合同節(jié)水管理現(xiàn)狀及存在問題與對策建議

王 崴，任 亮，魚京善

（1.北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院，城市水循環(huán)與海綿城市技術(shù)北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，100875，北京；2.水利部綜合事業(yè)局，100053，北京）

一、合同節(jié)水管理現(xiàn)狀

合同節(jié)水管理，是以市場化手段推動節(jié)水工作的創(chuàng)新模式，是貫徹落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的重要具體實(shí)踐，特別適用于用水單位具有節(jié)水改造意愿，但由于資金短缺、技術(shù)能力不足等原因無法實(shí)施的情況。

1.制定出臺的相關(guān)政策文件

在國家發(fā)展改革委環(huán)資司、全國節(jié)水辦的支持指導(dǎo)下，2015年起水利部綜合事業(yè)局借鑒合同能源管理模式，探索研究合同節(jié)水管理服務(wù)模式，并配合國家發(fā)展改革委起草關(guān)于推進(jìn)合同節(jié)水管理的政策文件。2016年7月，國家發(fā)展改革委、水利部與國家稅務(wù)總局聯(lián)合出臺了《關(guān)于推進(jìn)合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），對推動合同節(jié)水管理具有里程碑意義。此后，推行合同節(jié)水管理被納入《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》《節(jié)水型社會建設(shè)“十三五”規(guī)劃》《國家節(jié)水行動方案》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》等一系列政策文件。

2.各地開展的相關(guān)工作

在相關(guān)政策指導(dǎo)下，各地積極推動合同節(jié)水管理。福建、江蘇、廣西、重慶等15個(gè)省份在本地節(jié)約用水條例、節(jié)約用水管理辦法里提出了推行合同節(jié)水管理的總體要求。江西、吉林、陜西、西藏等省份或出臺本地推行合同節(jié)水管理的實(shí)施意見，或在相關(guān)文件中對合同節(jié)水管理提出具體要求。江蘇、福建推出“節(jié)水貸”服務(wù)，節(jié)水型企業(yè)或?qū)嵤┕?jié)水改造項(xiàng)目的企業(yè)，可享受銀行低息貸款，利率低于3.85%。江蘇省已累計(jì)發(fā)放節(jié)水貸款45億元，福建省發(fā)放770萬元。上海開展“節(jié)水惠”貸款業(yè)務(wù)，激發(fā)節(jié)水市場內(nèi)生動力。浙江、安徽分別在省級節(jié)水行動實(shí)施方案和有關(guān)文件中明確公共機(jī)構(gòu)合同節(jié)水管理項(xiàng)目費(fèi)用支付渠道，打通合同節(jié)水管理會計(jì)支付障礙。北京、河北通過加強(qiáng)用水監(jiān)管，倒逼超計(jì)劃、超定額用水戶采用合同節(jié)水管理模式，實(shí)施節(jié)水改造。上海、江蘇、江西、湖北、廣東、貴州、陜西7省份，利用財(cái)政資金對合同節(jié)水管理項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。

3.形成的配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用

水利部積極建立健全合同節(jié)水管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。2017年以來先后制定頒布了《合同節(jié)水管理技術(shù)通則》《項(xiàng)目節(jié)水量計(jì)算導(dǎo)則》《項(xiàng)目節(jié)水評估技術(shù)導(dǎo)則》3項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)，《公共機(jī)構(gòu)合同節(jié)水管理項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則》《高校合同節(jié)水項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則》2項(xiàng)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)施合同節(jié)水管理提供了技術(shù)支持。

水利部會同工信部、國管局發(fā)布《國家成熟適用節(jié)水技術(shù)推廣目錄》和《國家鼓勵(lì)的工業(yè)節(jié)水工藝、技術(shù)和裝備目錄》，征集推廣節(jié)水技術(shù)300余項(xiàng)；中國水利企業(yè)協(xié)會合同節(jié)水管理專業(yè)委員會制定了《節(jié)水與水處理企業(yè)信用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《合同節(jié)水服務(wù)企業(yè)推薦辦法》，對23家節(jié)水企業(yè)進(jìn)行了信用評級，并積極將評價(jià)高的企業(yè)向社會推薦。

