規(guī)范倡導(dǎo)與危機(jī)應(yīng)對(duì)：世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中的效用*

趙 洋

【內(nèi)容提要】 在全球衛(wèi)生治理中，世界衛(wèi)生組織在倡導(dǎo)涉及衛(wèi)生與健康問(wèn)題的國(guó)際規(guī)范方面表現(xiàn)得較為成功，而其應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)的表現(xiàn)則不盡如人意。這就引發(fā)了一個(gè)重要的問(wèn)題，即世衛(wèi)組織為何會(huì)在面對(duì)全球衛(wèi)生治理中的不同類型問(wèn)題時(shí)，其治理能力體現(xiàn)出了巨大的差異性？本文旨在結(jié)合關(guān)于認(rèn)知共同體的理論來(lái)解釋這種差異性產(chǎn)生的原因，指出世衛(wèi)組織在功能上同認(rèn)知共同體相似，即主要依靠自身專業(yè)知識(shí)，通過(guò)說(shuō)服機(jī)制塑造國(guó)家間共識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)全球衛(wèi)生治理有效開(kāi)展。本文通過(guò)比較分析指出，作為全球治理中的規(guī)范倡導(dǎo)者，世衛(wèi)組織長(zhǎng)期致力于推動(dòng)健康權(quán)成為一項(xiàng)基本人權(quán)，而保障公民健康權(quán)作為一種全球性規(guī)范已經(jīng)被世界各國(guó)普遍接受。但是在面對(duì)諸如COVID-19 這種突發(fā)性危機(jī)時(shí)，世衛(wèi)組織在協(xié)調(diào)各國(guó)抗疫行動(dòng)、引導(dǎo)各國(guó)政府有效應(yīng)對(duì)疫情方面則不是很成功。本文認(rèn)為，這一問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于認(rèn)知共同體的內(nèi)在特性，即它是通過(guò)向各國(guó)提供專業(yè)知識(shí)而非強(qiáng)制手段來(lái)促使國(guó)家之間實(shí)現(xiàn)政策協(xié)調(diào)。在面對(duì)長(zhǎng)期性和規(guī)范性問(wèn)題時(shí)，世衛(wèi)組織可以較有效地利用以專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)的論據(jù)進(jìn)行說(shuō)服，推動(dòng)各國(guó)就相關(guān)問(wèn)題形成共識(shí)。但是在面對(duì)突發(fā)性的、需要做出迅速反應(yīng)的危機(jī)時(shí)，這種通過(guò)說(shuō)服塑造共識(shí)的機(jī)制就很難發(fā)揮作用。

一、引言

全球衛(wèi)生治理包括兩個(gè)部分：一是塑造和倡導(dǎo)同公共衛(wèi)生與健康事業(yè)相關(guān)的國(guó)際規(guī)范，也就是使某些涉及公共衛(wèi)生與健康的觀念成為各國(guó)共享觀念。二是在突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)期協(xié)調(diào)各國(guó)行動(dòng)以共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。就前者而言，保障各國(guó)公民享有健康權(quán)，即致力于維護(hù)和改善各國(guó)公民的健康狀況已經(jīng)成為各國(guó)政府普遍接受的規(guī)范，健康權(quán)作為人權(quán)重要組成部分已經(jīng)得到國(guó)際社會(huì)普遍承認(rèn)。就后者而言，越來(lái)越頻繁出現(xiàn)的各類全球公共衛(wèi)生事件，也表明提高國(guó)際社會(huì)整體在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)方面的能力已經(jīng)成為各國(guó)面對(duì)的共同課題。

世界衛(wèi)生組織（世衛(wèi)組織）正是為了應(yīng)對(duì)關(guān)系到人類健康和生命安全的挑戰(zhàn)而建立的機(jī)構(gòu)。作為聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)之一，世衛(wèi)組織負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生緊急情況，防范大型流行病傳播以及根除諸如脊髓灰質(zhì)炎和瘧疾這樣的致命性疾病。①《聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)》，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，https://www.un.org/zh/about-us/un-system。在面對(duì)非緊迫性的規(guī)范塑造與倡導(dǎo)類問(wèn)題時(shí)——例如在促進(jìn)關(guān)于人類健康的理念傳播，推動(dòng)健康權(quán)成為一項(xiàng)得到各國(guó)廣泛共享的規(guī)范方面——世衛(wèi)組織做得較為成功。世衛(wèi)組織倡導(dǎo)的健康理念是“享受最高而能獲致之健康標(biāo)準(zhǔn)，為人人基本權(quán)利之一，不因種族、宗教、政治信仰、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)情境而異，而分軒輊”。②《世界衛(wèi)生組織組織法：原則》，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/zh/about/governance/constitution。正是在世衛(wèi)組織推動(dòng)下，各國(guó)政府普遍將保障公民獲得相應(yīng)健康標(biāo)準(zhǔn)作為自身責(zé)任。除此之外，世衛(wèi)組織在推動(dòng)諸如《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》等涉及人類健康的公約得到各國(guó)批準(zhǔn)方面也發(fā)揮了重要作用。但是在面對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，世衛(wèi)組織在組織和協(xié)調(diào)各國(guó)采取一致行動(dòng)方面的表現(xiàn)則難盡如人意。在COVID-19 疫情期間，盡管世衛(wèi)組織在科學(xué)防控疫情、有效救治被感染者、避免借疫情對(duì)他國(guó)污名化等方面做出了大量努力，提供了大量已經(jīng)被一些國(guó)家的實(shí)踐證明正確的建議，但某些國(guó)家仍然無(wú)視該組織提供的專家意見(jiàn)，從而導(dǎo)致疫情在這些國(guó)家愈演愈烈，影響到全球疫情防控成效。這就提出了一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題，即什么因素導(dǎo)致了世衛(wèi)組織在面對(duì)全球衛(wèi)生治理中的不同類型問(wèn)題時(shí)，其效力產(chǎn)生了顯著的差異性？

本文認(rèn)為，導(dǎo)致這種差異性的根本原因在于世衛(wèi)組織的認(rèn)知共同體屬性。③如果僅僅從定義出發(fā)，世衛(wèi)組織同認(rèn)知共同體之間還存在較大差異。認(rèn)知共同體是一種由某一領(lǐng)域中的專家所組成的、較為松散的組織形式，而世衛(wèi)組織則是具有完備的機(jī)構(gòu)和組織形式的政府間國(guó)際組織。但是，從功能上講，世衛(wèi)組織又同認(rèn)知共同體相當(dāng)接近，二者都主要通過(guò)向國(guó)家政府提供以某一領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)的建議來(lái)發(fā)揮作用，而缺乏向國(guó)家施加強(qiáng)制力的資源、能力和手段。正是從功能接近的角度出發(fā)，本文將世衛(wèi)組織看作是認(rèn)知共同體，并不是說(shuō)世衛(wèi)組織的結(jié)構(gòu)較為松散。世衛(wèi)組織由一批具有專業(yè)知識(shí)的專家（包括醫(yī)生、公共衛(wèi)生專家、流行病學(xué)家以及其他各類科學(xué)家）組成，這些專家基于共同的事業(yè)觀念而結(jié)合在一起，它發(fā)揮作用的基礎(chǔ)在于自身所具備的專業(yè)知識(shí)以及說(shuō)服國(guó)家決策者相信其所提供的信息的重要性的能力。①瑪格麗特·凱克、凱瑟琳·辛金克：《超越國(guó)界的活動(dòng)家：國(guó)際政治中的倡議網(wǎng)絡(luò)》，韓召穎等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第33—34 頁(yè)。一方面，作為專家共同體，世衛(wèi)組織所做出的決定是建立在其工作人員所具備的高度專業(yè)化的知識(shí)之上的，其決定具有專業(yè)性和科學(xué)性。另一方面，世衛(wèi)組織同各類認(rèn)知共同體一樣，主要通過(guò)在各國(guó)間塑造關(guān)于某一問(wèn)題的共識(shí)來(lái)發(fā)揮作用，缺乏強(qiáng)制執(zhí)行能力，也不能迫使成員國(guó)遵循其決定。這一事實(shí)決定了世衛(wèi)組織在全球衛(wèi)生治理中的效用。

二、全球治理中的認(rèn)知共同體

按照彼得·哈斯（Peter M.Haas）的觀點(diǎn)，認(rèn)知共同體是由在一個(gè)特定問(wèn)題領(lǐng)域當(dāng)中擁有得到承認(rèn)的專業(yè)知識(shí)和能力的專家組成的網(wǎng)絡(luò)，這些專家可以在該問(wèn)題領(lǐng)域當(dāng)中對(duì)于與政策相關(guān)的知識(shí)做出權(quán)威性的論斷。②Peter M.Haas,“Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination,”International Organization,Vol.46,No.1,1992,p.3.約翰·魯杰（John Gerard Ruggie）的定義與此類似，他也將認(rèn)知共同體看作是由圍繞著某一種知識(shí)的相互聯(lián)系的角色構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，是認(rèn)知層次上的制度化形式。參見(jiàn)John Gerard Ruggie,Constructing the World Polity,New York: Taylor &Francis Group,1998,p.55。認(rèn)知共同體之所以重要，是因?yàn)閲?guó)家間在進(jìn)行政策協(xié)調(diào)時(shí)往往需要涉及專業(yè)性的科學(xué)和技術(shù)知識(shí)的信息。這些信息可以使國(guó)家了解它們所面對(duì)問(wèn)題的本質(zhì)，以及它們采取行動(dòng)的可能后果。

無(wú)論在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部還是國(guó)家之間，都存在著多種多樣的認(rèn)知共同體。伊曼紐爾·阿德勒（Emanuel Adler）指出，在冷戰(zhàn)期間，認(rèn)知共同體在塑造關(guān)于核武器控制的共享觀念和實(shí)踐方面扮演了關(guān)鍵性角色，而這又進(jìn)一步幫助協(xié)調(diào)了美蘇兩個(gè)超級(jí)大國(guó)之間關(guān)于合作的預(yù)期。③Emanuel Adler,“The Emergence of Cooperation: National Epistemic Communities and the International Evolution of the Idea of Nuclear Arm Control,” International Organization,Vol.46,No.1,1992,p.101.在他看來(lái)，認(rèn)知共同體可以推動(dòng)國(guó)家觀念的不斷進(jìn)化。這種進(jìn)化分為五個(gè)階段：第一，認(rèn)知共同體提出新的觀念和預(yù)期；第二，將新的觀念和預(yù)期集中在一起，并使它們成為一種“集體理解”；第三，決定政府有效采納某些政策的政治過(guò)程；第四，這些預(yù)期、價(jià)值和觀念從一個(gè)國(guó)家傳播到其他國(guó)家；第五，兩個(gè)或更多國(guó)家采取模式化的規(guī)范性行為，這些行為在一定程度上來(lái)自于對(duì)預(yù)期的創(chuàng)新、選擇和擴(kuò)散。①Emanuel Adler,“The Emergence of Cooperation: National Epistemic Communities and the International Evolution of the Idea of Nuclear Arm Control,” pp.104-105.由于政府所采納的政策涉及到高度專業(yè)性和科學(xué)性的問(wèn)題，所以關(guān)于這些政策的預(yù)期往往首先產(chǎn)生于專家群體內(nèi)部，并且由專家群體帶入政治體系當(dāng)中。進(jìn)而，這種政策預(yù)期從一個(gè)國(guó)家傳播到另一個(gè)國(guó)家，使不同國(guó)家的決策者產(chǎn)生關(guān)于恰當(dāng)行動(dòng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)的主體間理解，并且根據(jù)這種理解理性地評(píng)估他們的政策選擇。

