區(qū)域農(nóng)村供水風險分析及應對措施研究

宋衛(wèi)坤，廖麗莎，鄔曉梅，賈燕南，李曉琴，劉滿蒼

（中國水利水電科學研究院，100048，北京）

一、研究背景

獲得安全的飲用水被聯(lián)合國列為可持續(xù)發(fā)展目標（SDG）6的優(yōu)先事項，可持續(xù)發(fā)展目標6.1指標便是使用安全飲用水的人口比例。為了解決農(nóng)村飲水安全問題，自2000年以來，我國投入大量資金建設了一大批農(nóng)村供水工程，顯著提升了農(nóng)村居民生活飲用水條件。到2009年，我國提前6年實現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標——到2015年無法獲得安全飲用水人口比例減半。截至2021年年底，我國累計建成827萬處農(nóng)村供水工程，農(nóng)村集中供水率達到89%，自來水普及率達到84%，形成了較為完整的農(nóng)村供水工程體系。根據(jù)世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村自來水普及率在發(fā)展中國家處于領先水平，是21世紀以來改善農(nóng)村人口飲水狀況力度最大的國家，為聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程中水目標的實現(xiàn)作出了貢獻。

目前雖然我國農(nóng)村供水狀況得到顯著改善，但是由于我國自然地理條件地域差異較大，部分地區(qū)農(nóng)村供水工程風險抵御防范能力較弱，沒有建立工程長效運行機制。在極端天氣、環(huán)境污染等影響下，可能出現(xiàn)停水斷水、供水水質超標等供水風險，特別是部分脫貧地區(qū)供水風險隱患較突出、供水問題易反復，可能會出現(xiàn)整村整鄉(xiāng)飲水安全問題。本文從農(nóng)村供水行業(yè)發(fā)展的角度，通過識別和分析農(nóng)村供水行業(yè)發(fā)展面臨的風險，提出應對措施，為農(nóng)村供水行業(yè)主管部門制定相關政策提供決策支持。

二、區(qū)域農(nóng)村供水風險分析

1.工程建設方面

（1）水量供需平衡狀況

水量供需平衡分析計算，通常按現(xiàn)狀和近期、遠期三個水平進行?？晒┧渴窃诓煌侥辍⒉煌┧ＷC率、不同需水要求下，綜合考慮來水、需水、水質等情況后各水源可提供的水量。需水量是以區(qū)域農(nóng)村供水規(guī)劃計算的數(shù)值作為主要參考。

（2）規(guī)?；こ坦┧丝诟采w率

規(guī)模化工程供水人口覆蓋率是指區(qū)域內(nèi)規(guī)?；こ坦┧丝跀?shù)量占區(qū)域內(nèi)農(nóng)村供水總人口數(shù)量的百分比值，體現(xiàn)了區(qū)域農(nóng)村供水規(guī)?；l(fā)展的程度。規(guī)模化工程供水人口除了包含千噸萬人供水工程的供水人口外，還包含城市供水管網(wǎng)延伸工程供水覆蓋的農(nóng)村人口。截至2020年年底，我國農(nóng)村供水規(guī)?；こ坦┧丝诟采w率大約為50%。農(nóng)村供水規(guī)?；潭仍礁?，相對運行管理單位更專業(yè)，運行管理水平也更高，供水風險防范和應對能力也就越高。

（3）中低風險工程供水人口占比

中低風險工程供水人口占比是指區(qū)域內(nèi)中低風險農(nóng)村供水工程供水人口數(shù)量占區(qū)域內(nèi)農(nóng)村供水總人口數(shù)量的百分比值，體現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)農(nóng)村供水工程整體中低風險水平。中低風險工程供水人口占比越高，表明區(qū)域內(nèi)農(nóng)村供水工程風險相對越低。

2.管理管護方面

（1）管理責任落實

水利部要求縣級農(nóng)村供水工程專管機構要明確管理職責，落實管理人員和經(jīng)費，采取成立農(nóng)村供水管理總站（中心）或供水公司等專業(yè)化管理單位，指導或負責縣域內(nèi)農(nóng)村供水工程的運行管理和供水服務。

（2）12314監(jiān)督電話舉報次數(shù)

水利部于2020年設立了12314農(nóng)村飲水監(jiān)督舉報電話，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。根據(jù)2020年和2021年受理屬實問題統(tǒng)計數(shù)據(jù)，省、市和縣一級一年最多分別受理了162件、74件和21件投訴。