4.開展的宣傳培訓(xùn)工作

國家發(fā)展改革委、水利部通過主流新聞媒體進(jìn)行合同節(jié)水管理政策宣貫解讀。水利部多次組織現(xiàn)場觀摩、技術(shù)交流研討、節(jié)水高峰論壇、合同節(jié)水管理培訓(xùn)班等。依托節(jié)水中國網(wǎng)站建立的合同節(jié)水管理服務(wù)平臺于2021年年底正式上線，為進(jìn)一步擴(kuò)大合同節(jié)水管理宣傳發(fā)揮重要作用。

二、合同節(jié)水項(xiàng)目實(shí)施情況

1.項(xiàng)目總體情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016—2020年全國在公共機(jī)構(gòu)、公共建筑、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉、高耗水工業(yè)、水環(huán)境治理、城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損治理6個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┝?81項(xiàng)合同節(jié)水管理項(xiàng)目（投資額50萬元以上），吸引社會資本投資超過20億元，節(jié)水量達(dá)1.78億m3/a，節(jié)水率約為33.6%。（見表1）。

如表1所示，“十三五”時(shí)期，全國公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域開展的合同節(jié)水管理項(xiàng)目數(shù)量最多，共130項(xiàng)，投資額約5.56億元；農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉領(lǐng)域項(xiàng)目投資總額最高，達(dá)到10.30億元，多為PPP模式項(xiàng)目；公共機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉領(lǐng)域?qū)嵤┑捻?xiàng)目數(shù)量合計(jì)占比超過92%；高耗水工業(yè)、城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損治理、水環(huán)境治理、公共建筑等領(lǐng)域?qū)嵤┑捻?xiàng)目數(shù)量較少；農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉領(lǐng)域項(xiàng)目平均節(jié)水率最高，達(dá)到45.4%；公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域的項(xiàng)目平均節(jié)水率次之，為34.6%，接近各領(lǐng)域的平均水平；城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損治理領(lǐng)域項(xiàng)目平均節(jié)水率最低，為7.8%。2021年全國共有93個(gè)合同節(jié)水管理項(xiàng)目（投資額10萬元以上）落地，陜西、湖南、福建等9省份通過實(shí)施合同節(jié)水管理項(xiàng)目，吸引社會資本均超過1000萬元。

表1 2016—2020年合同節(jié)水管理項(xiàng)目實(shí)施情況

表2 2014—2020年各省份年度實(shí)施合同節(jié)水管理項(xiàng)目情況

2.項(xiàng)目分布情況

《意見》出臺后，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼展開相關(guān)工作，全國實(shí)施合同節(jié)水管理項(xiàng)目年度情況見表2。

較早開始實(shí)施合同節(jié)水管理項(xiàng)目的省份有內(nèi)蒙古、河北、江蘇、江西、山東、貴州、云南、陜西、新疆等，目前已有29個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)實(shí)施了合同節(jié)水管理項(xiàng)目。其中江西、貴州、云南3省在2015—2020年連續(xù)五年均實(shí)施了合同節(jié)水管理項(xiàng)目。

2016—2020年，全國31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)實(shí)施的合同節(jié)水管理項(xiàng)目中投資額在50萬元以上的項(xiàng)目數(shù)量、投資額見表3。在已實(shí)施的181項(xiàng)合同節(jié)水管理項(xiàng)目中，云南省實(shí)施33項(xiàng)，數(shù)量最多；其次是江蘇省，共實(shí)施26項(xiàng)；陜西省實(shí)施了21項(xiàng)，位列第三。云南省是歷年投資額最高的省份，約8.84億元，占全國總投資額的42.70%，主要實(shí)施的是高效農(nóng)業(yè)灌溉PPP模式的合同節(jié)水管理項(xiàng)目；投資額排名第二的是江蘇省，達(dá)到4.22億元，項(xiàng)目涵蓋5個(gè)領(lǐng)域，其中大部分是公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域項(xiàng)目，占84.62%。云南、江蘇兩省項(xiàng)目投資額合計(jì)占全國總投資的63.1%。