彼得·哈斯則注意到認(rèn)知共同體在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的作用，指出各國(guó)間在臭氧層保護(hù)領(lǐng)域的成功政策協(xié)調(diào)受到生態(tài)認(rèn)知共同體的強(qiáng)有力影響。在生態(tài)認(rèn)知共同體影響下，各國(guó)政府最終于1987年簽署了《蒙特利爾破壞臭氧層物質(zhì)管制議定書》，從而自愿在氟利昂使用方面接受嚴(yán)格限制。②Peter M.Hass,“Banning Chlorofluorocarbons: Epistemic Community to Protect Stratospheric Ozone,” International Organization,Vol.46,No.1,1992,p.187.這些認(rèn)知共同體由各國(guó)的環(huán)境科學(xué)家以及支持這些科學(xué)家立場(chǎng)的政策制定者組成，他們的共同信念在于都相信是氟利昂中的氯化物破壞了自然界的臭氧平衡。相應(yīng)地，他們的政策倡議則是保護(hù)臭氧層以阻止有害的紫外線照射到地球上。③Peter M.Hass,“Banning Chlorofluorocarbons: Epistemic Community to Protect Stratospheric Ozone,” p.189.這些認(rèn)知共同體通過(guò)跨國(guó)專家網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)了保護(hù)臭氧層觀念在國(guó)家間的流動(dòng)和傳播，推動(dòng)了限制氟利昂排放的國(guó)家間共識(shí)形成。

在當(dāng)代全球治理領(lǐng)域，同樣可以觀察到大量認(rèn)知共同體的活動(dòng)，它們通過(guò)塑造國(guó)家間共識(shí)來(lái)促進(jìn)政策協(xié)調(diào)。所謂治理，實(shí)質(zhì)上就是一系列正式和非正式的過(guò)程和制度，它們指導(dǎo)和約束了一個(gè)群體的集體行動(dòng)。④Robert O.Keohane and Joseph S.Nye,“Governance in a Globalizing World,” in Robert O.Keohane,ed., Power and Governance in a Partially Globalized World,New York: Taylor &Francis Group,2002,p.202.在全球治理體系中，聯(lián)合國(guó)無(wú)疑是處于核心的國(guó)際機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗哂衅渌M織所不具備的最廣泛的代表性、普遍性和全球性特征。在涉及到專業(yè)領(lǐng)域問(wèn)題時(shí)，聯(lián)合國(guó)則需要同各個(gè)領(lǐng)域中的專業(yè)性組織——它們作為認(rèn)知共同體發(fā)揮作用——開(kāi)展協(xié)作。這些專業(yè)性組織在國(guó)際上也具有廣泛代表性，是“負(fù)有擴(kuò)大國(guó)際責(zé)任”的專門機(jī)關(guān)。⑤李東燕：《全球治理——行為體、機(jī)制與議題》，北京：當(dāng)代中國(guó)出版社，2015年，第30 頁(yè)。在本質(zhì)上，國(guó)家間政策協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)就是關(guān)于某一問(wèn)題產(chǎn)生的原因及相關(guān)政策后果的共識(shí)和共同預(yù)期，而國(guó)際政治中共同預(yù)期的形成則依賴于能夠“決定和改變行動(dòng)的價(jià)值和意義的各類制度”。⑥Emanuel Adler and Peter M.Haas,“Conclusion: Epistemic Communities,World Order,and the Creation of a Reflective Research Program,” International Organization,Vol.46,No.1,1992,p.371.發(fā)揮認(rèn)知共同體功能的專業(yè)性國(guó)際組織通過(guò)推動(dòng)觀念的跨國(guó)流動(dòng)來(lái)塑造共同預(yù)期，進(jìn)而推動(dòng)政策協(xié)調(diào)。在涉及技術(shù)性問(wèn)題的國(guó)家間政策協(xié)調(diào)當(dāng)中，合作的結(jié)果取決于國(guó)家運(yùn)用其政治權(quán)力來(lái)執(zhí)行由認(rèn)知共同體所倡導(dǎo)的實(shí)踐的程度。①Emanuel Adler and Peter M.Haas,“Conclusion: Epistemic Communities,World Order,and the Creation of a Reflective Research Program,” p.372.政策協(xié)調(diào)是解決當(dāng)代各種跨越國(guó)家邊界問(wèn)題的必由之路，在各國(guó)利益仍然存在分歧的情況下，認(rèn)知共同體在推動(dòng)國(guó)家間政策協(xié)調(diào)，促進(jìn)國(guó)家間合作方面發(fā)揮了不可替代的作用。

認(rèn)知共同體主要通過(guò)說(shuō)服的過(guò)程來(lái)改變國(guó)家關(guān)于自身身份和利益的認(rèn)知，進(jìn)而影響國(guó)家行為。說(shuō)服是一種認(rèn)知活動(dòng)，包含了對(duì)于一種特定信息的內(nèi)容的主動(dòng)評(píng)價(jià)。它涉及改變關(guān)于因果關(guān)系的思維和態(tài)度，以及在不存在物質(zhì)或精神方面的強(qiáng)制力的情況下影響一個(gè)行為體的身份。②Aiastair Jain Johnston,“Treating International Institutions as Social Environment,” International Studies Quarterly, Vol.45,No.4,2001,p.496.由此可見(jiàn)，說(shuō)服的效果是不依賴于對(duì)于任何強(qiáng)制性力量的使用的，而是取決于說(shuō)服者所使用的論據(jù)的說(shuō)服力。杰弗里·切克（Jeffrey T.Checkel）將這種說(shuō)服稱作“爭(zhēng)論性說(shuō)服”，它是指在不存在強(qiáng)制力的條件下推動(dòng)關(guān)于因果關(guān)系的態(tài)度轉(zhuǎn)變的過(guò)程?；蛘哒f(shuō)，這是一個(gè)行為體試圖通過(guò)傳遞信息來(lái)引導(dǎo)他者轉(zhuǎn)變態(tài)度、信念和行為模式的過(guò)程，在這一過(guò)程中被說(shuō)服者擁有自由選擇的權(quán)利。③Jeffrey T.Checkel,“Why Comply? Social Learning and European Identity Change,” International Organization,Vol.55,No.3,2001,p.562.這一過(guò)程相當(dāng)于尤爾根·哈貝馬斯（Jurgen Habermas）所說(shuō)的“交往行動(dòng)”，它是一個(gè)各方達(dá)成相互理解以協(xié)調(diào)各自行為的過(guò)程。根據(jù)這一理論，原本具有沖突性觀點(diǎn)的各方進(jìn)入到一種話語(yǔ)模式當(dāng)中，在那里他們?cè)噲D就社會(huì)形勢(shì)的相關(guān)特征達(dá)成一致意見(jiàn)，并提出關(guān)于采取某些行動(dòng)或不采取某些行動(dòng)的相關(guān)理由。這些理由本身具有可信性，它們推動(dòng)各方采取同先前被澄清的理解以及他者的預(yù)期相一致的行為。④Andreas Hasenclever,Peter Mayer and Volker Rittberger,Theories of International Regimes,Cambridge: Cambridge University Press,1997,p.176.交往行動(dòng)是一種以達(dá)成共同理解為主要導(dǎo)向的行為，它表明行為體不是根據(jù)以自我利益為中心的計(jì)算，而是通過(guò)相互理解來(lái)協(xié)調(diào)彼此的行動(dòng)。在交往行動(dòng)中，各方可以根據(jù)關(guān)于形勢(shì)的共同理解來(lái)協(xié)調(diào)它們的行動(dòng)計(jì)劃，并在此基礎(chǔ)上追求它們的個(gè)體目標(biāo)。也就是說(shuō)，各個(gè)行為體試圖相互說(shuō)服對(duì)方改變它們的因果性或原則性信念，以便達(dá)成關(guān)于“有效性論斷”的推理性共識(shí)。⑤Thomas Risse,“‘Let’s Argue’: Communicative Action in World Politics,” International Organization,Vol.54,No.1,2000,p.9.

因此，根據(jù)說(shuō)服理論，國(guó)家間的一致行動(dòng)并不是來(lái)自于外部的壓力或強(qiáng)迫，而是來(lái)自于各方關(guān)于采取適當(dāng)行動(dòng)以應(yīng)對(duì)特定形勢(shì)的共同理解，是國(guó)家間共識(shí)的體現(xiàn)。對(duì)于認(rèn)知共同體而言，最重要的任務(wù)是提供令人信服的證據(jù)以說(shuō)服國(guó)家決策者做出適當(dāng)行動(dòng)。這些證據(jù)提供了一種特定的對(duì)于客觀環(huán)境的解讀方式，可以引導(dǎo)不同國(guó)家的決策者形成關(guān)于在一種特定的環(huán)境中采取恰當(dāng)行動(dòng)的共同理解。在全球治理所涉及的諸多問(wèn)題領(lǐng)域，認(rèn)知共同體都可以發(fā)揮自身在專業(yè)知識(shí)方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)說(shuō)服來(lái)促進(jìn)國(guó)家間政策協(xié)調(diào)。這是因?yàn)楫?dāng)各方都處于復(fù)雜的、難以通過(guò)權(quán)力來(lái)解決問(wèn)題的環(huán)境中時(shí)，說(shuō)服往往會(huì)取代強(qiáng)制成為推動(dòng)政策協(xié)調(diào)的媒介。①Andreas Hasenclever,Peter Mayer and Volker Rittberger,Theories of International Regimes,p.178.

具體而言，說(shuō)服的主要功能在于向不同國(guó)家傳遞某種特定觀念。一旦這些觀念被一定數(shù)量的國(guó)家所接受，那么圍繞著這一觀念的國(guó)際共識(shí)就會(huì)形成，進(jìn)而國(guó)家就會(huì)采取一致行動(dòng)。在人權(quán)、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題領(lǐng)域，發(fā)揮認(rèn)知共同體作用的國(guó)際組織正是通過(guò)這一過(guò)程塑造了國(guó)家間共識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)各國(guó)圍繞著這些組織的倡議采取行動(dòng)。例如，美洲國(guó)家人權(quán)法院通過(guò)發(fā)起各國(guó)法官之間的平等對(duì)話來(lái)推動(dòng)跨國(guó)司法交往規(guī)范的發(fā)展進(jìn)而推動(dòng)了新的司法標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，并且終結(jié)了國(guó)家法院抵制國(guó)際法的歷史。在這一過(guò)程中，美洲國(guó)家人權(quán)法院的作用是為國(guó)家設(shè)置共同的行為標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)共同理解的產(chǎn)生，以便推動(dòng)國(guó)家間互動(dòng)和社會(huì)整合。簡(jiǎn)言之，它通過(guò)提供各方均可接受的行動(dòng)平臺(tái)來(lái)推動(dòng)國(guó)家間形成共識(shí)。②Ezequiel Gonzalel-Ocantos,“Communicative Entrepreneurs: The Case of the Inter-American Court of Human Rights’ Dialogue with National Judges,” International Studies Quarterly,Vol.62,No.4,2018,pp.737-738.共識(shí)進(jìn)而促進(jìn)了國(guó)家間政策協(xié)調(diào)，推動(dòng)了一致行動(dòng)的出現(xiàn)。

三、世衛(wèi)組織在規(guī)范倡導(dǎo)方面的有效性

作為全球衛(wèi)生領(lǐng)域最主要的專業(yè)性組織，世衛(wèi)組織在塑造和倡導(dǎo)涉及人類衛(wèi)生與健康問(wèn)題的規(guī)范方面發(fā)揮了重要作用。在全球衛(wèi)生治理中，世衛(wèi)組織主要承擔(dān)了規(guī)范倡導(dǎo)者角色，其功能在于說(shuō)服其他國(guó)家接受某一種新的規(guī)范。只有當(dāng)一定數(shù)量國(guó)家接受一種規(guī)范之后，這種規(guī)范才可能進(jìn)一步在國(guó)際社會(huì)中得以普及和發(fā)展。③Martha Finnemore and Kathryn Sikkink,“International Norm Dynamics and Political Change,”International Organization, Vol.52,No.4,1998,p.895.

