“后精準(zhǔn)扶貧”時代的貧困：性質(zhì)、成因及其治理路徑
——基于基本公共服務(wù)的視角

李 卓，左 停

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西 楊陵 712100；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100193)

一、問題的提出

按照2011年確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我國已于2020年底實現(xiàn)了貧困縣全部摘帽和貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，但脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。同時，絕對貧困得到歷史性消除，并不意味著貧困在我國的消失，2020年后貧困人口的性質(zhì)和特征將發(fā)生新的變化。我國作為全球最大和人口最多的發(fā)展中國家，正處于并將長期處于社會主義初級階段，人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾還將長期存在。另外，由于兜底保障的有限性、貧困人口的脆弱性、貧困內(nèi)涵的拓展和國際貧困線的調(diào)整等因素的存在，都決定著“后精準(zhǔn)扶貧”時代我國的扶貧事業(yè)將進(jìn)入一個新的歷史階段，減貧也將由消除絕對貧困轉(zhuǎn)向緩解相對貧困[1]。當(dāng)前正處于脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡的重要時期，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效相銜接是脫貧地區(qū)面臨的首要任務(wù)，因為農(nóng)村低收入人口的空間分布與絕對貧困人口的分布基本一致，剛剛擺脫絕對貧困的脫貧人口仍屬于低收入人口，依舊生活在基本公共服務(wù)供給不足或匱乏的農(nóng)村地區(qū)，這一基本事實并未發(fā)生實質(zhì)性改變。這些人群的分布基本上還是以脫貧攻堅時期國家劃定的14個集中連片特困地區(qū)為主要片區(qū)，在大規(guī)模絕對貧困被消除之后，這些地區(qū)的相對貧困問題將會不斷凸顯。由此看來，農(nóng)村低收入人口仍然是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，以及實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕需要重點關(guān)注的對象。然而，當(dāng)前由于新冠疫情的肆虐、國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化、市場經(jīng)濟的波動和農(nóng)民工整體素質(zhì)不高等因素導(dǎo)致農(nóng)民工就業(yè)面臨諸多未知風(fēng)險，這一群體的脆弱性依舊較高，在城鄉(xiāng)社會保障體系尚不健全的情況下，一旦遭遇風(fēng)險就會返貧或滑入貧困，這部分人口將成為預(yù)防返貧的高風(fēng)險人群。但是，當(dāng)前的政策實踐相對滯后，一方面在于精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略雖然實現(xiàn)了扶貧資源的精準(zhǔn)配置，提高了扶貧資源的配置效率，也兼顧到了教育、健康和住房等維度，但總體而言，脫貧地區(qū)的人口所享有的基本公共服務(wù)與城市和東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，仍然存在較大差距；另一方面，是因為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重點在于攻克絕對貧困，且主要針對的是已經(jīng)陷入貧困的人口，并未關(guān)注到農(nóng)村人口中的邊緣人口和潛在貧困人口，即貧困治理理念主要以扶貧為主，未轉(zhuǎn)換到“防貧”理念上來。在絕對貧困被消除以后，因基本公共服務(wù)供給不足或缺失導(dǎo)致的相對貧困和多維貧困將成為2020年后減貧的工作重點。