表3 2016—2020年各省份合同節(jié)水管理項(xiàng)目數(shù)量及投資額

3.項(xiàng)目管理模式選擇

《意見》提出了推廣合同節(jié)水管理的三種典型模式：節(jié)水效益分享型、節(jié)水效果保證型和用水費(fèi)用托管型。對2016—2020年不同領(lǐng)域的合同節(jié)水管理項(xiàng)目按照管理模式進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，“十三五”期間，公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域項(xiàng)目采用的合同節(jié)水管理模式主要是節(jié)水效益分享型（占比47%）、用水費(fèi)用托管型（占比30%）；農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉領(lǐng)域項(xiàng)目采用的管理模式主要是節(jié)水效果保證型（占比84%）；公共建筑領(lǐng)域內(nèi)只有1個(gè)合同節(jié)水管理項(xiàng)目，采用的管理模式是用水費(fèi)用托管型；高耗水工業(yè)領(lǐng)域采用較多的是節(jié)水效益分享型（占比44%）、用水費(fèi)用托管型（占比33%）；城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損治理領(lǐng)域只有2項(xiàng)，選擇的模式為節(jié)水效益分享型或節(jié)水效益分享型與用水費(fèi)用托管型混合模式；水環(huán)境治理領(lǐng)域的2項(xiàng)均為節(jié)水效果保證型。

三、存在的問題及成因

1.從用水戶角度

存在的問題主要是用水戶對節(jié)水重要性認(rèn)識不到位，實(shí)施合同節(jié)水管理的需求和內(nèi)生動力不足。

分析原因，一是計(jì)劃用水和定額管理制度落實(shí)不到位，多數(shù)用水單位的節(jié)水工作未被列入考核內(nèi)容；二是水資源費(fèi)（稅）和水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致用水成本低、節(jié)水效益低；三是由于計(jì)量設(shè)施、監(jiān)控體系不完善，基礎(chǔ)資料缺失，節(jié)水量評估不準(zhǔn)，節(jié)水收益分配難以確定。

2.從節(jié)水服務(wù)企業(yè)角度

存在的問題主要是目前節(jié)水服務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)總體數(shù)量較少，中小型企業(yè)規(guī)模有限、可抵押資產(chǎn)少、投融資能力差、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

分析原因，一是由于水價(jià)偏低、節(jié)水潛力有限、節(jié)水效益和項(xiàng)目回報(bào)率低，這是節(jié)水服務(wù)企業(yè)積極性不高的主要原因；二是節(jié)水改造涉及用水診斷、方案設(shè)計(jì)、項(xiàng)目融資、技術(shù)集成、項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)維服務(wù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，投資風(fēng)險(xiǎn)較大；三是節(jié)水服務(wù)企業(yè)往往采用商業(yè)信貸進(jìn)行融資，中小型節(jié)水服務(wù)企業(yè)貸款困難。

3.從外部環(huán)境角度

存在的問題主要是合同節(jié)水管理相關(guān)政策制度不健全、技術(shù)支撐力度不夠，影響合同節(jié)水管理工作規(guī)范有序推進(jìn)。

