越式高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案(2021—2025年》《關(guān)于深化新時(shí)代區(qū)縣（市）協(xié)作高質(zhì)量推進(jìn)山區(qū)4 縣跨越式發(fā)展的實(shí)施意見》等政策基礎(chǔ)上，深化、細(xì)化、具體化各項(xiàng)舉措，精準(zhǔn)聚焦，省市統(tǒng)籌，突出政策協(xié)同。