然而，在回顧既有研究和實踐時發(fā)現(xiàn)，既有文獻(xiàn)對脫貧攻堅實踐中存在的精準(zhǔn)識別問題[2]、精準(zhǔn)幫扶問題[3]、“扶貧包干制”的建構(gòu)與實踐[4]、貧困退出評估指標(biāo)體系[5]、易地扶貧搬遷政策執(zhí)行困境[6]和貧困戶滿意度[7]、健康扶貧[8]和教育扶貧[9]等展開了熱烈討論。同時，伴隨著脫貧攻堅的全面勝利，一些學(xué)者已經(jīng)對“后精準(zhǔn)扶貧”時代的貧困治理問題展開了研究，如有學(xué)者認(rèn)為按照農(nóng)民人均純收入2 300元/年的標(biāo)準(zhǔn)來計算(1)既定貧困標(biāo)準(zhǔn)是在2011年確定，確定農(nóng)村貧困縣為農(nóng)村人均純收入2 300元/年(2010年的不變價)，這一標(biāo)準(zhǔn)與國際貧困線想對比的話，相當(dāng)于每人每天1.9美元的極端貧困線。，絕對貧困于2020年在我國得到歷史性消除以后，并不意味著貧困在我國的終結(jié)[10]，因為2020年后相對貧困人口將成為我國貧困人口的主體，而這些相對貧困人口的致貧因素是多元的，需要依據(jù)新的貧困發(fā)生機制，尋找更加有效的反貧困策略[11]。面對這一新課題和新形勢，有學(xué)者對脫貧地區(qū)農(nóng)戶融入電商價值鏈的增收機制和效應(yīng)進(jìn)行了分析，認(rèn)為電商通過帶動農(nóng)產(chǎn)品銷量和提高產(chǎn)品價格促進(jìn)農(nóng)民增收[12]，還有學(xué)者在回顧和總結(jié)過去扶貧經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出2020年后我國的減貧應(yīng)該以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為戰(zhàn)略方向[13]，以加強能力建設(shè)、發(fā)展市場經(jīng)濟、不斷完善基本公共服務(wù)和加強社會保護等來進(jìn)行治理[14]，2020年后的減貧目標(biāo)應(yīng)該實現(xiàn)從過去制定不同絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)并努力消除絕對貧困，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鸩酵ㄟ^實施基本公共服務(wù)均等化來緩解社會不平等[15]。此外，一些學(xué)者也對如何鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、構(gòu)建防貧監(jiān)測機制進(jìn)行了研究，如涂圣偉認(rèn)為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略具有理念相同性和階梯遞進(jìn)性，推進(jìn)二者之間有效銜接應(yīng)以改善全體農(nóng)村居民的生計，促進(jìn)其全面發(fā)展為根本導(dǎo)向[16]，形成“以落實防貧保障為基礎(chǔ)、夯實發(fā)展基礎(chǔ)為前提、構(gòu)建長效機制為關(guān)鍵、強化志智雙扶為根本、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級為重心、銜接鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)”的框架體系，來鞏固拓展脫貧攻堅成果[17]。

總體來看，既有研究文獻(xiàn)對精準(zhǔn)扶貧理論與實踐等前沿問題進(jìn)行了有效回應(yīng)，對如何推進(jìn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接提出了富有見地的觀點，但尚未對脫貧地區(qū)農(nóng)村低收入人口如何防范生活風(fēng)險和促進(jìn)內(nèi)生能力建設(shè)的問題展開深入討論。在絕對貧困被消除以后，收入型貧困將會日益淡化，脫貧地區(qū)相對于城市地區(qū)和東部發(fā)達(dá)地區(qū)而言，仍屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這些地區(qū)因基本公共服務(wù)供給不足或缺失而導(dǎo)致的多維貧困和相對貧困將會日益凸顯，無法獲得基本公共服務(wù)或享受服務(wù)質(zhì)量較差的群體將會產(chǎn)生相對剝奪感，表現(xiàn)出內(nèi)生發(fā)展動力和內(nèi)生發(fā)展能力不足的雙重狀態(tài)，從而成為脫貧地區(qū)的低收入群體和相對貧困群體。學(xué)界的研究雖已關(guān)照到了這一人群，但主要集中在討論貧困之“貧”，而未關(guān)注到貧困之“困”，即未對造成貧困人口陷入貧困的制度性原因進(jìn)行回應(yīng)。有鑒于此，本文在城鄉(xiāng)融合發(fā)展和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下，從基本公共服務(wù)的視角來闡釋和理解貧困，認(rèn)為貧困不僅意味著收入低下，還應(yīng)包括因基本公共服務(wù)供給不足或缺失而形成的多維行動困境，并討論基本公共服務(wù)視角下貧困的生成機制和減貧的層次，進(jìn)而從基本公共服務(wù)視角出發(fā)來討論2020年后的減貧策略，以期為“后精準(zhǔn)扶貧”時代如何緩解相對貧困和促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕提供路徑參考。

