寧夏水資源開發(fā)利用分區(qū)管控策略研究

王生鑫，趙宇翔，張海濤，李淑霞

（1.寧夏回族自治區(qū)水文水資源監(jiān)測(cè)預(yù)警中心，750000，銀川；2.華北水利水電大學(xué)，450046，鄭州；3.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

隨著我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃和主體功能區(qū)劃實(shí)施力度不斷加大、資源環(huán)境可持續(xù)利用觀念不斷深化和對(duì)水生態(tài)安全重視程度不斷增加，水資源管理工作需要與國(guó)土開發(fā)利用保護(hù)格局銜接，明確流域區(qū)域開發(fā)利用上限，量水而行，從而達(dá)到水資源開發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。而不同流域區(qū)域水資源條件、國(guó)土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等要素的不同造成水資源開發(fā)利用程度存在差異，需要對(duì)流域區(qū)域進(jìn)行合理分區(qū)分類，實(shí)施精細(xì)化管理。

寧夏地處西北，全境屬黃河流域。習(xí)近平總書記2020年6月在寧夏視察指導(dǎo)工作時(shí)指出，要努力建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)。目前寧夏水資源供需矛盾日益突出、水生態(tài)環(huán)境不斷惡化等問題嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，給地區(qū)生態(tài)安全帶來隱患，也成為寧夏黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)的不利因素。同時(shí)寧夏各地水資源條件差異巨大，不同區(qū)位造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致地區(qū)間水資源開發(fā)利用程度、承載能力差異較大。面對(duì)制約寧夏高質(zhì)量發(fā)展的水資源問題，本文基于水資源開發(fā)利用分區(qū)，對(duì)各類型區(qū)域提出具有針對(duì)性的管理策略，以期加強(qiáng)寧夏水資源開發(fā)利用管理能力，助力寧夏黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)。

一、寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)與水資源狀況

1.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r

2020年，寧夏地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到3 920.55億元，第七次人口普查全區(qū)共計(jì)720.5萬人。全區(qū)大部分產(chǎn)業(yè)、人口聚集在黃河沿岸地區(qū)的沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)。沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)因其得天獨(dú)厚的地理?xiàng)l件，成為寧夏的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，在工業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、住宿業(yè)、餐飲業(yè)等方面具有明顯區(qū)位優(yōu)勢(shì)。2020年，沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)13個(gè)縣（區(qū)、市）生產(chǎn)總值占全區(qū)總量的81.5%，養(yǎng)育了全區(qū)70%的人口，是寧夏重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。相較而言，其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模則遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)，生產(chǎn)總值占全區(qū)總量不到20%，多是在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等第一產(chǎn)業(yè)方面具有一定的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和地域特色。

2.水資源分布及開發(fā)利用特點(diǎn)

寧夏平均年降水量289 mm，多年平均水資源總量12.12億m3，屬資源型缺水地區(qū)。各行政分區(qū)中產(chǎn)水模數(shù)的最大值與最小值相差28.3倍，各流域分區(qū)最大值與最小值相差13.9倍，水資源空間分布不均特點(diǎn)明顯。供水方面，大部分地區(qū)對(duì)于黃河水十分依賴。2020年全區(qū)實(shí)際供水總量70.2億m3，地表水源供水63.6億m3，其中黃河供水占比達(dá)到89.4%。取水方面，農(nóng)業(yè)用水占比“一頭沉”，2020年農(nóng)業(yè)取水量占比達(dá)到總?cè)∷康?3.5%。全區(qū)除石嘴山市大武口區(qū)以及固原市涇源縣農(nóng)業(yè)用水占比稍小，其他各個(gè)縣區(qū)農(nóng)業(yè)用水占比均在50%以上。

3.水資源開發(fā)利用面臨挑戰(zhàn)