（3）水質達標率

水質達標率是指區(qū)域內(nèi)供水水質達標的農(nóng)村供水工程供水人口占區(qū)域內(nèi)農(nóng)村供水總人口的百分比值。水質達標以水利或衛(wèi)生健康等行業(yè)行政主管部門對農(nóng)村供水工程水質抽檢結果為依據(jù)，且出廠水和末梢水需同時達標。水利部門成立了縣級農(nóng)村飲水安全水質檢測中心，負責對縣域內(nèi)農(nóng)村供水工程供水水質進行巡檢抽檢。衛(wèi)生健康部門依據(jù)《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB 5749—2006）和相應的管理辦法，在水利行業(yè)內(nèi)部檢測的基礎上，對農(nóng)村供水工程進行抽查性檢測，并以此為依據(jù)評估飲用水的質量，防止介水疾病的發(fā)生，保障人體健康。

（4）水質巡檢制度落實

“十二五”期末，為加強我國農(nóng)村供水工程水質的行業(yè)監(jiān)管，全國共依托相關單位或者獨立建設縣級農(nóng)村飲水安全水質檢測中心2 100多個。通過水利部門的縣級農(nóng)村飲水安全水質檢測中心對縣域內(nèi)千噸萬人供水工程的供水水質進行抽檢，對縣域內(nèi)千人供水工程、千人以下集中供水工程和分散式供水工程的供水水質進行定期巡檢，為供水單位和縣級農(nóng)村供水工程專管機構提供技術支撐，保障供水水質安全。

（5）水費收繳率

通過收取水費籌集工程維修養(yǎng)護經(jīng)費，可以有效保障供水工程長期有效的正常運行。水利部要求到2021年年底前，各地農(nóng)村集中供水工程實現(xiàn)全部收費并且水費收繳率達到95%以上。

（6）應急供水保障體系

農(nóng)村應急供水保證能力建設宜依托規(guī)模較大的水廠、供水站或供水公司等建立。應急供水保障體系包含應急供水預案、應急供水隊伍和應急供水物資儲備。

3.自然條件方面

（1）地形條件

地形條件主要是指地形類型和分布、地面起伏程度以及海拔高度。山地、丘陵等地形條件會制約農(nóng)村供水規(guī)?；l(fā)展，增加工程建設和管理難度。本文主要考慮區(qū)域內(nèi)山地、丘陵面積占比。

（2）低溫天氣

低溫天氣（0℃以下）是造成農(nóng)村供水工程凍損的主要原因。低溫天氣天數(shù)可根據(jù)區(qū)域內(nèi)年低溫天氣天數(shù)的歷史平均數(shù)據(jù)判定。

（3）自然災害發(fā)生率

自然災害主要指地震、泥石流、洪水等可能對農(nóng)村供水工程設施設備造成損毀的災害。自然災害發(fā)生率可根據(jù)區(qū)域內(nèi)自然災害發(fā)生的歷史數(shù)據(jù)判定。

4.風險因素等級標準

結合我國農(nóng)村供水發(fā)展水平實際以及農(nóng)村供水政策、規(guī)章、制度和標準情況，依據(jù)各指標定量、定性評價方法，提出各風險因素風險值低、中、較高、高等級劃分及取值標準建議，如表1所示。針對風險值為高或較高的風險因素，應采取必要的應對措施進行防范。

三、區(qū)域農(nóng)村供水風險應對措施

通過分析區(qū)域農(nóng)村供水風險，把握農(nóng)村供水風險的特點和規(guī)律，加強農(nóng)村供水風險管理，尤其是高和較高風險因素的管理。堅持預防為主、控制為輔，堅持常態(tài)化和非常態(tài)化風險防控相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重供水事故事后控制向注重事前預防轉變，從減少供水事故損失向減輕供水風險轉變，從應對單一風險事件向綜合應對風險事件轉變，實行農(nóng)村供水風險預報、預警、預演、預案管理，做好各方面充分準備，有力有序有效應對農(nóng)村供水風險。

1.工程建設風險應對措施

（1）針對水量供需平衡狀況失衡的風險，應加強區(qū)域供水水源的聯(lián)合調度和用水結構調整

我國部分地區(qū)存在著工程性缺水和水質性缺水問題。根據(jù)“優(yōu)水優(yōu)用，統(tǒng)一調度，科學優(yōu)化”的原則，結合當?shù)厮刺攸c，可對供水水源實行兩方面的調度：一是要推進水源互聯(lián)互通，將規(guī)?；┧こ痰姆€(wěn)定優(yōu)質水源通過并網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)供給居民，對有限的水資源進行優(yōu)化調度，實現(xiàn)多水源聯(lián)網(wǎng)聯(lián)供，確保優(yōu)水優(yōu)用；二是在管好現(xiàn)有水源工程基礎上，依托國家水網(wǎng)建設，加快推進水庫等骨干水源和輸水管網(wǎng)建設，積極推進引水工程建設，既能提高農(nóng)村供水水量保障能力，又能滿足應急條件下的供水水量需求。針對西北、西南地區(qū)工程性缺水問題，建設一批中小型水庫等水源工程。山區(qū)和人口居住分散地區(qū)，因地制宜新建或改造一批山坪塘、小塘壩、蓄水池以及取水井等小水源，必要時采取應急供水措施，解決季節(jié)性缺水問題。此外，實行最嚴格水資源管理，在區(qū)域用水結構上優(yōu)化調整，轉變農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活用水方式，精細化落實總量控制、定額管理的用水措施，實行不同用水用途差別水價，鼓勵用水戶節(jié)約用水。