二、基本公共服務(wù)話語下的貧困：機會缺失與能力不足

貧困是一個復(fù)雜的學(xué)術(shù)概念，又是一個不斷更新的概念，回顧人類反貧困實踐和理論研究歷史，發(fā)現(xiàn)人類對貧困的認(rèn)知先后經(jīng)歷了絕對貧困、相對貧困、能力貧困和權(quán)利貧困等系列概念的變遷，不同領(lǐng)域的學(xué)者從不同學(xué)科視角對貧困問題進(jìn)行不同解釋，并產(chǎn)生了一批富有影響力的學(xué)術(shù)成果，對人類減貧與發(fā)展實踐提供了理論指導(dǎo)。伴隨著人類扶貧實踐的不斷發(fā)展，貧困概念也在不斷拓展，實踐者和研究者逐漸意識到人類福祉在很多方面無法用貨幣進(jìn)行衡量，貨幣只是衡量貧困的一個重要維度，并不能完整地反映其他方面的問題[18]。進(jìn)而研究者提出了多維貧困的概念，期望從多個維度對貧困展開測量，并進(jìn)行政策干預(yù)。多維貧困的代表人物是阿瑪?shù)賮啞ど?，他提出的可行能?Capability)主要是指“一個人所擁有的、享受自己有理由珍視的那種生活的實質(zhì)自由，來判斷其個人的處境”[19]，即個體在特定社會結(jié)構(gòu)中應(yīng)該有足夠的權(quán)利和自由來從事相關(guān)的功能性活動[20]。同時，森指出收入低下是影響一個人可行能力被剝奪的重要原因，但并不是唯一原因，除收入以外，還有其他因素影響一個人的可行能力，進(jìn)而決定真實的貧困。因為貧困的實質(zhì)就是貧困人口缺乏改變其生存狀況、無法抵御各種生存風(fēng)險、難以抓住發(fā)展機會和不能獲取經(jīng)濟收益的“能力”[21]，這種能力包括享受健康、教育、飲水和住房等多個方面的能力[22]，人們一旦擁有這種能力，就能夠獲得維持自身可持續(xù)發(fā)展的機會、權(quán)利與自由[23]，從而擺脫貧困，實現(xiàn)社會公平與人的全面發(fā)展[24]。因此，“貧困”一詞在中文語境下的含義是多維度的，既包含貨幣維度的收入不足，亦包含非貨幣維度的福利缺失。

本文主要是從基本公共服務(wù)視角來闡釋和理解貧困，主要突出強調(diào)的是貧困之“困”，這種“困”主要指的是基本公共服務(wù)的不可獲得性和機會不均等[25]。貧困不能僅僅被視為收入不足，而應(yīng)該被視為因基本公共服務(wù)供給缺失導(dǎo)致的一個人基本可行能力被剝奪而陷入多維行動困境的狀態(tài)。從這個角度來講，基本公共服務(wù)話語下的貧困內(nèi)涵實質(zhì)上包含“機會缺失”和“能力不足”兩個層面的內(nèi)容(如圖1所示)。

圖1 基本公共服務(wù)話語下的貧困

“機會缺失”主要強調(diào)的是個體在一定社會條件下無法享受到較強資源稟賦個體所擁有的生活質(zhì)量的一種狀態(tài)[23]。此處強調(diào)的是公民獲得基本公共服務(wù)的機會不均等或由于結(jié)構(gòu)和制度的擠壓造成部分社會群體無法獲得基本公共服務(wù)，這在農(nóng)村表現(xiàn)得尤為突出。公共服務(wù)維度的貧困可以體現(xiàn)在多個方面，包括財政投入、公共服務(wù)產(chǎn)出和公共服務(wù)的可及性等[26]，且基本公共服務(wù)在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和人群間的分布呈現(xiàn)不均等，進(jìn)而導(dǎo)致人們的溫飽、安全、教育、健康和社會交往等需求的滿足程度存在差異[23]?！皺C會缺失”將會導(dǎo)致貧困人口無法實現(xiàn)這些社會功能性活動，這種狀態(tài)可以表現(xiàn)為個體基本生存受到威脅、生活質(zhì)量低下、身體健康狀況和受教育狀況糟糕等單個或組合的社會功能缺失，使得個體作為人所應(yīng)該享有的生存與發(fā)展權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，處于一種極度不自由的狀態(tài)。

“能力不足”主要強調(diào)的是個體在實現(xiàn)社會功能性活動時表現(xiàn)出來的無能為力，即擁有更少的物質(zhì)資源和社會資源，且無法將其轉(zhuǎn)換成可行能力。這種狀態(tài)反映的是個人無法實現(xiàn)各種功能性活動和選擇不同的生活方式，本質(zhì)上是沒有條件和平臺實現(xiàn)能力轉(zhuǎn)化，這種狀態(tài)受到個體特征和環(huán)境因素的限制，往往在不同個體之間表現(xiàn)出極大的差異。個體特征主要包括健康、年齡和性別等，而環(huán)境因素則包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩個維度，自然環(huán)境包括地理條件、生態(tài)條件和自然資源等，社會環(huán)境包括政治、經(jīng)濟、文化和社會保障制度等方面。機會缺失和能力不足是個體與環(huán)境之間不斷影響與互構(gòu)形成的，這種異質(zhì)性因素阻礙人們實現(xiàn)他們想獲得的那種生活狀態(tài)，從而表現(xiàn)出基本公共服務(wù)維度的貧困，外顯為多維行動困境和內(nèi)化為發(fā)展能力不足。