寧夏在水資源開發(fā)利用過程中面臨諸多挑戰(zhàn)。一是水資源嚴(yán)重短缺，全區(qū)人均水資源量?jī)H有168 m3，同時(shí)水資源剛性需求不斷增加，造成供需矛盾日益突出；二是水資源利用效率不高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年全區(qū)人均用水量是同期全國(guó)平均水平的2.37倍，萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量179 m3，遠(yuǎn)超同期全國(guó)平均水平57.2 m3；三是用水結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)用水占比較大；四是水生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失面積占自治區(qū)面積的30%，不斷增加的污水排放量給脆弱的水生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力。

面對(duì)寧夏水資源開發(fā)利用的諸多挑戰(zhàn)，開展水資源開發(fā)利用分區(qū)管控研究、制定差異化的管控對(duì)策對(duì)寧夏高質(zhì)量發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、寧夏水資源開發(fā)利用分區(qū)

科學(xué)合理并具有針對(duì)性的管控措施研究依托于合理的水資源開發(fā)利用分區(qū)?；趯幭乃Y源現(xiàn)狀及開發(fā)利用狀況，對(duì)寧夏回族自治區(qū)進(jìn)行水資源開發(fā)利用分區(qū)試劃分。分區(qū)以縣域?yàn)橛?jì)算單元，選取能夠反映地區(qū)水資源自然條件以及開發(fā)利用程度的量化指標(biāo)，建立寧夏水資源開發(fā)利用分區(qū)量化指標(biāo)體系，制定各個(gè)分區(qū)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合《全國(guó)主體功能區(qū)劃》《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線》《寧夏“十四五”遠(yuǎn)景規(guī)劃》等相關(guān)文件，分析評(píng)價(jià)各計(jì)算單元的水資源承載能力狀況及國(guó)土開發(fā)利用保護(hù)格局，最后將分析評(píng)價(jià)結(jié)果與分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照識(shí)別得到分區(qū)結(jié)果。

1.分區(qū)指標(biāo)

量化指標(biāo)選取方面，以人均水資源占有量作為寧夏地區(qū)水資源稟賦的表征指標(biāo)，按照國(guó)際缺水標(biāo)準(zhǔn)，將水資源稟賦根據(jù)缺水等級(jí)劃為三個(gè)等級(jí)。由于自治區(qū)北部地表水源為黃河水，分布湖泊較多，將黃河水取用量作為地表水開發(fā)利用程度的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以湖泊生態(tài)補(bǔ)水量保障率作為判斷是否出現(xiàn)生態(tài)用水被擠占狀況的指標(biāo)，南部以當(dāng)?shù)睾恿鳛樗矗x擇河流開發(fā)利用率、河流生態(tài)流量保障率作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。量化指標(biāo)體系具體見表1。

2.分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)

分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)方面，依據(jù)國(guó)家尺度的開發(fā)利用分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜制定寧夏各分區(qū)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)：

①主體功能定位主要為優(yōu)化開發(fā)利用區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，水資源稟賦條件相對(duì)較差（人均水資源占有量低于500 m3），地表水開發(fā)利用率大于75%（黃河水取用量超紅線指標(biāo)），地下水開采量超過可開采量指標(biāo)，出現(xiàn)河流生態(tài)流量（湖泊生態(tài)流量）得不到滿足，新增用水需要外調(diào)水源保障的劃為超載區(qū)。

②主體功能定位主要為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，水資源稟賦條件相對(duì)較差（人均水資源占有量500~1 000 m3），地表水開發(fā)利用率在60%~75%（黃河水取用量達(dá)到紅線指標(biāo)的80%以上，但不超過控制指標(biāo)），地下水開采量達(dá)到可開采量的80%以上，但不超過可開采量的區(qū)域劃為臨界區(qū)。

③水資源稟賦條件適中（人均水資源占有量500~1 000 m3），地表水開發(fā)利用率在40%~60%（黃河水取用量低于紅線指標(biāo)的80%），地下水開采量低于可開采量指標(biāo)的80%，新增用水需求立足自身能夠保障且河流生態(tài)流量（湖泊生態(tài)補(bǔ)水量）能夠得到滿足的區(qū)域劃為平衡區(qū)。