（2）針對規(guī)?；┧こ剔r(nóng)村供水人口覆蓋率較小的風險，應推進規(guī)模化供水工程建設和小型農(nóng)村供水工程的聯(lián)網(wǎng)并網(wǎng)

表1區(qū)域農(nóng)村供水風險因素等級標準

按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管護”的要求，推行規(guī)?；┧こ坦┧钥h域為單元，充分利用城市供水工程和千噸萬人供水工程建設標準高、管理規(guī)范的優(yōu)勢，依托大水廠的穩(wěn)定和優(yōu)質水源，將城市供水工程管網(wǎng)延伸至周邊農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)“聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)供、聯(lián)營、聯(lián)管”的供水工程模式。或者以人口集聚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為中心，建立以鄉(xiāng)帶村的供水體系，完善和建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心水廠，擴大規(guī)?；┧こ坦┧采w范圍，開展聯(lián)網(wǎng)并網(wǎng)建設，解決小型農(nóng)村供水工程基礎設施薄弱、管理技術水平較低、供水服務質量不高等問題，推進城鄉(xiāng)供水服務均等化，促進城鄉(xiāng)供水融合發(fā)展。通過小型農(nóng)村供水工程聯(lián)網(wǎng)并網(wǎng)，加強水質凈化和檢測能力建設，充分利用信息化、自動化技術管理方式，提高供水保障程度和服務水平。

（3）針對中低風險工程供水人口占比較小的風險，加強工程維修養(yǎng)護、老舊管網(wǎng)改造和提升工程運行管理水平

一是通過工程維修養(yǎng)護、老舊管網(wǎng)改造，尤其是被評估為中低風險的農(nóng)村供水工程，提升工程設施狀況，促進工程正常運行。重點包括農(nóng)村供水工程取輸水設施、水質凈化消毒設施（設備）、調蓄配水設施（設備）及其配套附屬設施（設備）的日常保養(yǎng)、定期維護和大修理，供水管道及其附屬設施、進出廠水計量設施和入村入戶水表的檢修和更換，水質凈化消毒藥劑等耗材的及時購置與更新，水質檢測監(jiān)測，藥劑和儀器設備配件等易耗品的補充和更新等。對早期建設且管道材質較差、老化腐蝕嚴重、埋深不夠冬季易凍損以及漏損率較高的管網(wǎng)，進行更新改造，降低管網(wǎng)漏損率。

二是進一步推行縣級統(tǒng)管和專業(yè)化管理?？h域內(nèi)通過設立農(nóng)村供水工程專管機構，實行農(nóng)村供水縣級統(tǒng)管，培養(yǎng)農(nóng)村供水工程運行管理人才，提升人員技術水平能力，推動全縣農(nóng)村供水工程專業(yè)化管理；或者依托縣城自來水公司、水投等大型供水企業(yè)，以城帶鄉(xiāng)，以大帶小，對全縣小型農(nóng)村供水工程統(tǒng)一進行運行維護，從而降低農(nóng)村供水風險，提升區(qū)域內(nèi)農(nóng)村供水保障水平。

2.管理管護風險應對措施

（1）針對管理責任落實不到位、12314監(jiān)督電話舉報次數(shù)較多和水費收繳率低的風險，應壓實管理責任主體，創(chuàng)新管理模式

城市供水管網(wǎng)延伸工程由縣級供水專業(yè)公司統(tǒng)一運行管理，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水“同源、同網(wǎng)、同質、同價”，提升供水服務。千噸萬人供水工程在依法明確工程產(chǎn)權，核定工程固定資產(chǎn)、監(jiān)審供水水價等基礎上，通過政府購買服務等方式，面向市場配置工程使用權和經(jīng)營權，選擇專業(yè)化企業(yè)經(jīng)營管理農(nóng)村供水工程，加強政府監(jiān)管。鼓勵企業(yè)采用物聯(lián)網(wǎng)技術，降低運行管護費用，提升運行管理現(xiàn)代化水平。一定經(jīng)營期內(nèi)，政府可落實經(jīng)費補貼，協(xié)助解決企業(yè)經(jīng)營初期的困難和問題。千人供水工程因地制宜采用供水企業(yè)管理、縣級農(nóng)村供水工程專管機構統(tǒng)一管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水站管理等方式，確保供水服務質量。