“機會缺失”和“能力不足”這二者之間是相互聯(lián)系和相互依存的，只有實現(xiàn)個體獲取基本公共服務(wù)的“機會均等”，才能有條件和平臺實現(xiàn)“能力轉(zhuǎn)化”，進(jìn)而提升內(nèi)生發(fā)展能力。因為能力是功能性活動的內(nèi)化，功能性活動是能力的外顯，實現(xiàn)社會功能性活動的多少體現(xiàn)的是個體能力的強弱，而能力的強弱卻又是人們實現(xiàn)功能性活動和自由選擇的保障。發(fā)展的首要目的是擴展人的自由，而影響人實現(xiàn)自由的因素主要有個體特征和環(huán)境因素兩個維度，這兩個維度之間的不斷互構(gòu)，所導(dǎo)致的弱勢累積會阻礙人們獲得他們想獲得的那種生活狀態(tài)，由此必須通過基本公共服務(wù)均等化來提升這些人群的內(nèi)生發(fā)展能力，幫助其獲得“發(fā)展的自由”。

三、基本公共服務(wù)視角下的貧困成因及其再生產(chǎn)

(一)基本公共服務(wù)視角下的貧困成因

貧困人口往往由于多種因素的疊加而陷入貧困，且這些因素之間相互影響，尤其是深度貧困人口，他們往往面臨收入不足、健康狀況差、信息閉塞、居住環(huán)境惡劣、自我發(fā)展能力弱和內(nèi)生發(fā)展動力不足等多重因素的限制，這些因素相互交織會形成一張縱橫交錯的網(wǎng)，而貧困人口在這張網(wǎng)中常常被邊緣化，從而陷入一種無能為力的困境狀態(tài)。精準(zhǔn)扶貧實踐從問題出發(fā)來識別貧困人口和致貧因素，一般將致貧因素歸結(jié)為因病致貧、因?qū)W致貧、因殘致貧和因交通不便致貧等。但如果從基本公共服務(wù)視角來看，造成這部分群體陷入貧困的本質(zhì)原因在于基本公共服務(wù)供給不足或缺失，即基本公共服務(wù)貧困。因為在基本公共服務(wù)視角下，貧困成因可以被歸類為公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療制度、基礎(chǔ)教育和社會保障制度不健全等(如表1所示)，這些基本公共服務(wù)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和人群之間都存在不同程度的差距，從而形成了基本公共服務(wù)供給不均衡的局面。這種分布狀態(tài)已經(jīng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的脫貧人口形成了“機會擠壓”和“能力剝奪”，導(dǎo)致他們陷入了貧困的“惡性循環(huán)”。因此，從這個角度上來講，基本公共服務(wù)供給不足或短缺是貧困產(chǎn)生、積累和傳遞的重要根源[27]。

表1 精準(zhǔn)扶貧話語和公共服務(wù)話語下的貧困成因?qū)Ρ?/p>

脫貧地區(qū)基本公共服務(wù)的短缺已經(jīng)成為制約這些地區(qū)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一塊短板。本文提出基本公共服務(wù)減貧的理念，目的在于將基本公共服務(wù)均等化的理念融入脫貧攻堅成果鞏固拓展和鄉(xiāng)村振興的實踐中，通過補齊落后地區(qū)的基本公共服務(wù)短板，確?！暗拙€公平”和實現(xiàn)“機會均等”，從而助力于縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和人群間的差距，緩解因差距而產(chǎn)生的各種社會沖突。從這個層面來講，基于基本公共服務(wù)話語來理解和認(rèn)識貧困成因，不僅有助于緩解相對貧困，還有助于促進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。