表1寧夏水資源開發(fā)利用分區(qū)量化指標(biāo)體系

④主體功能定位主要為限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)、需要重點(diǎn)保護(hù)的重要生態(tài)功能區(qū)、重要江河源頭區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線中體現(xiàn)水源涵養(yǎng)的區(qū)域以及重要水源節(jié)點(diǎn)所在區(qū)域劃為涵養(yǎng)區(qū)。

⑤水資源稟賦條件相對(duì)較好存在開發(fā)潛力（人均水資源占有量高于1 000 m3），地表水開發(fā)利用率低于40%（黃河水取用量不超紅線指標(biāo)），地下水開采量不超可開采量指標(biāo)，水資源需求保障程度較好且在滿足自身發(fā)展需要的同時(shí)能夠作為儲(chǔ)備水源的地區(qū)為儲(chǔ)備區(qū)。

表2寧夏水資源開發(fā)利用分區(qū)基本情況表

3.分區(qū)結(jié)果

通過分析評(píng)價(jià)，共將寧夏水資源開發(fā)利用分為四類地區(qū)（見表2），不同類型地區(qū)各具特點(diǎn)，據(jù)此制定水資源管控策略。

三、寧夏水資源開發(fā)利用分區(qū)管控策略

1.管控政策導(dǎo)向矩陣

政策矩陣可以清晰反映出各分區(qū)政策措施的側(cè)重點(diǎn)，決策者通過觀察行、列內(nèi)容，能夠迅速獲取各分區(qū)、領(lǐng)域所有管控措施的導(dǎo)向、側(cè)重點(diǎn)，判斷各分區(qū)、領(lǐng)域需要采取哪些重點(diǎn)管控措施（見表3）。其在自然環(huán)境管理研究方面的應(yīng)用為水資源開發(fā)利用分區(qū)管理策略的制定提供了有效分析工具。將水資源開發(fā)利用分區(qū)類型作為矩陣的行，水資源管理中的導(dǎo)向性措施作為矩陣的列，建立水資源開發(fā)利用分區(qū)政策導(dǎo)向矩陣，明確各區(qū)域管控策略側(cè)重點(diǎn)，為提出各區(qū)域適應(yīng)性管理對(duì)策提供合理依據(jù)。

①超載區(qū)應(yīng)采取以約束倒逼、優(yōu)化預(yù)警為導(dǎo)向的管控策略，逐步削減用水量，同時(shí)優(yōu)化內(nèi)部用水結(jié)構(gòu)、節(jié)水效率等，緩解水資源供需矛盾。

②臨界區(qū)應(yīng)以監(jiān)測(cè)預(yù)警、嚴(yán)格管理為導(dǎo)向，嚴(yán)控總量，并建立承載能力動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制防止超載。

③平衡區(qū)以合理利用、系統(tǒng)治理為導(dǎo)向，挖掘工程潛力，優(yōu)先保障生產(chǎn)生活用水剛性需求。

④涵養(yǎng)區(qū)以生態(tài)保護(hù)、涵養(yǎng)水源為導(dǎo)向，加強(qiáng)水源地生態(tài)保護(hù)，提升水源涵養(yǎng)能力。

表3基于開發(fā)利用分區(qū)的寧夏水資源管控政策導(dǎo)向矩陣

2.各分區(qū)管控措施

（1）超載區(qū)