具體而言，一個(gè)國(guó)際組織——包括認(rèn)知共同體——要發(fā)揮規(guī)范倡導(dǎo)者作用，就需要擁有一種獨(dú)立的組織或制度身份。這種組織或制度身份是作為集體行為體的國(guó)際組織對(duì)于自身的定義和自我理解，它使組織或制度可以在社會(huì)環(huán)境中同其他行為體有效互動(dòng)。這種身份賦予一個(gè)組織或制度三種能力：第一，將自身看作同其他行為體既有相似性又有差異性，這種身份滿足了一個(gè)組織或制度從屬于一個(gè)更大的社會(huì)類別，同時(shí)又具有自身獨(dú)特性的需求。第二，這種身份給予一個(gè)組織或制度持久感，使組織不會(huì)隨時(shí)間變化而變化。第三，這種身份推動(dòng)體系中的其他行為體將組織或制度看作是統(tǒng)一的整體，從而促進(jìn)了有效的社會(huì)互動(dòng)。①Andrea Oelsner,“The Institutional Identity of Regional Organization,Or Mercosur’s Identity Crisis,” International Studies Quarterly,Vol.57,No.1,2013,p.117.對(duì)于世衛(wèi)組織而言，它的身份是全球衛(wèi)生與健康規(guī)范的制定者和傳播者，以及引導(dǎo)和參與全球衛(wèi)生治理、協(xié)調(diào)并推進(jìn)國(guó)際衛(wèi)生合作、幫助國(guó)家增強(qiáng)抵御公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)能力的行動(dòng)者。這一身份是由該組織自身的特性以及國(guó)際社會(huì)對(duì)于該組織的預(yù)期共同塑造的，其基礎(chǔ)在于世衛(wèi)組織長(zhǎng)期以來(lái)匯聚衛(wèi)生領(lǐng)域的專家資源與科研力量開(kāi)展“聯(lián)合生產(chǎn)”，其專業(yè)性得到各個(gè)國(guó)家的普遍認(rèn)可。②湯蓓：《PHEIC 機(jī)制與世界衛(wèi)生組織的角色演進(jìn)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第3 期，第48 頁(yè)。身份是一個(gè)行為體的行動(dòng)具備合法性的基礎(chǔ)，作為認(rèn)知共同體，世衛(wèi)組織的身份及其行動(dòng)的合法性主要來(lái)自它所具備的專業(yè)知識(shí)。這主要來(lái)自于馬克斯·韋伯（Max Weber）對(duì)合法性的理解，他認(rèn)為只有當(dāng)決策過(guò)程是在清晰的法律結(jié)構(gòu)中以專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)時(shí)，合法性才能產(chǎn)生。③Peter van Ham, Social Power in International Relations, New York: Taylor &Francis Group,2010,p.16.國(guó)家建立國(guó)際組織是希望這些組織能夠?yàn)槠涮峁┝己玫姆?wù)，產(chǎn)生良好的結(jié)果。在很多涉及專業(yè)性和技術(shù)性問(wèn)題的領(lǐng)域，支撐國(guó)際組織采取行動(dòng)以及獲得國(guó)家信任的基礎(chǔ)就在于它們可以從專業(yè)人士那里獲得必要支持。

合法性可以進(jìn)一步塑造國(guó)際組織的權(quán)威，使其行動(dòng)得到各國(guó)的認(rèn)可和遵從。權(quán)威是指一種權(quán)力同合法性結(jié)合在一起的條件，也就是合法化的權(quán)力。對(duì)于國(guó)際組織或制度而言，它們賴以存在的基礎(chǔ)不是自我利益或強(qiáng)制性權(quán)力，而是其本身所具備的合法性。如果一個(gè)國(guó)際組織被他者承認(rèn)為是合法的規(guī)則塑造者，那么這個(gè)組織就相對(duì)于他者而言具備了權(quán)力。但是這種權(quán)力是在一種具備合法性的關(guān)系結(jié)構(gòu)中被施加的，因而是一種權(quán)威。④Ian Hurd,“Legitimacy and Authority in International Politics,” International Organization, Vol.53,No.2,1999,pp.400-401.在當(dāng)代，權(quán)威通常以“理性—合法”的形式表現(xiàn)出來(lái)，也就是存在于法律義務(wù)、程序、規(guī)則和官僚制度當(dāng)中的非人格化的權(quán)威形式。⑤Martha Finnemore,“Legitimacy,Hypocrisy,and the Social Structure of Unipolarity: Why Being a Unipole Isn’t All It’s Cracked Up to Be,” World Politics, Vol.61,No.1,2009,p.69.在世界政治中，國(guó)際組織行使職能、發(fā)揮作用的方式就是通過(guò)制定非人格性的規(guī)則來(lái)對(duì)各個(gè)國(guó)家行為體產(chǎn)生影響。對(duì)于專業(yè)性國(guó)際組織而言，其“理性—合法”權(quán)威的基礎(chǔ)也在于它所具備的專業(yè)知識(shí)。這表明建立國(guó)際組織是希望將特定的社會(huì)任務(wù)交付給那些受到專門訓(xùn)練、擁有關(guān)于該問(wèn)題的專業(yè)知識(shí)的人來(lái)完成。專業(yè)知識(shí)是構(gòu)成了國(guó)際科層制的“理性—合法”權(quán)威的核心，因?yàn)橹辽僭诓糠殖潭壬线@種權(quán)威成為“理性”的基礎(chǔ)在于使用得到廣泛承認(rèn)的相關(guān)知識(shí)來(lái)開(kāi)展特定行動(dòng)。①M(fèi)ichael Barnett and Martha Finnemore,Rules for the World: International Organizations in World Politics, New York: Cornell University Press,2004,p.24.

因此，可以將公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)看作是世衛(wèi)組織身份的基礎(chǔ)，這種知識(shí)使世衛(wèi)組織具備了在全球治理中開(kāi)展同其身份相一致的行動(dòng)的能力。一種穩(wěn)定的身份可以使國(guó)際組織擁有自身的特殊利益、目標(biāo)和戰(zhàn)略以及塑造和執(zhí)行自身政策的能力。②Andrea Oelsner,“The Institutional Identity of Regional Organization,Or Mercosur’s Identity Crisis,” p.118.這樣，國(guó)際組織就成為世界政治中的自治行為體，而不僅僅是成員國(guó)利益的代言人。世衛(wèi)組織的特殊利益在于維護(hù)和促進(jìn)全人類的健康福祉，促使各國(guó)政府承擔(dān)維護(hù)本國(guó)國(guó)民健康之責(zé)任以及推廣同健康相關(guān)的知識(shí)的普及與傳播等。在這些特殊利益當(dāng)中，保障各國(guó)人民的健康權(quán)是根本，也是實(shí)現(xiàn)世衛(wèi)組織其他利益的基礎(chǔ)與前提。只有當(dāng)各國(guó)政府承認(rèn)維護(hù)公民健康權(quán)是其職責(zé)，并愿意就此問(wèn)題同世衛(wèi)組織開(kāi)展合作時(shí)，世衛(wèi)組織各項(xiàng)利益的實(shí)現(xiàn)才具備了條件。

作為規(guī)范倡導(dǎo)者，世衛(wèi)組織推動(dòng)健康權(quán)成為普遍接受的國(guó)際規(guī)范的進(jìn)程主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是1948年《世界衛(wèi)生組織組織法》的簽署，首次提出獲得健康是每一個(gè)人的基本權(quán)利之一，而政府則負(fù)有促進(jìn)人民衛(wèi)生健康的主要職責(zé)，需要采取與此相適應(yīng)的衛(wèi)生與社會(huì)措施。二是發(fā)表于1979年的《阿拉木圖宣言》，該宣言提出了促進(jìn)衛(wèi)生與健康事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性價(jià)值觀、開(kāi)展衛(wèi)生服務(wù)的原則以及滿足人們的重點(diǎn)衛(wèi)生需求和解決基本的健康決定因素的系列辦法，特別是闡明了初級(jí)衛(wèi)生保健概念。三是2005年通過(guò)的《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》，該條例將公共衛(wèi)生同人類安全聯(lián)系在一起，指出衛(wèi)生安全是一項(xiàng)事關(guān)全球福祉與發(fā)展的重大問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)人們必須在保護(hù)自己的同時(shí)相互保護(hù)，以保障全人類免遭傳染病、化學(xué)和輻射事件的危害。從規(guī)范自身角度來(lái)看，國(guó)際社會(huì)對(duì)這一規(guī)范的理解呈現(xiàn)出層層遞進(jìn)和層層深入的態(tài)勢(shì)，健康權(quán)概念的原則在不斷清晰，內(nèi)涵也在不斷豐富，同時(shí)涵蓋了對(duì)于獲得健康條件的保障和免于傳染病等健康威脅侵害的權(quán)利。從國(guó)家的角度來(lái)看，其維護(hù)公民健康的責(zé)任也是在不斷深入和不斷細(xì)化的。《世界衛(wèi)生組織組織法》對(duì)國(guó)家保障公民健康權(quán)的責(zé)任進(jìn)行了原則上的認(rèn)定，《阿拉木圖宣言》細(xì)化了政府在滿足人民健康需求、開(kāi)展衛(wèi)生服務(wù)以及提供初級(jí)衛(wèi)生保健等方面的具體職責(zé)，《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》進(jìn)一步澄清了政府在面對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)的主要任務(wù)，即在國(guó)內(nèi)保障公民免受危機(jī)侵害，在國(guó)際上及時(shí)向世衛(wèi)組織通報(bào)本國(guó)發(fā)生的事件，以使世衛(wèi)組織及時(shí)做出決斷。同時(shí)，健康權(quán)規(guī)范發(fā)展的三個(gè)階段也是世界各國(guó)之間圍繞著公民健康權(quán)利的共識(shí)不斷形成和深化的過(guò)程，正是這種國(guó)際共識(shí)使保障和增進(jìn)公民健康成為對(duì)各國(guó)政府有約束力的規(guī)范。

在第一個(gè)階段，世衛(wèi)組織的主要任務(wù)是塑造國(guó)家的利益觀念，使國(guó)家接受“健康權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，公共衛(wèi)生事務(wù)屬于國(guó)家利益一部分”的規(guī)范?，斏し夷崮獱枺∕artha Finnemore）和凱思琳·斯金克（Kathryn Sikkink）指出，在規(guī)范傳播的初始階段，最重要的一點(diǎn)在于規(guī)范倡導(dǎo)者需要說(shuō)服一部分關(guān)鍵性的國(guó)家接受新的規(guī)范，這樣才能為規(guī)范在未來(lái)的進(jìn)一步深入傳播奠定基礎(chǔ)。①M(fèi)artha Finnemore and Kathryn Sikkink,“International Norm Dynamics and Political Change,” p.895.在國(guó)際社會(huì)中，這一說(shuō)服任務(wù)通常是由國(guó)際組織來(lái)完成的。國(guó)際組織自身的特殊身份塑造了其特殊的、不同于主權(quán)國(guó)家的利益觀念，而這些利益觀念只有被國(guó)家所接受才能轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家利益的一部分。國(guó)際組織在這一過(guò)程中的功能在于通過(guò)社會(huì)化過(guò)程來(lái)使國(guó)家接受新的規(guī)范、價(jià)值和利益觀念，它在一定程度上改變了國(guó)家所需要的東西，為國(guó)家塑造了新的利益和價(jià)值，并且通過(guò)改變國(guó)家的偏好來(lái)改變它們的行動(dòng)。②Martha Finnemore,National Interest in International Society, New York: Cornell University Press,1996,pp.12-13.國(guó)家可以通過(guò)國(guó)際組織的社會(huì)化過(guò)程來(lái)接受新的利益和規(guī)范，是因?yàn)閲?guó)家利益并不完全產(chǎn)生于其內(nèi)部，也不完全依賴于其自身的物質(zhì)條件和需求。在很大程度上，國(guó)家的利益是可塑的。國(guó)家愿意被外界教導(dǎo)，來(lái)告訴它們哪些是恰當(dāng)?shù)膰?guó)家利益，以及為實(shí)現(xiàn)這些利益所采取的恰當(dāng)行動(dòng)。③Martha Finnemore,National Interest in International Society,p.17.這就為國(guó)際組織塑造國(guó)家利益開(kāi)辟了空間。