(二)基本公共服務(wù)視角下的貧困再生產(chǎn)及其應(yīng)對

要想攻克基本公共服務(wù)維度的貧困，就必須找準(zhǔn)致貧原因，精準(zhǔn)分析導(dǎo)致貧困的系統(tǒng)性因素，準(zhǔn)確了解貧困地區(qū)人口的需求，有針對性地精準(zhǔn)發(fā)力，才能彌補貧困地區(qū)發(fā)展的短板[28]。在已經(jīng)擺脫貧困的人口當(dāng)中，“老弱病殘”等特殊人群依靠兜底保障脫貧，這些人群具有較高脆弱性，是極易返貧的人口，而造成這部分人群風(fēng)險防范能力弱的實質(zhì)是基本公共服務(wù)獲得性低，即針對這部分人群的基本公共服務(wù)供給缺失或不足。貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)供給不足或缺失，會造成個體特征與環(huán)境因素之間的弱勢累積，從而使貧困人口暴露在眾多生存與發(fā)展風(fēng)險之中，如失業(yè)風(fēng)險、疾病風(fēng)險和意外事件等，這些弱勢人群在面臨風(fēng)險時沒有有效的保障，導(dǎo)致其無法應(yīng)對這些風(fēng)險所帶來的“災(zāi)難”，進(jìn)而陷入貧困。陷入貧困的人口又常伴有收入低下、受教育程度低、疾病纏身、缺乏職業(yè)技能和人力社會資本弱等特征，在一些公共服務(wù)被推向市場的條件下，這些特征又決定了作為弱勢人群的貧困人口注定無法獲得有效支持，或者獲得的成本太高以至于貧困人口無法通過貨幣支付進(jìn)行購買，這便會導(dǎo)致貧困人口無法獲得與一般人群尤其是富人一樣的服務(wù)，如優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等，從而導(dǎo)致貧困人口缺少應(yīng)對風(fēng)險的有效手段，在遭遇風(fēng)險時極易被推向貧困，進(jìn)而形成一種惡性循環(huán)(如圖2所示)。

圖2 基本公共服務(wù)視角下貧困的再生產(chǎn)機制

貧困人口在以上各維度表現(xiàn)出來的“被剝奪和被排斥”狀態(tài)，實質(zhì)上是貧困人口獲得基本公共服務(wù)的權(quán)利沒有得到有效保障，因生存和發(fā)展機會被剝奪而陷入多維社會困境，這與貧困人口的基本公共服務(wù)供給不足和缺失高度相關(guān)。在原集中連片特困地區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)往往呈現(xiàn)出區(qū)域性和整體性貧困，自然地理條件極其惡劣，基本公共服務(wù)嚴(yán)重匱乏，可將其概括為“山高路遠(yuǎn)人稀地薄產(chǎn)不興，健康教育住房交通全不行”，這些限制性因素被編織成了一張相互交織的網(wǎng)，限制了貧困人口的行動能力。

以上部分列舉了造成貧困人口陷入多維困境的限制性因素，而這些因素在短時間內(nèi)是無法徹底改變的，需要建立長效的減貧機制，才能幫助貧困人口提升福祉水平。經(jīng)過長期的扶貧實踐和理論研究，我國的貧困概念和脫貧標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)轉(zhuǎn)向了多維貧困視角，已經(jīng)取得全面勝利的脫貧攻堅戰(zhàn)，在識別貧困戶時不僅關(guān)注了吃飯穿衣問題，還關(guān)注到了健康、教育、住房和社會保障等方面的問題，“就維度而言，基本公共服務(wù)減貧恰恰是由基本公共服務(wù)覆蓋多維貧困中各個可能遭受剝奪的維度而達(dá)到減貧的成效”[29]。如果把貧困人口陷入多維貧困看作是對貧困人口福利的剝奪，那么基本公共服務(wù)減貧則是一個福利獲得的過程。具體來講，可以將基本公共服務(wù)劃分為四種類型：兜底型基本公共服務(wù)、孵化型基本公共服務(wù)、延伸型基本公共服務(wù)和發(fā)展型基本公共服務(wù)，這四種基本公共服務(wù)可以在減貧中針對不同類型的貧困人群發(fā)揮不同的減貧作用(如表2所示)。