嚴(yán)格落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，強(qiáng)化水資源剛性約束。超載區(qū)各地區(qū)必須在優(yōu)先保障居民生活用水基礎(chǔ)上，限制其他行業(yè)取水主管控紅線內(nèi)，超紅線地區(qū)制定用水量削減方案，由上一級(jí)主管單位監(jiān)督實(shí)施；嚴(yán)格落實(shí)新增用水項(xiàng)目、取水許可“雙限批”制度；進(jìn)一步開展取水工程或設(shè)施核查，摸清取用水設(shè)施現(xiàn)狀，重點(diǎn)從監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、預(yù)警、管控體系等方面建立水資源承載能力監(jiān)測(cè)動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制。

鼓勵(lì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)新增用水需求通過水權(quán)交易獲得，同時(shí)積極推進(jìn)水權(quán)制度改革，建立水權(quán)交易市場(chǎng)，開展水權(quán)收儲(chǔ)和交易，實(shí)現(xiàn)水權(quán)動(dòng)態(tài)化管理，盤活水資源存量。建立許可水量動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)和水資源配置格局，保障用戶的基本利益和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

統(tǒng)籌調(diào)配多種水源，合理提高水資源承載能力。合理配置多種水源，將苦咸水、再生水、雨洪水等非常規(guī)水源利用納入地區(qū)水資源統(tǒng)一配置。

加強(qiáng)水土流失治理，維護(hù)地區(qū)生態(tài)穩(wěn)定。寧夏超載區(qū)大部分位于黃土丘壑地區(qū)，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。應(yīng)完善水土保持規(guī)劃體系，完善水土保持制度與標(biāo)準(zhǔn)體系，不斷加強(qiáng)水土保持機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。在上述基礎(chǔ)支撐完備的條件下，推動(dòng)高質(zhì)量小流域綜合治理、中尺度流域綜合治理、坡耕地水土流失綜合治理等水土保持規(guī)劃項(xiàng)目穩(wěn)定實(shí)施。加快“固溝保塬”項(xiàng)目、淤地壩建設(shè)項(xiàng)目、溝頭治理項(xiàng)目等一系列典型水土流失治理工程建設(shè)。

（2）臨界區(qū)

建立水資源承載能力預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)用水計(jì)量監(jiān)測(cè)。推進(jìn)取用水計(jì)量統(tǒng)計(jì)，完善用水節(jié)水計(jì)量辦法，實(shí)施精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)灌溉，在干渠和排水干溝縣區(qū)界設(shè)立監(jiān)測(cè)斷面，同時(shí)按照引、用、耗水量進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，加大退水排水水量監(jiān)測(cè)及水質(zhì)監(jiān)測(cè)。在基礎(chǔ)設(shè)施完備的情況下，各地區(qū)根據(jù)水資源承載能力預(yù)警狀況評(píng)價(jià)成果，制定預(yù)警閾值、信息發(fā)布制度，逐步建立水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警動(dòng)態(tài)響應(yīng)機(jī)制。

深度節(jié)水，提高水資源利用效率。工程措施方面，推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水領(lǐng)跑，持續(xù)推廣各項(xiàng)高效節(jié)水灌溉技術(shù)，推進(jìn)寧夏引黃灌區(qū)打造全國(guó)現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)示范區(qū)工程。非工程措施方面，建議因地制宜實(shí)施非充分灌溉制度，配合節(jié)水工程措施以緩解寧夏農(nóng)業(yè)用水“一頭沉”問題；推進(jìn)工業(yè)節(jié)水增效，大力實(shí)施節(jié)水改造，發(fā)展清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)統(tǒng)一供水、分質(zhì)供水、廢水集中處理回用。大力推廣高效冷卻、高效洗滌、循環(huán)用水、廢污水再生利用、高耗水生產(chǎn)工藝替代等節(jié)水工藝和技術(shù)，發(fā)揮水資源稅稅收杠桿調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)高耗水企業(yè)加強(qiáng)廢水重復(fù)利用；推進(jìn)城鎮(zhèn)節(jié)水普及，全面推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)，大力推廣使用城鎮(zhèn)居民生活節(jié)水器具。