就人權(quán)和健康關(guān)系而言，這本是屬于兩個(gè)不同領(lǐng)域的問(wèn)題。在世衛(wèi)組織成立之前，人們并沒(méi)有思考如何將二者聯(lián)系在一起。世衛(wèi)組織揭示出二者之間的內(nèi)在聯(lián)系，從而提出了健康權(quán)這一全新概念。按照《世界衛(wèi)生組織組織法》的解釋，人權(quán)是人們獲得健康與幸福的一個(gè)必要條件，因?yàn)槿绻竦臋?quán)利因?yàn)榉N族、宗教、政治信仰或性別等方面的因素而受到侵害，那么其享受最高能獲致之健康標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利注定也只能是空中樓閣。具體而言，這種關(guān)系體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，對(duì)于人權(quán)的尊重與保障可以提高公共衛(wèi)生治理的效率。通常而言，人權(quán)涉及到兩個(gè)領(lǐng)域：一是公民的政治權(quán)利，它涵蓋了公民的生命權(quán)、知情權(quán)、結(jié)社權(quán)、平等權(quán)和參與權(quán)等，二是公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，包括受教育權(quán)、發(fā)展權(quán)、享受科學(xué)進(jìn)步所帶來(lái)的收益權(quán)、享受公正和良好的工作條件權(quán)、免受饑餓權(quán)等。這二者都同健康權(quán)緊密相連。例如，知情權(quán)表明在發(fā)生突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的時(shí)候，政府及時(shí)披露相關(guān)信息是危機(jī)可以得到有效解決的先決條件。再如，如果公眾的受教育權(quán)利可以得到保障，人們就可以獲得更多的關(guān)于衛(wèi)生與健康的相關(guān)知識(shí)，從而促進(jìn)公共衛(wèi)生治理。其次，對(duì)于人權(quán)的侵犯也會(huì)妨礙公共衛(wèi)生治理，損害人們的健康并造成不利影響。例如，任何形式的歧視都不利于保障公眾的健康。對(duì)艾滋病人的歧視是導(dǎo)致艾滋病泛濫的一個(gè)重要原因，而國(guó)際社會(huì)對(duì)于非洲遭受的艾滋病災(zāi)難袖手旁觀也主要是基于種族主義。與此類似的問(wèn)題還包括很多發(fā)展中國(guó)家的民眾還無(wú)法享受到科學(xué)進(jìn)步所帶來(lái)的健康收益，仍然飽受諸如肺結(jié)核和瘧疾等疾病的困擾。如果不能有效解決對(duì)于人權(quán)的侵犯，就不能有效保障公民健康，全球衛(wèi)生治理也只能淪為空談。由于人權(quán)同人類健康之間的密切聯(lián)系，世衛(wèi)組織在其組織法中第一次將健康權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利確定下來(lái)，并將保障公民的健康權(quán)作為政府的一項(xiàng)重要責(zé)任。它為各國(guó)確定了一項(xiàng)法律義務(wù)，即必須保障其公民獲得可接受、可負(fù)擔(dān)且質(zhì)量適當(dāng)?shù)男l(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，并為其公民提供健康的基本條件，如安全飲用水、環(huán)境衛(wèi)生、食品、住房、衛(wèi)生相關(guān)信息和教育，以及性別平等。①《健康與人權(quán)》，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/zh/news-room/fact-sheets/detail/humanrights-and-health。1946年7月，第一次國(guó)際衛(wèi)生會(huì)議在紐約舉行，64 個(gè)國(guó)家的代表簽署了《世界衛(wèi)生組織組織法》。1948年4月，《世界衛(wèi)生組織法》得到26 個(gè)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)批準(zhǔn)后正式生效，而這也是各國(guó)首次在法律上承認(rèn)健康是一項(xiàng)基本人權(quán)。

正是世衛(wèi)組織的率先實(shí)踐，推動(dòng)了后續(xù)一系列更具體和更具約束力的涉及健康與人權(quán)之間關(guān)系的宣言與條約的產(chǎn)生。1948年通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》進(jìn)一步在國(guó)際法的框架內(nèi)對(duì)健康權(quán)進(jìn)行了界定，1966年的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》則是健康權(quán)第一次以公約形式出現(xiàn)，因而對(duì)締約國(guó)具有法律約束力，而后續(xù)其他公約關(guān)于健康權(quán)的條款也基本上是對(duì)于該公約的展開(kāi)和適用。在此基礎(chǔ)上，又出現(xiàn)了《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》《兒童權(quán)利公約》《殘疾人權(quán)利公約》等一系列包含了健康權(quán)的公約，涉及到婦女、兒童和殘疾人等特殊人群的權(quán)利問(wèn)題，要求對(duì)這些人群予以特別關(guān)注并給予必要的健康保障服務(wù)。②王晨光、饒浩：《國(guó)際法中健康權(quán)的產(chǎn)生、內(nèi)涵及實(shí)施機(jī)制》，《比較法研究》2019年第3 期，第22 頁(yè)。后續(xù)一系列宣言和公約將健康權(quán)的內(nèi)涵不斷細(xì)化，并且在國(guó)際法層面上構(gòu)成了一個(gè)完整的健康權(quán)概念體系，而這一體系的直接來(lái)源則是《世界衛(wèi)生組織組織法》。

在第二個(gè)階段，在簽署《阿拉木圖宣言》時(shí)，世衛(wèi)組織進(jìn)一步將實(shí)現(xiàn)健康權(quán)的基本原則和實(shí)現(xiàn)健康權(quán)的遠(yuǎn)景目標(biāo)明確化，特別強(qiáng)調(diào)初級(jí)健康保健在維護(hù)健康權(quán)方面的重要意義與作用。《世界衛(wèi)生組織組織法》以及隨后的各項(xiàng)人權(quán)宣言主要界定了健康權(quán)的概念，規(guī)定了國(guó)家不得侵犯或損害公民健康權(quán)，不得造成公民健康權(quán)的倒退。國(guó)家要履行維護(hù)公民健康權(quán)的義務(wù)，首先需要承認(rèn)健康權(quán)作為一種權(quán)利的存在，承認(rèn)所有公民都有平等享受健康的權(quán)利。但是，在國(guó)家和健康權(quán)的關(guān)系當(dāng)中，國(guó)家不僅僅負(fù)有消極的尊重公民健康權(quán)的責(zé)任，更負(fù)有積極的促進(jìn)公民健康權(quán)的責(zé)任。也就是說(shuō)，國(guó)家不僅需要不去從事侵犯公民健康權(quán)的行為，更需要通過(guò)主動(dòng)作為來(lái)保障和增進(jìn)公民的健康權(quán)，需要為公民提供實(shí)現(xiàn)其健康權(quán)的必要條件和支持。這是因?yàn)殡S著人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步和文明程度的不斷提高，人們對(duì)于健康和健康權(quán)的重要性的認(rèn)識(shí)也在不斷提升。在當(dāng)代，健康權(quán)已不僅僅涉及免受疾病、戰(zhàn)亂、饑荒或其他自然災(zāi)害侵犯，從而使人得以維持生存的生命權(quán)，還包括使人的生命盡可能地得到延長(zhǎng)并保持良好的生命狀態(tài)的權(quán)利。隨著人類文明發(fā)展進(jìn)步，越來(lái)越多的人不但希望“活著”，而且希望健康地活著，提升生命質(zhì)量。因此，就需要進(jìn)一步細(xì)化健康權(quán)內(nèi)容，明確政府在維護(hù)和增進(jìn)公民健康權(quán)方面所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任。

《阿拉木圖宣言》設(shè)定了到2000年實(shí)現(xiàn)“人人共享健康”的目標(biāo)，明確指出政府對(duì)其公民健康負(fù)有責(zé)任。它是將人權(quán)理念同衛(wèi)生治理實(shí)踐相結(jié)合的重大成果，推動(dòng)了人權(quán)理念在全球衛(wèi)生治理中的進(jìn)一步發(fā)展。①晉繼勇、鄭鑫：《聯(lián)合國(guó)的全球公共衛(wèi)生治理理念評(píng)析》，《國(guó)際論壇》2020年第6 期，第6 頁(yè)。根據(jù)這一宣言，各國(guó)政府乃至國(guó)際共同體都負(fù)有為保障和增進(jìn)世界人民的健康而采取行動(dòng)的責(zé)任。對(duì)于政府而言，它需要發(fā)展完備的衛(wèi)生及社會(huì)性措施以履行其對(duì)人民健康所負(fù)有的責(zé)任，而這需要通過(guò)發(fā)展初級(jí)衛(wèi)生保健來(lái)實(shí)現(xiàn)。所謂初級(jí)衛(wèi)生保健，是指“建立在切實(shí)可行、學(xué)術(shù)上可靠而又為社會(huì)所接受的方式與技術(shù)之上的主要衛(wèi)生保健形式，它通過(guò)群眾中個(gè)人及家庭的參與，并在本著自力更生與自覺(jué)精神所發(fā)展的各個(gè)階段上通過(guò)群眾及國(guó)家可維持的費(fèi)用而惠及所有人等”。②《阿拉木圖宣言》，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/topics/primary_health_care/alma_ata_declaration/zh/。它強(qiáng)調(diào)社區(qū)主動(dòng)參與本地區(qū)衛(wèi)生保健的決策，主張通過(guò)加強(qiáng)部門間合作、依靠適當(dāng)?shù)募夹g(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)疾病預(yù)防和健康促進(jìn)。③孫維哲、梁曉峰：《初級(jí)衛(wèi)生保健發(fā)展回顧與疾控作用的思考》，《中國(guó)公共衛(wèi)生》2019年第7 期，第797—798 頁(yè)。根據(jù)該宣言，一國(guó)政府有責(zé)任制定出國(guó)家政策、戰(zhàn)略及行動(dòng)計(jì)劃，在其他部門的協(xié)作下發(fā)起并持續(xù)開(kāi)展初級(jí)衛(wèi)生保健實(shí)踐，并為此合理調(diào)動(dòng)國(guó)家資源和使用外來(lái)資源。同時(shí)，各國(guó)政府也有責(zé)任同聯(lián)合國(guó)及其他全球或地區(qū)性組織合作，以在合理費(fèi)用的基礎(chǔ)上為其國(guó)民提供恰當(dāng)和可持續(xù)的初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)。

隨著全球化的發(fā)展，不同國(guó)家之間人與人交流往來(lái)日益頻繁，公共衛(wèi)生問(wèn)題不再局限在一國(guó)范圍之內(nèi)，而是越來(lái)越成為一個(gè)全球性問(wèn)題。不斷出現(xiàn)的全球公共衛(wèi)生事件使各國(guó)認(rèn)識(shí)到，要應(yīng)對(duì)諸如傳染病這類公共衛(wèi)生危機(jī)，就不能僅僅依靠一個(gè)國(guó)家的行動(dòng)，而是必須依靠世界各國(guó)在政策與手段等方面的相互協(xié)調(diào)。與此相對(duì)應(yīng)，全球公共衛(wèi)生規(guī)范也需要進(jìn)一步發(fā)展，以適應(yīng)公共衛(wèi)生治理中出現(xiàn)的新趨勢(shì)。這就推動(dòng)健康權(quán)在國(guó)際社會(huì)的傳播進(jìn)入第三個(gè)階段。為此，世衛(wèi)組織于2005年修訂了《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》，并于2007年正式生效，其主要內(nèi)容是保障各國(guó)保持、發(fā)展和加強(qiáng)其有效應(yīng)對(duì)國(guó)際突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力。該條例對(duì)各成員國(guó)針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的檢測(cè)能力提出了明確要求，確定了對(duì)國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的評(píng)估和通報(bào)程序，規(guī)定成員國(guó)有向世衛(wèi)組織及時(shí)通報(bào)其國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生事件的義務(wù)，賦予世衛(wèi)組織以確認(rèn)該事件是否構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，并針對(duì)該事件提出采取公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施的建議的權(quán)利。這一條例是一項(xiàng)具有約束力的國(guó)際法律協(xié)議，對(duì)世衛(wèi)組織所有成員國(guó)都適用，其目標(biāo)則是幫助國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)有可能跨越國(guó)界并對(duì)各國(guó)人民造成威脅的緊急公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。