分析原因，一是相關(guān)法規(guī)制度不健全，例如缺少實(shí)施合同節(jié)水管理需要的相關(guān)會計(jì)制度、節(jié)水服務(wù)企業(yè)信用等級和評價(jià)制度、節(jié)水量參與水權(quán)交易等配套制度等；二是缺少財(cái)稅支持，例如現(xiàn)有節(jié)水專項(xiàng)資金中未明確支持合同節(jié)水管理項(xiàng)目，缺少針對合同節(jié)水管理項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策；三是隨著節(jié)水技術(shù)的進(jìn)步和管理水平的提高，部分地區(qū)用水定額沒有及時(shí)調(diào)整修訂，用水定額已明顯偏大，用水計(jì)劃過于寬松；四是近年來合同節(jié)水管理主要靠水行政主管部門推動，多部門協(xié)同作用發(fā)揮有限。

四、對策建議

1.激發(fā)合同節(jié)水管理內(nèi)生動力

完善用水計(jì)量監(jiān)控設(shè)施，建立用水信息化管理平臺，實(shí)現(xiàn)用水計(jì)量數(shù)據(jù)在線采集和監(jiān)管，強(qiáng)化用水節(jié)水精細(xì)化管理，為實(shí)施合同節(jié)水管理項(xiàng)目、評估項(xiàng)目節(jié)水成效等提供數(shù)據(jù)支撐。嚴(yán)格用水定額管理，加強(qiáng)計(jì)劃用水的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，建立完善重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)測、考核和評價(jià)制度，嚴(yán)格用水全過程管理。

2.加強(qiáng)合同節(jié)水管理政策支持

（1）加大財(cái)政資金支持

采用合同節(jié)水管理服務(wù)模式實(shí)施的水資源節(jié)約、污水處理、污水資源化利用及其他節(jié)水減排項(xiàng)目，符合相關(guān)規(guī)定的可納入節(jié)能減碳中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)、節(jié)能減排補(bǔ)助資金等支持范圍，按照相關(guān)規(guī)定給予合同節(jié)水管理項(xiàng)目資金補(bǔ)助，探索建立高效節(jié)水型生活器具財(cái)政補(bǔ)貼制度。

（2）落實(shí)稅收優(yōu)惠政策

符合環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄條件的，享受相應(yīng)企業(yè)所得稅、增值稅優(yōu)惠政策。

（3）發(fā)展綠色金融信貸

探索設(shè)立節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金，重點(diǎn)支持符合條件的節(jié)水服務(wù)企業(yè)和合同節(jié)水管理項(xiàng)目，支持符合條件的節(jié)水服務(wù)企業(yè)發(fā)行綠色債券、綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，拓寬直接融資渠道，鼓勵(lì)各地利用政策性貸款支持合同節(jié)水管理項(xiàng)目，創(chuàng)新推出“節(jié)水貸”等綠色金融產(chǎn)品。

3.完善合同節(jié)水管理配套制度

建議在國家節(jié)約用水條例中對合同節(jié)水管理作出明確規(guī)定，建立合同節(jié)水管理項(xiàng)目的長效法律機(jī)制。政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織作為合同節(jié)水管理項(xiàng)目甲方時(shí)，按照合同約定支付給節(jié)水服務(wù)企業(yè)的支出，可申請列入財(cái)政預(yù)算，視同水費(fèi)進(jìn)行列支。積極推動農(nóng)業(yè)灌溉、高耗水工業(yè)、水環(huán)境治理等領(lǐng)域?qū)嵤┖贤?jié)水管理項(xiàng)目，采取水權(quán)轉(zhuǎn)讓、收儲、回購等方式進(jìn)行節(jié)水量市場化交易。

4.健全合同節(jié)水管理服務(wù)體系

培育發(fā)展節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證、水平衡測試、節(jié)水效益評價(jià)等第三方節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)，健全完善合同節(jié)水管理服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，逐步建立統(tǒng)一的合同節(jié)水管理綜合服務(wù)平臺，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+合同節(jié)水管理”優(yōu)勢，推動用水戶和節(jié)水服務(wù)企業(yè)信息共享、資源共用、供需對接，促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈上下游整合聯(lián)動和集約高效發(fā)展。