對于縣級水行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水站運行管理的供水工程，可采用自收自支、差額撥款、全額撥款等方式，充分釋放工程管理部門內(nèi)部活力。對于企業(yè)管理的供水工程，當?shù)卣畱訌娗捌诜龀?，強化供水監(jiān)管，鼓勵采用信息化技術降低運行成本。

千人以下集中供水工程，可采用“基層用水組織+管水員”的管理模式?；鶎佑盟M織可由村兩委、農(nóng)民用水組織或個人（承包經(jīng)營）等多種方式組建，用水組織負責保護水源、工程維護、應急搶修、議定水價、管理水費等。落實管水員，負責工程日常維修、水費收繳等工作。條件成熟的地區(qū)實施入戶水表智能改造，提高用水計量精度和水費收繳率。

（2）針對水質達標率較低的風險，應完善配套水質凈化消毒設施（設備）并提升其智能化運行水平

針對規(guī)?；┧こ?，聚焦農(nóng)村規(guī)?；畯S智慧監(jiān)管程度低、管理薄弱的瓶頸，按標準化示范水廠要求，配套完善水質凈化消毒設施、水質檢測化驗室、水質在線監(jiān)測設備。針對小型農(nóng)村供水工程，推廣采用膜超濾等凈水工藝和電解食鹽、紫外線等消毒工藝，制水實行“智能化”“一鍵式”操作，廠區(qū)實行“封閉式”“無人化”管理，解決農(nóng)村留守人員技能不足，傳統(tǒng)消毒藥品審批難、采購難、運輸難、成本高、使用安全風險大、農(nóng)民不易接受消毒劑氣味等實際問題。針對分散式供水工程，推廣簡易水質凈化消毒設備、移動式水質凈化消毒技術和家庭終端水質凈化設備相結合的水質提升技術體系。

（3）針對水質巡檢制度落實不到位的風險，應完善農(nóng)村供水水質檢測監(jiān)測體系和制度建設

進一步加強千噸萬人供水工程水質化驗室和縣級農(nóng)村飲水安全水質檢測中心能力建設，有條件的地方可以申請CMA檢驗檢測機構資質。健全農(nóng)村供水水質檢測監(jiān)測制度，形成千噸萬人供水工程水質化驗室供水水質日常自檢、縣級農(nóng)村飲水安全水質檢測中心供水水質定期巡檢、衛(wèi)生健康部門供水水質抽檢、生態(tài)環(huán)境部門水源水質定點監(jiān)測的農(nóng)村供水水質檢測監(jiān)測體系。小型農(nóng)村供水工程委托有CMA資質的第三方檢測機構進行檢測，實現(xiàn)農(nóng)村供水工程供水水質檢測監(jiān)測全覆蓋。不斷完善省、市、縣三級農(nóng)村供水水質監(jiān)測網(wǎng)絡，加強衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境、水利等部門水質監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享和應用，提高農(nóng)村供水水質安全監(jiān)管水平。

（4）針對應急供水保障體系不健全的風險，應加強應急供水保障體系和風險管理體系建設

千噸萬人供水工程制定本單位的應急供水預案，小型農(nóng)村供水工程以縣或者鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為單元制定區(qū)域層級農(nóng)村應急供水預案，明確應急組織機構組成及相應職責、應急措施、運行機制等內(nèi)容，定期進行應急供水演練。提升應急供水搶修服務隊伍的服務能力和搶修服務人員的專業(yè)化程度。小型農(nóng)村供水工程以區(qū)域為單元或者依托千噸萬人供水工程儲備必要的應急供水物資，千噸萬人供水工程自行儲備必要的應急供水物資或者聯(lián)合多個工程一起儲備必要的應急供水物資。

建立農(nóng)村供水風險管理體系。根據(jù)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村供水工程特點，農(nóng)村供水管理單位針對可能發(fā)生的工程風險事件建立農(nóng)村供水預防監(jiān)測體系，做好日常監(jiān)測，并建立風險清單和制定風險防控措施。有條件的地區(qū)，宜建立農(nóng)村供水風險管理和預警系統(tǒng)，對農(nóng)村供水可能發(fā)生的突發(fā)事件進行預警。

3.自然條件風險應對措施

一方面要推行工程標準化建設，提升工程建設質量。對于農(nóng)村供水工程的各部分建設內(nèi)容，根據(jù)不同區(qū)域、不同水源類型、不同凈水工藝、不同工程供水規(guī)模，分別從水源工程、取水工程、輸配水工程、水質凈化消毒工程、入戶設施等方面制定工程建設標準圖集，編制工程標準建設手冊，統(tǒng)一工程設計和施工標準，提升工程建設質量，提升工程自然災害應對能力。另一方面，要結合當?shù)刈匀坏乩項l件、氣象條件，加強自然條件風險的預報，根據(jù)監(jiān)測和分析研判信息完善自然條件風險預警發(fā)布機制，開展自然條件風險應對措施模擬預演，完善自然條件風險防控預案。 ■