突發(fā)事件委員會(huì)是世衛(wèi)組織內(nèi)部負(fù)責(zé)就是否構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”提供專家建議的主要機(jī)構(gòu)。除此之外，委員會(huì)還需要為經(jīng)歷這一事件的國(guó)家以及其他國(guó)家就減少疾病的跨國(guó)傳播以及避免對(duì)國(guó)際貿(mào)易和旅行造成不必要的干擾提出相關(guān)建議。在委員會(huì)內(nèi)部，對(duì)于是否構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的認(rèn)定主要遵循三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是該事件情況嚴(yán)重且發(fā)生突然；二是這類公共衛(wèi)生事件的影響超越了一個(gè)國(guó)家的邊界；三是國(guó)際社會(huì)需要立即采取行動(dòng)以應(yīng)對(duì)這類事件。①《什么是國(guó)際衛(wèi)生條例突發(fā)事件委員會(huì)》，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/zh/news-room/q-a-detail/what-are-the-international-health-regulations-and-emergency-committees。對(duì)于締約國(guó)而言，《條例》規(guī)定其國(guó)家層面主管機(jī)關(guān)需要在48 小時(shí)內(nèi)評(píng)估所有緊急事件，如果評(píng)估結(jié)果符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)在24 小時(shí)之內(nèi)向世衛(wèi)組織通報(bào)。對(duì)于世衛(wèi)組織而言，在收到成員國(guó)的通報(bào)之后，需要根據(jù)該事件對(duì)于人類健康的威脅程度、疾病的國(guó)際傳播風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)國(guó)際交通干擾的危險(xiǎn)度等因素進(jìn)行評(píng)估，并最終決定該事件是否構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，而最終決定權(quán)則在世衛(wèi)組織總干事手中。①何田田：《國(guó)際衛(wèi)生條例下的“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”：規(guī)范分析、實(shí)施困境與治理路徑》，《國(guó)際法研究》2020年第4 期，第41 頁(yè)?？偢墒滦枰轿辉u(píng)估締約國(guó)提供的信息、突發(fā)事件委員會(huì)提出的建議和其他相關(guān)信息，并在此基礎(chǔ)上做出決定。由于《條例》對(duì)所有成員國(guó)都具有約束力，在一定程度上緩解了曾經(jīng)普遍存在的國(guó)家通報(bào)疫情滯后問(wèn)題，對(duì)推動(dòng)國(guó)際社會(huì)及時(shí)對(duì)疫情做出反應(yīng)具有積極意義。在這一條例公布之后，世衛(wèi)組織具備了更大的收集和使用信息的權(quán)力，各國(guó)對(duì)于突發(fā)傳染病的報(bào)告都比以前更加及時(shí)，瞞報(bào)的動(dòng)機(jī)也更小。2009年，墨西哥僅用三天時(shí)間就確認(rèn)了H1N1 病毒導(dǎo)致的呼吸系統(tǒng)疾病并通報(bào)世衛(wèi)組織。在2014年西非國(guó)家爆發(fā)埃博拉疫情期間，時(shí)任世衛(wèi)組織總干事的陳馮富珍親自擔(dān)任埃博拉疫情應(yīng)對(duì)團(tuán)隊(duì)總指揮，并將世衛(wèi)組織的響應(yīng)級(jí)別提升到最高等級(jí)。2014年8月，世衛(wèi)組織宣布，《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》突發(fā)事件委員會(huì)的成員一致認(rèn)為本輪埃博拉疫情“非同尋常”，應(yīng)當(dāng)判定為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)衛(wèi)生公共事件”。②徐彤武：《埃博拉戰(zhàn)爭(zhēng)：危機(jī)、挑戰(zhàn)與啟示》，《國(guó)際政治研究》2015年第2 期，第37 頁(yè)。巴西在2015年10月收到關(guān)于國(guó)內(nèi)小頭癥聚集性病例的信息后，也及時(shí)通報(bào)世衛(wèi)組織并展開(kāi)調(diào)查。這些事例表明，《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》促進(jìn)了涉及公共衛(wèi)生危機(jī)的信息的公開(kāi)化和透明化，增強(qiáng)了各締約國(guó)監(jiān)測(cè)本國(guó)各類公共衛(wèi)生事件的動(dòng)機(jī)與能力，也提高了各國(guó)在應(yīng)對(duì)此類危機(jī)時(shí)的政策協(xié)調(diào)性。

從健康權(quán)發(fā)展歷程來(lái)看，世衛(wèi)組織推動(dòng)了這一規(guī)范在各國(guó)之間的傳播，不斷細(xì)化健康權(quán)內(nèi)容，并促進(jìn)這一權(quán)利從消極權(quán)利向積極權(quán)利轉(zhuǎn)變。在《世界衛(wèi)生組織組織法》當(dāng)中，世衛(wèi)組織首次在世界上確立了人權(quán)同健康權(quán)之間的關(guān)系。但是，《組織法》對(duì)于政府在維護(hù)和增進(jìn)公民健康權(quán)方面所負(fù)有的責(zé)任的界定較為寬泛。即使是后來(lái)受其影響的《世界人權(quán)宣言》與《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》，也主要是在原則上確定健康權(quán)屬于人權(quán)范疇，并沒(méi)有細(xì)化政府在維護(hù)和增進(jìn)公民健康權(quán)方面的具體責(zé)任。例如，《世界人權(quán)宣言》指出“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障”，③《世界人權(quán)宣言全文》，參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，https://www.un.org/zh/about-us/universal-declarationof-human-rights?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》則規(guī)定“人人有權(quán)享受可能達(dá)到之最高標(biāo)準(zhǔn)之身體與精神健康”。①《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》，參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI.shtml。但是對(duì)于“如何保障個(gè)人健康權(quán)”這一問(wèn)題，這些公約并沒(méi)有深入解讀。《阿拉木圖宣言》使健康權(quán)成為一種積極權(quán)利，也就是政府不僅不能夠侵犯公民在享受醫(yī)療、住房和接受衛(wèi)生與健康教育等方面的權(quán)利，更要通過(guò)主動(dòng)作為來(lái)為公民實(shí)現(xiàn)健康權(quán)創(chuàng)造條件?！秶?guó)際衛(wèi)生條例（2005）》則是公共衛(wèi)生問(wèn)題日益全球化背景下的產(chǎn)物，它強(qiáng)化了世衛(wèi)組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)進(jìn)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，規(guī)定了各國(guó)政府在全球衛(wèi)生治理中的應(yīng)盡義務(wù)，為協(xié)調(diào)各國(guó)采取一致行動(dòng)應(yīng)對(duì)危機(jī)創(chuàng)造了條件。在健康權(quán)規(guī)范傳播過(guò)程中，世衛(wèi)組織的核心作用體現(xiàn)得非常明顯。它所依賴的機(jī)制是自身的說(shuō)服，而說(shuō)服又依靠規(guī)范性權(quán)力發(fā)揮作用。規(guī)范性權(quán)力不同于物質(zhì)性權(quán)力，它涉及行為體在國(guó)際事務(wù)中有意識(shí)地通過(guò)非強(qiáng)制性手段來(lái)塑造、內(nèi)化和傳播各種價(jià)值和規(guī)范，從而使這些規(guī)范和價(jià)值得到普遍認(rèn)可和接受。規(guī)范性權(quán)力通常具有較強(qiáng)的道德目標(biāo)，預(yù)期他者可以被社會(huì)化，并且主要依賴于觀念性而非物質(zhì)性資源。②Jiajie He,“Normative Power in EU and ASEAN: Why They Diverge?” International Studies Review,Vol.18,No.1,2016,p.93.因此，規(guī)范性權(quán)力的目標(biāo)仍然是塑造國(guó)家間共識(shí)，它為國(guó)際組織發(fā)揮說(shuō)服作用提供了基礎(chǔ)。健康權(quán)規(guī)范發(fā)展的三個(gè)階段可以如表1所示：

表1 健康權(quán)發(fā)展的三個(gè)階段

作為認(rèn)知共同體，世衛(wèi)組織可以說(shuō)服國(guó)家接受健康權(quán)規(guī)范主要是基于三個(gè)原因。第一，健康權(quán)是一個(gè)非政治性的、具有較強(qiáng)技術(shù)性內(nèi)涵的概念。通常而言，當(dāng)說(shuō)服者同被說(shuō)服者的互動(dòng)發(fā)生在低政治化的環(huán)境中時(shí)，說(shuō)服更有可能是有效的。①Jeffrey T.Checkel,“Why Comply? Social Learning and European Identity Change,” p.563.健康權(quán)同國(guó)家的政治、安全等高級(jí)政治議程關(guān)系較少，主要涉及國(guó)內(nèi)民眾福利問(wèn)題，并且是一個(gè)具有較強(qiáng)專業(yè)性、需要依靠專業(yè)知識(shí)進(jìn)行解讀的概念，因此國(guó)家更容易接受世衛(wèi)組織的說(shuō)服。第二，健康同人權(quán)之間的密切聯(lián)系增強(qiáng)了其作為一個(gè)論據(jù)的說(shuō)服力，也導(dǎo)致了健康權(quán)規(guī)范可以被各國(guó)所接受。二戰(zhàn)結(jié)束之后，人權(quán)概念得到各國(guó)越來(lái)越多關(guān)注?！堵?lián)合國(guó)憲章》是第一個(gè)承認(rèn)人權(quán)的國(guó)際條約，而人權(quán)保護(hù)和促進(jìn)原則也成為衡量聯(lián)合國(guó)工作的重要價(jià)值尺度。在聯(lián)合國(guó)人權(quán)體系建設(shè)的推動(dòng)下，公共衛(wèi)生治理中的人權(quán)也從純粹的道德要求轉(zhuǎn)化為一種法律權(quán)利。②晉繼勇、鄭鑫：《聯(lián)合國(guó)的全球公共衛(wèi)生治理理念評(píng)析》，《國(guó)際論壇》2020年第6 期，第4 頁(yè)。健康同人權(quán)的結(jié)合導(dǎo)致保障健康權(quán)不再僅僅是公民自身的事情，而是一國(guó)政府必須履行的責(zé)任。這種結(jié)合豐富了健康權(quán)作為一種論據(jù)的說(shuō)服力。當(dāng)這些論據(jù)被看作是在一個(gè)復(fù)雜的因果關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中同其他問(wèn)題相聯(lián)系時(shí)，它們就有可能具備更強(qiáng)的說(shuō)服力并影響被說(shuō)服者的行為。③Aiastair Jain Johnston,“Treating International Institutions as Social Environment,” International Studies Quarterly, Vol.45,No.4,2001,p.496.人權(quán)將健康放置在一個(gè)更加寬泛的概念體系當(dāng)中，使健康不僅僅同一個(gè)人自身因素相關(guān)，還同經(jīng)濟(jì)、教育、科技、法律、文化、社會(huì)保障等社會(huì)因素相關(guān)。第三，世衛(wèi)組織自身具有較高的專家權(quán)威，使得說(shuō)服更容易產(chǎn)生預(yù)期效果。如果社會(huì)化的主體在一個(gè)群體當(dāng)中具有較高權(quán)威，而被說(shuō)服者又是這一群體的成員時(shí)，說(shuō)服往往更有可能成功。④Jeffrey T.Checkel,“International Institutions and Socialization in Europe: Introduction and Framework,”in Jeffrey T.Checkel,ed., International Institutions and Socialization in Europe, Cambridge: Cambridge University Press,2007,p.13.作為全球衛(wèi)生治理體系中的核心機(jī)構(gòu)，世衛(wèi)組織的專業(yè)性得到各國(guó)普遍承認(rèn)。認(rèn)知共同體的權(quán)威來(lái)自于它們“澄清因果性信念，從而使這些信念在外部決策者看起來(lái)具有科學(xué)客觀性”的能力，因此科學(xué)知識(shí)是使政策制定者尊重認(rèn)知共同體建議以及抵制反科學(xué)聲音的主要工具。⑤Mai’a K.Davis Cross,“Rethinking Epistemic Communities Twenty Later,” Review of International Studies, Vol.39,No.1,2013,p.155.正是由于具備專家權(quán)威，世衛(wèi)組織在推動(dòng)健康權(quán)觀念傳播中的“規(guī)范倡導(dǎo)者”角色得到了各國(guó)廣泛尊重。