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，限制高耗水產(chǎn)業(yè)發(fā)展。臨界區(qū)沿黃經(jīng)濟(jì)帶集聚寧夏大部分工業(yè)企業(yè)，且主要以資源消耗型工業(yè)為主，耗水量大，排放污水多，易造成環(huán)境污染。應(yīng)嚴(yán)格限制高耗水、環(huán)境污染嚴(yán)重的工業(yè)企業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向綠色經(jīng)濟(jì)、智能高端方向發(fā)展。同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展一批能夠?qū)崿F(xiàn)水生產(chǎn)、供應(yīng)、銷售、回收與再生一體化的現(xiàn)代水工業(yè)。調(diào)整農(nóng)作物種植布局，重點(diǎn)解決好“稻水矛盾”，嚴(yán)格控制水稻種植面積，推廣旱作水稻。

（3）平衡區(qū)

適度提高水源開發(fā)，挖掘現(xiàn)有工程供水潛力。為有效提升本地水資源利用率，應(yīng)充分利用現(xiàn)有庫(kù)壩工程，挖潛現(xiàn)有工程供水能力，在綜合考慮水源條件和經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等因素的基礎(chǔ)上，通過清淤或擴(kuò)容增效等方式恢復(fù)或增加平衡區(qū)現(xiàn)有水庫(kù)供水能力，保障地區(qū)生產(chǎn)生活用水剛性需求。

加快推進(jìn)骨干供水工程建設(shè)。按照“補(bǔ)節(jié)水短板、建骨干工程、構(gòu)區(qū)域水網(wǎng)”的基本思路，在補(bǔ)齊節(jié)水短板的基礎(chǔ)上，加快建設(shè)一批關(guān)系全局的骨干供水工程，重點(diǎn)推動(dòng)建設(shè)清水河流域城鄉(xiāng)供水、陜甘寧革命老區(qū)供水等跨區(qū)域骨干水資源配置工程。

（4）涵養(yǎng)區(qū)

提升水源涵養(yǎng)區(qū)功能。加快實(shí)施固原市涵養(yǎng)區(qū)及周邊地區(qū)水源涵養(yǎng)林、庫(kù)井灌區(qū)防護(hù)林、重要支流沿線綠化。加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)防護(hù)體系建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)天然林保護(hù)，采取封山育林等封育保護(hù)措施，提高林草綜合植被覆蓋度。以清水河、葫蘆河、渝河、茹河、涇河、蒲河、洪河等支流流域綜合治理為重點(diǎn)，著力增強(qiáng)“七河”源頭區(qū)域六盤山天然水塔和生態(tài)綠島功能，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)能力，源頭區(qū)以外河段，系統(tǒng)修復(fù)水生態(tài)環(huán)境，逐步提高河流自我恢復(fù)能力。

加強(qiáng)區(qū)域水資源保護(hù)。建立水源地風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，保障飲水安全，在地表水源地上游跨河橋梁設(shè)置徑流收集池，防范道路運(yùn)輸泄漏及初期雨水徑流影響取水口水質(zhì)；從嚴(yán)控制飲用水水源地水面及陸域周邊旅游活動(dòng)，防范旅游活動(dòng)、景區(qū)污水治理設(shè)施不健全或運(yùn)行不穩(wěn)定影響取水口水質(zhì)。在地表水源地一、二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)匯流河流入河口設(shè)置應(yīng)急閘壩以防止發(fā)生突發(fā)水環(huán)境事件影響取水口水質(zhì)。

四、結(jié) 論

為適應(yīng)水資源管理的新形勢(shì)，應(yīng)對(duì)水資源開發(fā)利用過程中的諸多問題，基于開發(fā)利用分區(qū)結(jié)果，研究總結(jié)各類型區(qū)域特點(diǎn)，建立水資源管控政策導(dǎo)向矩陣。在此基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地制定各類型區(qū)域水資源管理策略，旨在加強(qiáng)寧夏水資源管理，助力黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)。 ■