5.加大節(jié)水科技投入與創(chuàng)新

支持企業(yè)、科研單位和高等院校研發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的通用性、關(guān)鍵性先進(jìn)節(jié)水技術(shù)和設(shè)備，促進(jìn)節(jié)水技術(shù)的成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用推廣。鼓勵(lì)骨干企業(yè)主導(dǎo)建立節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，集成推廣先進(jìn)節(jié)水技術(shù)和產(chǎn)品。鼓勵(lì)組建專業(yè)化節(jié)水服務(wù)企業(yè)，面向市場提供系統(tǒng)專業(yè)的節(jié)水服務(wù)。

6.完善合同節(jié)水管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

制定、修訂合同節(jié)水管理技術(shù)通則、合同節(jié)水管理項(xiàng)目節(jié)水量計(jì)算導(dǎo)則等基礎(chǔ)通用類標(biāo)準(zhǔn)，合同節(jié)水管理項(xiàng)目節(jié)水評估導(dǎo)則、合同節(jié)水管理項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則、合同節(jié)水管理項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)范等操作規(guī)程類標(biāo)準(zhǔn)，以及不同行業(yè)領(lǐng)域節(jié)水量計(jì)算方法等測量計(jì)算類標(biāo)準(zhǔn)。

7.探索合同節(jié)水管理模式創(chuàng)新

在效益分享型、效果保證型、費(fèi)用托管型典型模式基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展合同節(jié)水管理模式創(chuàng)新研究，積極開展“分享+保證”型、“托管+保證”型等混合模式及資源置換等其他模式。鼓勵(lì)探索推行政府與社會資本合作（PPP）、“合同節(jié)水+水權(quán)交易”、資源置換或綜合開發(fā)等其他創(chuàng)新模式。

8.推進(jìn)合同節(jié)水管理試點(diǎn)示范

結(jié)合推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)水型單位建設(shè)、水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動、綠色建筑創(chuàng)建、清潔生產(chǎn)和節(jié)水型工業(yè)園區(qū)建設(shè)、公共供水管網(wǎng)漏損控制、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、大中型灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造等工作，深入推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)、公共建筑、高耗水工業(yè)、高耗水服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)灌溉、供水管網(wǎng)漏損控制等領(lǐng)域合同節(jié)水管理試點(diǎn)示范。

9.深入推進(jìn)水價(jià)制度改革

建立反映水資源稀缺程度和體現(xiàn)市場供求、耗水差別、供水成本的多層次供水價(jià)格體系，適當(dāng)拉大高耗水行業(yè)與其他行業(yè)用水的差價(jià)。全面推進(jìn)水資源稅改革，建立合理的水資源稅中央與地方分享機(jī)制。探索對實(shí)施合同節(jié)水管理服務(wù)模式并達(dá)到用水定額先進(jìn)值的用水戶從低或免征水資源稅（費(fèi)）。

10.加大合同節(jié)水管理宣傳培訓(xùn)

加強(qiáng)對合同節(jié)水管理實(shí)施情況的跟蹤分析和宣傳報(bào)道，及時(shí)總結(jié)提煉好的經(jīng)驗(yàn)和典型案例，切實(shí)加大對合同節(jié)水管理的推廣力度。加強(qiáng)培訓(xùn)，對合同節(jié)水管理政策、業(yè)務(wù)知識、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、典型做法等進(jìn)行宣傳培訓(xùn)。

11.加強(qiáng)多部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動

充分發(fā)揮節(jié)約用水工作部際、省際協(xié)調(diào)機(jī)制作用，統(tǒng)籌組織、協(xié)調(diào)推動合同節(jié)水管理各項(xiàng)工作。水利部及地方水行政主管部門切實(shí)發(fā)揮歸口協(xié)調(diào)職能，推動合同節(jié)水管理盡快落地見效；相關(guān)部門按照職責(zé)分工，協(xié)同配合，積極發(fā)揮行業(yè)管理職能，切實(shí)做好本行業(yè)、本領(lǐng)域合同節(jié)水管理推廣工作。 ■