四 世衛(wèi)組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)方面的不足

如上所述，世衛(wèi)組織在推動(dòng)健康權(quán)成為一項(xiàng)各國(guó)普遍接受的國(guó)際規(guī)范方面發(fā)揮了重要作用。除此之外，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)也是世衛(wèi)組織的核心任務(wù)。世衛(wèi)組織在2019年的一份報(bào)告中指出，“一場(chǎng)快速蔓延、高度致命的呼吸系統(tǒng)病原體大流行是非常真實(shí)的威脅，它將會(huì)使5000 萬(wàn)～8000 萬(wàn)人喪生，并且摧毀5%的世界經(jīng)濟(jì)?！雹貵lobal Preparedness Monitoring Board,A World at Risk: Annual Report on Global Preparedness for Hearth Emergencies, Geneva: World Health Organization,2019,p.iv.在這一領(lǐng)域，世衛(wèi)組織主要扮演著提供政策建議、指導(dǎo)各國(guó)開(kāi)展合作的規(guī)范性角色。世衛(wèi)組織長(zhǎng)期以來(lái)形成的技術(shù)專長(zhǎng)以及所提供的政策建議的科學(xué)性是其扮演規(guī)范性角色的基礎(chǔ)，而科學(xué)認(rèn)知的發(fā)展和應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的積累又有助于提升世衛(wèi)組織在協(xié)調(diào)國(guó)際集體行動(dòng)方面的權(quán)威性。同作為規(guī)范倡導(dǎo)者角色一樣，世衛(wèi)組織同樣依賴于塑造國(guó)家間共識(shí)來(lái)引導(dǎo)各國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)。

但是，作為認(rèn)知共同體，世衛(wèi)組織在行使其職能時(shí)也面臨著很多困難和阻力，在領(lǐng)導(dǎo)全球一致行動(dòng)、協(xié)調(diào)各國(guó)政策方面的表現(xiàn)還難以達(dá)到人們預(yù)期。在2010年海地爆發(fā)霍亂時(shí)，有本地人認(rèn)為是聯(lián)合國(guó)維和人員導(dǎo)致了疫情爆發(fā)。盡管有大量媒體報(bào)道此事，世衛(wèi)組織卻始終保持沉默，沒(méi)有對(duì)事實(shí)進(jìn)行必要的澄清。2014年埃博拉疫情在非洲爆發(fā)時(shí)，盡管世衛(wèi)組織做出了較快應(yīng)對(duì)，也宣布本次疫情構(gòu)成了“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，但是由于各國(guó)政府對(duì)于世衛(wèi)組織的警告反應(yīng)遲緩，導(dǎo)致疫區(qū)國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)幾乎完全崩潰。在COVID-19 疫情期間，世衛(wèi)組織同樣未能有效發(fā)揮協(xié)調(diào)各國(guó)一致抗疫的職能。世衛(wèi)組織在2019年12月31日便收到中國(guó)關(guān)于在湖北省武漢市發(fā)現(xiàn)一組不明原因肺炎病例，并最終確定是由冠狀病毒引發(fā)的肺炎的報(bào)告。2020年1月5日，世衛(wèi)組織在第一期《疾病爆發(fā)新聞》中就說(shuō)明了中國(guó)向本組織通報(bào)的聚集性病例患者狀況和公共衛(wèi)生對(duì)策。1月22～23日，世衛(wèi)組織總干事召集突發(fā)事件委員會(huì)舉行會(huì)議，評(píng)估疫情是否構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。根據(jù)當(dāng)時(shí)各獨(dú)立委員所掌握的證據(jù)，委員會(huì)無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)。但是，在中國(guó)境外首次報(bào)告該病毒可以有限地人傳人之后僅僅兩天，世衛(wèi)組織總干事便再次召集突發(fā)事件委員會(huì)開(kāi)會(huì)并宣布本次疫情已經(jīng)構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。在隨后一個(gè)月中，世衛(wèi)組織接連進(jìn)行了發(fā)布防范和應(yīng)對(duì)計(jì)劃以幫助衛(wèi)生系統(tǒng)脆弱國(guó)家抵御病毒、組織COVID-19 研究與創(chuàng)新論壇、組織聯(lián)合考察團(tuán)赴中國(guó)考察等活動(dòng)。3月11日，世衛(wèi)組織表示“對(duì)令人震驚的疫情傳播程度和嚴(yán)重程度深感擔(dān)憂，也對(duì)令人震驚的無(wú)所作為程度深感擔(dān)憂”，因此宣布COVID-19 可被認(rèn)定為全球大流行疾病。①《世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)COVID-19 疫情時(shí)間線》，參見(jiàn)世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/zh/newsroom/detail/27-04-2020-who-timeline---covid-19。正是由于部分國(guó)家忽視世衛(wèi)組織發(fā)出的警示，也未采取有效應(yīng)對(duì)疫情傳播的措施，導(dǎo)致疫情最終在全球范圍內(nèi)大暴發(fā)。

COVID-19 危機(jī)充分印證了世衛(wèi)組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)時(shí)治理能力的不足。這種不足體現(xiàn)在兩方面：第一，世衛(wèi)組織主要依靠自身專業(yè)知識(shí)來(lái)塑造國(guó)際共識(shí)，其提供的建議與指導(dǎo)方針缺乏對(duì)國(guó)家的強(qiáng)制力。第二，世衛(wèi)組織對(duì)于諸如COVID-19 這類突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)的認(rèn)識(shí)也需要經(jīng)歷認(rèn)知進(jìn)化過(guò)程，從而導(dǎo)致其難以及時(shí)向成員國(guó)提供精準(zhǔn)的疫情防控信息。

就前者而言，涉及國(guó)際組織在世界政治中施加權(quán)力問(wèn)題。國(guó)際組織可以以兩種方式通過(guò)使用專業(yè)知識(shí)來(lái)施加權(quán)力：第一，國(guó)際組織可以管制（regulate）社會(huì)世界，而這是通過(guò)改變國(guó)家和非國(guó)家行為體決策的動(dòng)機(jī)從而改變它們的行為實(shí)現(xiàn)的。第二，國(guó)際組織也可以建構(gòu)(constitute）世界，這表明國(guó)際組織可以通過(guò)它們的知識(shí)和權(quán)威來(lái)運(yùn)用權(quán)力，以創(chuàng)造新的利益、行為體和社會(huì)活動(dòng)。②Michael Barnett and Martha Finnemore,Rules for the World: International Organizations in World Politics,p.7.由于認(rèn)知共同體相對(duì)于其他國(guó)際組織而言更加缺乏物質(zhì)資源——無(wú)論從人力、物力、財(cái)力角度來(lái)講都是如此，需要更多物質(zhì)資源支持。認(rèn)知共同體以知識(shí)為核心，政治關(guān)系則通過(guò)這種知識(shí)來(lái)體現(xiàn)。它由一系列相互聯(lián)系的角色組成，這些角色圍繞著特定的知識(shí)組織起來(lái)，而認(rèn)知共同體則為它的成員建構(gòu)了特定類型的社會(huì)事實(shí)。③John Gerard Ruggie, Constructing the World Polity: Essays on International Institution,New York:Taylor &Francis Group,1998,p.55.社會(huì)事實(shí)是指那些“由存在于個(gè)人之身外，但又具有使個(gè)人不能不服從的強(qiáng)制力的行為方式、思維方式和感覺(jué)方式構(gòu)成”的事實(shí)，它表明一種觀念被一個(gè)社會(huì)中的成員所共享。④郭大水：《社會(huì)學(xué)的三種經(jīng)典研究模式概論：涂爾干、韋伯和托馬斯的社會(huì)學(xué)方法論》，天津：天津人民出版社，2007年，第17 頁(yè)。認(rèn)知共同體之所以能夠在某些問(wèn)題領(lǐng)域上改變國(guó)家行為，是因?yàn)樗鼈兯茉炝艘环N以共同觀念為基礎(chǔ)的社會(huì)事實(shí)，而這種社會(huì)事實(shí)會(huì)對(duì)國(guó)家行為產(chǎn)生外在約束力。反之，如果認(rèn)知共同體不能塑造社會(huì)事實(shí)，它們就不能對(duì)國(guó)家行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。但是，關(guān)于某一問(wèn)題的社會(huì)事實(shí)能否出現(xiàn)，最終取決于國(guó)家政府而非認(rèn)知共同體，因?yàn)橹挥挟?dāng)足夠數(shù)量國(guó)家接受某一種觀念時(shí)，這種觀念才能構(gòu)成社會(huì)事實(shí)。作為由外部專家組成的群體，認(rèn)知共同體很少能夠?qū)?guó)家政策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)人則需要在從認(rèn)知共同體那里獲得的關(guān)于技術(shù)性問(wèn)題的理解和更加政治性的、不從認(rèn)知共同體那里尋求支持的問(wèn)題之間進(jìn)行選擇。①M(fèi)ai’a K.Davis Cross,“Rethinking Epistemic Communities Twenty Later,” p.153.一旦他們認(rèn)為政治性問(wèn)題比技術(shù)性問(wèn)題更重要，認(rèn)知共同體所倡導(dǎo)的觀念就無(wú)法在國(guó)家間形成共識(shí)，進(jìn)而就會(huì)出現(xiàn)各國(guó)自行其是局面。

在COVID-19 危機(jī)中，各國(guó)之間缺乏關(guān)于采取一致行動(dòng)應(yīng)對(duì)疫情的共識(shí)也體現(xiàn)得很明顯，甚至有些國(guó)家出于私利對(duì)世衛(wèi)組織進(jìn)行詆毀和不符合實(shí)際的攻擊。盡管世衛(wèi)組織多次對(duì)疫情進(jìn)行預(yù)警，某些國(guó)家仍然對(duì)此置若罔聞，最終導(dǎo)致國(guó)內(nèi)疫情大暴發(fā)。例如，美國(guó)出于各種原因，不斷將疫情政治化，將衛(wèi)生議題作為外交政策工具。這無(wú)疑同促進(jìn)衛(wèi)生安全的全球衛(wèi)生治理目標(biāo)相違背，惡化了應(yīng)對(duì)疫情本應(yīng)具備的全球合作基礎(chǔ)。在疫情暴發(fā)后，美國(guó)不斷進(jìn)行“甩鍋”操作，希望利用病毒對(duì)中國(guó)進(jìn)行“污名化”。個(gè)別政客為了撈取政治資本，也不斷對(duì)中國(guó)進(jìn)行毫無(wú)底線、毫無(wú)根據(jù)的指責(zé)和攻擊。在國(guó)內(nèi)疫情形勢(shì)趨向嚴(yán)峻、本應(yīng)同其他國(guó)家共同應(yīng)對(duì)危機(jī)的時(shí)刻，美國(guó)特朗普政府卻對(duì)世衛(wèi)組織多次進(jìn)行無(wú)端指責(zé)，批評(píng)該組織未能及時(shí)公布疫情，也未能出臺(tái)有效的防疫措施。

事實(shí)證明，世衛(wèi)組織倡導(dǎo)的觀念要形成共識(shí)，有賴于各國(guó)特別是大國(guó)之間的有效協(xié)調(diào)。使一個(gè)國(guó)家接受某一種觀念需要滿足兩個(gè)條件：一是存在著使該觀念進(jìn)入目標(biāo)國(guó)政治體系的渠道，二是在目標(biāo)國(guó)國(guó)內(nèi)存在著對(duì)該觀念的支持者。②Thomas Risse-Kappen,“Ideas Do Not Float Freely: Transnational Coalitions,Domestic Structures,and the End of the Cold War,” in Friedrich Kratochwil and Edward D.Mansfield,eds., International Organization and Global Governance: A Reader,Beijing: Peking University Press,2007,p.294.但是在主要西方國(guó)家內(nèi)部，這兩個(gè)條件都不具備。例如，美國(guó)前總統(tǒng)特朗普就多次圍繞疫情防控、患者救治、疫苗生產(chǎn)等問(wèn)題同世衛(wèi)組織和國(guó)內(nèi)衛(wèi)生專家產(chǎn)生分歧，并壓制不同意見(jiàn)。面對(duì)這種情形，世衛(wèi)組織總干事譚德賽曾呼吁團(tuán)結(jié)一致才是戰(zhàn)勝病毒的法寶，強(qiáng)調(diào)“病毒不會(huì)區(qū)別貧富強(qiáng)弱，也不會(huì)在乎民族、種族和意識(shí)形態(tài)……我們要團(tuán)結(jié)起來(lái)共同對(duì)抗新冠病毒這個(gè)危險(xiǎn)的敵人”。③《世衛(wèi)組織回應(yīng)美國(guó)暫停資助：我們1月份就警告了》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http://m.ce.cn/gj/gd/202004/16/t20200416_34702600.shtml。但是，同認(rèn)知共同體相似，世衛(wèi)組織缺少足夠手段來(lái)應(yīng)對(duì)影響公共衛(wèi)生問(wèn)題的社會(huì)和政治因素，更無(wú)法對(duì)國(guó)家行為體施加強(qiáng)制性約束，而其倡議能否成為國(guó)際共識(shí)也依賴于各國(guó)、特別是大國(guó)之間的協(xié)調(diào)與配合。中國(guó)在疫情暴發(fā)之初便及時(shí)公開(kāi)信息，邀請(qǐng)世衛(wèi)組織專家實(shí)地訪問(wèn)，積極分享數(shù)據(jù)。這些措施有助于世衛(wèi)組織提出科學(xué)的政策建議，增進(jìn)專業(yè)權(quán)威。但是，僅僅依靠中國(guó)是無(wú)法有效應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生危機(jī)的，各國(guó)特別是大國(guó)之間的協(xié)調(diào)一致和共同行動(dòng)才是最重要的。在面對(duì)一些國(guó)家的不合作態(tài)度時(shí)，世衛(wèi)組織就無(wú)法采取更加強(qiáng)有力的措施來(lái)應(yīng)對(duì)局面，只能通過(guò)呼吁團(tuán)結(jié)這種方式在道義上凝聚國(guó)際共識(shí)。

由此可見(jiàn)，盡管存在著世衛(wèi)組織這一名義上的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但是各國(guó)在面對(duì)危機(jī)時(shí)各自為戰(zhàn)仍是衛(wèi)生治理中的普遍現(xiàn)象。在全球治理的任何領(lǐng)域——包括衛(wèi)生領(lǐng)域——都存在著需要大國(guó)承擔(dān)特殊責(zé)任問(wèn)題。世衛(wèi)組織自身缺乏應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的各種物質(zhì)資源，因而大國(guó)提供的衛(wèi)生公共產(chǎn)品直接關(guān)系到人類的生存、健康和發(fā)展。但是，當(dāng)前大國(guó)——特別是西方大國(guó)——仍然主要根據(jù)自身利益和偏好選擇性地推動(dòng)某些全球衛(wèi)生治理活動(dòng)開(kāi)展。在主要大國(guó)之間，關(guān)于通過(guò)支持世衛(wèi)組織來(lái)為全球衛(wèi)生治理貢獻(xiàn)公共產(chǎn)品的共識(shí)并沒(méi)有形成。事實(shí)上，隨著全球化越來(lái)越向著“去中心化”發(fā)展，當(dāng)前的國(guó)際社會(huì)也更加依賴于大國(guó)以一種負(fù)責(zé)任的方式爭(zhēng)取行動(dòng)，而這就包括大國(guó)愿意在應(yīng)對(duì)各國(guó)共同面對(duì)的問(wèn)題時(shí)采取集體行動(dòng)。①Barry Buzan and George Lawson,The Global Transformation: History,Modernity and the Making of International Relations,Cambridge: Cambridge University Press,2015,p.1.如果大國(guó)都僅僅從自身利益出發(fā)，不愿意協(xié)調(diào)政策和承擔(dān)責(zé)任，甚至將其他國(guó)家或國(guó)際組織作為轉(zhuǎn)嫁國(guó)內(nèi)矛盾的“替罪羊”并對(duì)其進(jìn)行無(wú)端攻擊，那么有效的全球治理自然無(wú)法開(kāi)展。這里的一個(gè)例子是全球環(huán)境治理。盡管各國(guó)都越來(lái)越認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的重要性，但是由于各種原因，需要大國(guó)承擔(dān)特殊責(zé)任的環(huán)境治理規(guī)范或制度長(zhǎng)期難以建立起來(lái)。②Steven Bernstein,“The Absence of Great Power Responsibility in Global Environmental Politics,”European Journal of International Relations,Vol.26,No.1,2020,p.8.

就后者而言，則涉及人們認(rèn)識(shí)事物的客觀規(guī)律。世衛(wèi)組織主要通過(guò)為國(guó)家提供以專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)的指導(dǎo)和建議來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)，但在面對(duì)一種新問(wèn)題（諸如COVID-19 疫情）時(shí)，它也要經(jīng)過(guò)認(rèn)知進(jìn)化過(guò)程來(lái)逐漸認(rèn)清問(wèn)題本質(zhì)，進(jìn)而才能提出有效的政策建議。問(wèn)題本身的突發(fā)性和緊急性與認(rèn)識(shí)問(wèn)題的漸進(jìn)性之間的內(nèi)在矛盾，導(dǎo)致世衛(wèi)組織往往難以及時(shí)向各國(guó)提供精準(zhǔn)有效信息，影響了國(guó)際共識(shí)形成。在2014年非洲暴發(fā)埃博拉疫情時(shí)，世衛(wèi)組織曾經(jīng)錯(cuò)誤地將霍亂和薩拉熱作為導(dǎo)致疫情暴發(fā)的病因。在將H1N1流感和寨卡病毒宣布為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”時(shí)，世衛(wèi)組織也表示對(duì)于病毒的認(rèn)識(shí)仍然有待深入，關(guān)于相關(guān)疾病的致病機(jī)理、病毒未來(lái)的傳播和發(fā)展等仍有很多不確定性。在COVID-19 疫情期間，世衛(wèi)組織從認(rèn)為本次疫情不構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，到將疫情認(rèn)定為此類事件，再到宣布其構(gòu)成全球性大流行疾病，對(duì)于這一全新病毒的認(rèn)識(shí)也是在不斷進(jìn)化的。在其出版的《COVID-19 戰(zhàn)略更新》中，世衛(wèi)組織承認(rèn)自接到首例新冠病毒報(bào)告以來(lái)，情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化，強(qiáng)調(diào)雖然對(duì)病毒已經(jīng)有很多了解，但仍在繼續(xù)學(xué)習(xí)。①世界衛(wèi)生組織電子出版物：《COVID-19 戰(zhàn)略更新》，第1 頁(yè)，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/strategy-update-chinesefinal.pdf?sfvrsn=29da3ba0_19。從政策建議上看，在疫情暴發(fā)初期，病例集中在中國(guó)時(shí)，世衛(wèi)組織不建議實(shí)行旅行和貿(mào)易限制措施。隨著疫情在世界多個(gè)國(guó)家的爆發(fā)，世衛(wèi)組織逐漸修改了政策建議，指出“在注意平衡利益與意外后果的前提下，考慮到關(guān)于癥狀前傳播和無(wú)癥狀傳播的潛在作用的證據(jù)，實(shí)行適當(dāng)?shù)穆眯写胧?。②《關(guān)于2019冠狀病毒（COVID-19）疫情的國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）突發(fā)事件委員會(huì)第三次會(huì)議的聲明》，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/zh/news-room/detail/01-05-2020-statement-on-the-third-meetingof-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-coronavirusdisease-(covid-19)。世衛(wèi)組織做出的建議變更并不是受到政治因素影響，而是基于可以獲得的證據(jù)以及對(duì)于病毒傳播的認(rèn)識(shí)所做出的科學(xué)評(píng)估。在人類面臨著未知的新病毒或新出現(xiàn)的公共衛(wèi)生問(wèn)題時(shí)，即便作為該領(lǐng)域的技術(shù)權(quán)威，世衛(wèi)組織也面臨著科學(xué)認(rèn)識(shí)上的空白與不確定，尤其是在疫情發(fā)生初期。③湯蓓：《PHEIC 機(jī)制與世界衛(wèi)生組織的角色演進(jìn)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第3 期，第49 頁(yè)。

世衛(wèi)組織對(duì)一種全新疾病的認(rèn)識(shí)體現(xiàn)了認(rèn)知進(jìn)化過(guò)程。認(rèn)知進(jìn)化是存在于實(shí)踐共同體內(nèi)和共同體之間，通過(guò)這些共同體在更寬泛的物質(zhì)和社會(huì)環(huán)境中所采取的行動(dòng)而發(fā)生的進(jìn)化性集體學(xué)習(xí)過(guò)程。它表明社會(huì)秩序起源于并且來(lái)自于實(shí)踐、同實(shí)踐相關(guān)的背景知識(shí)以及作為實(shí)踐發(fā)揮作用的渠道的實(shí)踐共同體，并且由實(shí)踐、背景知識(shí)和實(shí)踐共同體所構(gòu)成。④Emanuel Adler,World Ordering: A Social Theory of Cognitive Evolution,Cambridge: Cambridge University Press,2019,pp.24-25.另外，伊曼紐爾·阿德勒（Emanuel Adler）認(rèn)為，安全共同體、認(rèn)知共同體和跨國(guó)倡議網(wǎng)絡(luò)等均可被理解為不同類型的實(shí)踐共同體（參見(jiàn)Emanuel Adler, Communitarian International Relations: The Epistemic foundations of International Relations,New York: Taylor &Francis Group,2005,p.5.），因此本文認(rèn)為世界衛(wèi)生組織也可以被看作是實(shí)踐共同體。世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的過(guò)程是一個(gè)實(shí)踐過(guò)程。這一過(guò)程依賴于背景知識(shí)，即先前存在的、用以指導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)的知識(shí)。背景知識(shí)在實(shí)踐中被具體化，它具有主體間性，只能通過(guò)實(shí)踐的形式來(lái)展現(xiàn)，它同時(shí)還具有實(shí)踐性，是以行動(dòng)為導(dǎo)向的。⑤Emanuel Adler and Vincent Pouliot,“International Practice: Introduction and Framework,” in Emanuel Adler and Vincent Pouliot,eds., International Practice,Cambridge: Cambridge University Press,2011,p.4.在面對(duì)一種全新病毒時(shí)，由于對(duì)新病毒缺乏科學(xué)研究，以往的經(jīng)驗(yàn)就是非常重要的，也構(gòu)成了指導(dǎo)最初實(shí)踐的背景知識(shí)。人們?cè)趹?yīng)對(duì)H1N1 病毒時(shí)會(huì)首先參考以往應(yīng)對(duì)流感的經(jīng)驗(yàn)，在應(yīng)對(duì)COVID-19 時(shí)也會(huì)首先援引2003年應(yīng)對(duì)SARS 病毒的經(jīng)驗(yàn)。同樣地，考慮到以往在宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”時(shí)均不主張進(jìn)行旅行和貿(mào)易限制，世衛(wèi)組織在最初宣布COVID-19 構(gòu)成此類事件時(shí)也不主張進(jìn)行相關(guān)限制。

對(duì)于實(shí)踐共同體——即由在學(xué)習(xí)和運(yùn)用一種共同實(shí)踐的過(guò)程中被共同利益聯(lián)系在一起的成員組成的共同體①Emanuel Adler, Communitarian International Relations: The Epistemic foundations of International Relations,p.15.——而言，社會(huì)學(xué)習(xí)是不必可少的。實(shí)踐共同體中的成員代表了一個(gè)共同的知識(shí)領(lǐng)域，這又導(dǎo)致他們擁有共同的思維模式和對(duì)事物的共同認(rèn)知。它在本質(zhì)上是由人組成的共同體，而這就使社會(huì)學(xué)習(xí)成為可能。它的成員從事共同的實(shí)踐活動(dòng)，這使共同體可以發(fā)展、分享和維持知識(shí)。學(xué)習(xí)是實(shí)踐的核心機(jī)制，它將知識(shí)和行為聯(lián)系在一起。學(xué)習(xí)實(shí)質(zhì)上是隨著實(shí)踐而進(jìn)化的，就是說(shuō)人們對(duì)于實(shí)踐共同體所從事的實(shí)踐活動(dòng)的共同參與推動(dòng)了學(xué)習(xí)的持續(xù)進(jìn)行。②Christian Bueger and Frank Gadinger, International Practice Theory: New Perspectives, New York:Palgrave Macmillan,2014,pp.29-30.但是，這也意味著在最初的階段就形成對(duì)某一事物或現(xiàn)象的全面看法是不可能的。共同體需要在實(shí)踐過(guò)程中不斷更新背景知識(shí)，使這種知識(shí)更加符合現(xiàn)實(shí)，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整實(shí)踐活動(dòng)。實(shí)踐同背景知識(shí)和外部環(huán)境聯(lián)系在一起，而背景知識(shí)則是集體性的或主體間性的，它在實(shí)踐者的傾向和預(yù)期中體現(xiàn)出來(lái)。③Emanuel Adler,World Ordering: A Social Theory of Cognitive Evolution, p.19.在實(shí)踐過(guò)程中，一方面背景知識(shí)會(huì)隨著社會(huì)學(xué)習(xí)過(guò)程而不斷進(jìn)化，另一方面新的背景知識(shí)也會(huì)推動(dòng)實(shí)踐不斷調(diào)整和再調(diào)整，這就表現(xiàn)為實(shí)踐者的傾向和預(yù)期會(huì)不斷變化。在國(guó)際關(guān)系中，國(guó)際制度的實(shí)踐活動(dòng)既減少了原有的不確定性，同時(shí)又制造了新的不確定性，它們制造了一種機(jī)制來(lái)決定已知的事物，排除其他未知的事物。新的知識(shí)一方面導(dǎo)致了新的不確定性的產(chǎn)生，另一方面又推動(dòng)人們采取新的實(shí)踐活動(dòng)，運(yùn)用新的技術(shù)和工具來(lái)認(rèn)識(shí)這些不確定性。④Oliver Kessler,“Beyond the Rationalist Bias? On the Ideational Construction of Risk,” in Andress Gofas and Colin Hay,eds.,The Role of Ideas in Political Analysis,New York: Taylor &Francis Group,2010,p.119.這就是人類在面對(duì)新生事物時(shí)認(rèn)知不斷進(jìn)化的過(guò)程，推動(dòng)背景知識(shí)和實(shí)踐之間相互促進(jìn)和相互作用的機(jī)制就是認(rèn)知進(jìn)化機(jī)制。在這里，作為組織或制度的認(rèn)知共同體本身就成為其內(nèi)部的專家認(rèn)知進(jìn)化的推動(dòng)者。

在實(shí)踐中，最初的背景知識(shí)推動(dòng)了最初的實(shí)踐產(chǎn)生，而實(shí)踐者在實(shí)踐活動(dòng)中會(huì)通過(guò)認(rèn)知進(jìn)化過(guò)程來(lái)更新自身的背景知識(shí)，從而改變最初的實(shí)踐模式，以使實(shí)踐活動(dòng)能夠更加符合客觀現(xiàn)實(shí)要求。這樣的過(guò)程在實(shí)踐活動(dòng)中循環(huán)往復(fù)發(fā)生，認(rèn)知進(jìn)化則充當(dāng)了促進(jìn)實(shí)踐活動(dòng)和背景知識(shí)不斷接近的動(dòng)力。它意味著跨越時(shí)間而發(fā)生的對(duì)于實(shí)踐的具有偏好性的選擇。它要求集體學(xué)習(xí)，并由此使得某一種特定實(shí)踐模式和背景知識(shí)得以被選擇和被常規(guī)化，并且對(duì)于越來(lái)越多的實(shí)踐者而言具有合法性。①Emanuel Adler,World Ordering: A Social Theory of Cognitive Evolution, p.15.但是由于這種選擇發(fā)生在社會(huì)學(xué)習(xí)期間，所以在時(shí)間上具有滯后性，致使認(rèn)知共同體難以對(duì)緊急事態(tài)做出迅速而準(zhǔn)確的反應(yīng)。由于最初的背景知識(shí)并不完善，或者說(shuō)這種知識(shí)并不符合事態(tài)發(fā)生的最新環(huán)境，導(dǎo)致認(rèn)知共同體所給出的政策建議也往往并不是最具針對(duì)性的。認(rèn)知進(jìn)化揭示出世衛(wèi)組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)的實(shí)踐活動(dòng)的缺陷，在此過(guò)程中該組織經(jīng)常需要面對(duì)背景知識(shí)更新和在不同實(shí)踐模式之間選擇的問(wèn)題。在COVID 19 疫情期間，世衛(wèi)組織會(huì)接收到大量不同的甚至是相互矛盾的信息。由于在面對(duì)未知事物時(shí)，即使是專家也需要經(jīng)過(guò)大量研究才能確定信息準(zhǔn)確與否，從而導(dǎo)致認(rèn)知共同體往往不能在事態(tài)出現(xiàn)初期便提供有效信息。

五、結(jié)論

本文研究表明只有在各國(guó)之間能夠就世衛(wèi)組織倡導(dǎo)的觀念形成共識(shí)時(shí)，有效的全球衛(wèi)生治理才能出現(xiàn)。事實(shí)證明，世衛(wèi)組織在推動(dòng)健康權(quán)成為一種各國(guó)普遍接受的規(guī)范方面取得了較大成功，但在應(yīng)對(duì)諸如COVID-19 這類突發(fā)性危機(jī)時(shí)則難以有效發(fā)揮作用。這是因?yàn)樽鳛槿狈?qiáng)制力的技術(shù)性組織，世衛(wèi)組織的運(yùn)作方式同認(rèn)知共同體類似，主要依靠向國(guó)家提供以專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)的信息說(shuō)服國(guó)家接受某一種觀念，從而形成國(guó)際共識(shí)。在日常情況下，世衛(wèi)組織可以在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不斷將專業(yè)知識(shí)同論據(jù)相結(jié)合，從而推動(dòng)國(guó)家接受這些論據(jù)。正如健康權(quán)規(guī)范在國(guó)際社會(huì)的普及過(guò)程所表明的，它最初在1948年的《世界衛(wèi)生組織組織法》中被提出，經(jīng)過(guò)《阿拉木圖宣言》和《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》的不斷細(xì)化，才形成較為完整的概念。在危機(jī)時(shí)期，則有兩個(gè)原因?qū)е率佬l(wèi)組織在全球衛(wèi)生治理中的作用是較為有限的：一是世衛(wèi)組織的專家建議對(duì)國(guó)家缺乏約束力，因而經(jīng)常受到政治因素干擾。部分國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)將政治考量至于疫情防控之上，從而使作為形成應(yīng)對(duì)危機(jī)的國(guó)際共識(shí)的基礎(chǔ)的大國(guó)協(xié)調(diào)難以出現(xiàn)。二是世衛(wèi)組織在面對(duì)一種新型傳染病時(shí)，也需要經(jīng)歷認(rèn)知進(jìn)化過(guò)程才能逐漸認(rèn)清事物本質(zhì)，這就導(dǎo)致它難以及時(shí)提供精準(zhǔn)的專家知識(shí)。在危機(jī)中，世衛(wèi)組織需要通過(guò)不斷的實(shí)踐以認(rèn)識(shí)新事物，更新自身背景知識(shí)，而這就影響了其應(yīng)對(duì)危機(jī)的效率。

曾有學(xué)者預(yù)測(cè)，“由一種從動(dòng)物傳播到人的疾病所引發(fā)的全球大流行病是下一次全球危機(jī)的最可能來(lái)源，它的影響就如同過(guò)去的霸權(quán)戰(zhàn)爭(zhēng)一樣”。①Randall L.Schweller, Maxwell’s Demon and the Golden Apple: Global Disorder in the New Millennium, Baltimore: John Hopkins University Press,2014,p.141.作為全球衛(wèi)生治理中的核心機(jī)構(gòu)，世衛(wèi)組織需要進(jìn)一步完善其在危機(jī)時(shí)期塑造國(guó)際共識(shí)，并在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)各國(guó)采取一致行動(dòng)的功能。這取決于兩個(gè)條件：第一，基于無(wú)法強(qiáng)制各國(guó)遵守自身建議的現(xiàn)實(shí)，世衛(wèi)組織需要提升專家建議的“道德內(nèi)涵”。當(dāng)說(shuō)服者所使用的論點(diǎn)具有更強(qiáng)的道德性時(shí)，被說(shuō)服者更有可能在話語(yǔ)實(shí)踐中接受規(guī)范的有效性和意義。在這里說(shuō)服者不僅僅是在向被說(shuō)服者傳遞一種信息，而且是告訴被說(shuō)服者這種信息是“正確的”。②Thomas Risse and Kathryn Sikkink,“The Socialization of International Human Rights Norms into Domestic Practice: Introduction,” in Thomas Risse,Stephen C.Ropp and Kathryn Sikkink,eds.,The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change, Cambridge: Cambridge University Press,1999,p.13.例如，可以將有效應(yīng)對(duì)疫情同人權(quán)保護(hù)相結(jié)合，指出政府應(yīng)對(duì)疫情不力從而造成公民染病死亡等情況，本身就是對(duì)人權(quán)的侵犯。特別是在面對(duì)西方國(guó)家時(shí)，這種將抗疫同人權(quán)相結(jié)合的策略可以增強(qiáng)世衛(wèi)組織所使用的論據(jù)的說(shuō)服力。第二，世衛(wèi)組織需要進(jìn)一步加強(qiáng)同其他國(guó)際組織與國(guó)家的信息分享，以便及時(shí)獲得做出專業(yè)性決定的必要信息。國(guó)家尋求認(rèn)知共同體幫助，是希望認(rèn)知共同體可以闡明因果關(guān)系并且提供關(guān)于行動(dòng)及其可能結(jié)果的建議，以及闡明一系列問(wèn)題或事件之間復(fù)雜聯(lián)系的本質(zhì)。③Peter M.Haas,“Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination,” p.15.基于認(rèn)知進(jìn)化是人們?cè)谡J(rèn)識(shí)事物時(shí)不可避免的客觀過(guò)程，世衛(wèi)組織需要同全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的其他相關(guān)方共同行動(dòng)，提高獲取信息的效率和可靠性，盡可能使認(rèn)知進(jìn)化不影響專業(yè)信息的及時(shí)供給。這就要求世衛(wèi)組織擴(kuò)大包容性，增加眾多利益攸關(guān)方的代表性。加強(qiáng)同其他國(guó)際行為體的信息分享，是世衛(wèi)組織增強(qiáng)其有效性的必由之路。