表2 不同類型的貧困人口與基本公共服務(wù)減貧的層次

基本公共服務(wù)在減貧中所發(fā)揮的功能可劃分為四個層次：一是兜底型基本公共服務(wù)能夠直接回應(yīng)和解決貧困人口的基本需求，有效預(yù)防貧困人口面臨的風(fēng)險，并為貧困人口提供兜底保障，防止貧困人口因疾病或災(zāi)害的侵?jǐn)_而陷入貧困；二是孵化型基本公共服務(wù)主要基于優(yōu)勢視角，重新發(fā)現(xiàn)貧困人口的價值，充分挖掘貧困人口的優(yōu)勢資源，并進(jìn)行“孵化”，即為其就業(yè)和創(chuàng)業(yè)提供機會與平臺，為其進(jìn)一步發(fā)展提供“起飛”的基礎(chǔ)性條件；三是延伸型基本公共服務(wù)能夠增強貧困人口的解“困”能力，減少交通、居住環(huán)境和信息獲取等因素對貧困人口的限制，幫助改善貧困人口生存的自然空間與社會空間，從而通過減少社會排斥和降低貧困人口的脆弱性來實現(xiàn)減貧；四是發(fā)展型基本公共服務(wù)可以幫助貧困人口進(jìn)行能力建設(shè)，有效提高貧困人口的“基本可行能力”，并阻斷貧困的代際傳遞，從而提升貧困人口的社會資本、經(jīng)濟資本和人力資本，增強貧困人口的內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力。

如上所述，2020年底我國雖已歷史性地消除了絕對貧困，但2020年后相對貧困問題將會日益突出，貧困人口的被剝奪感會更加明顯，因為目前的基本公共服務(wù)供給制度尚不健全，存在城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和人群差距，不能全面覆蓋脫貧地區(qū)低收入人口生存與發(fā)展的各個方面，與城市地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)相比較，農(nóng)村低收入人口在獲得基本公共服務(wù)方面還存在較大差距，基本公共服務(wù)均等化任重而道遠(yuǎn)。因此，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的階段，以及未來實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕的階段，需要更加重視補齊農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)短板，更好地幫助農(nóng)村低收入人口獲得平等的發(fā)展機會。

四、基本公共服務(wù)減貧：“后精準(zhǔn)扶貧”時代的減貧路徑

從理論上講，只要人類社會分化和階層分化不消失，貧困就不會消失。由此，絕對貧困的歷史性消除，并不意味著貧困在我國的消失。由于地區(qū)間發(fā)展不平衡和不充分等原因?qū)е碌南鄬ω毨栴}將會長期存在，“后精準(zhǔn)扶貧”時代我國農(nóng)村貧困將進(jìn)入一個以轉(zhuǎn)型性次生貧困為特點的新階段[30]，這種轉(zhuǎn)型性的次生貧困不同于絕對意義上的溫飽型貧困[31]。因此，基本公共服務(wù)視角下的貧困治理，應(yīng)該從以下四個方面著手：

(一)及早啟動新貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定工作

上文從基本公共服務(wù)視角對貧困進(jìn)行了重新闡釋，在歷史性打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下，新貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定將是絕對貧困被消除以后需要回答的首要問題，因為這事關(guān)貧困人口規(guī)模的估算、貧困人口特征與分布等減貧的方向性問題[13]。回顧我國扶貧實踐與經(jīng)驗，參照國際減貧標(biāo)準(zhǔn)，2020年后我國新貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定就是三種形式：更高的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)、新的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)和多維貧困標(biāo)準(zhǔn)。無論采納哪一種貧困標(biāo)準(zhǔn)，都需要結(jié)合國家的發(fā)展階段和基本國情做出嚴(yán)謹(jǐn)而科學(xué)的判斷，依據(jù)黨的十九大報告繪制的發(fā)展藍(lán)圖，即到2035年，“在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”；到2050年，“在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”[32]?；诖耍昂缶珳?zhǔn)扶貧”時代的減貧戰(zhàn)略應(yīng)該更加重視縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和減少貧富差距，把鞏固脫貧攻堅成果與促進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合，將體現(xiàn)權(quán)利和機會均等的基本公共服務(wù)納入緩解相對貧困的框架體系。并且，貧困概念的界定和貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，一定要體現(xiàn)以保障公民公平獲得基本公共服務(wù)為核心內(nèi)容，這將有助于確保底線公平和促進(jìn)社會正義。同時，需要強調(diào)的是新貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定一定要強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，但在具體維度和指標(biāo)的設(shè)定上要做到具體問題具體分析，制定科學(xué)合理且能夠全面反應(yīng)新時代貧困人口真實狀況的貧困標(biāo)準(zhǔn)。

(二)加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的貧困治理體系

2020年，我國歷史性地消除絕對貧困之后，農(nóng)民工貧困問題和城市貧困問題應(yīng)該受到重點關(guān)注，因為這些人群將會成為潛在貧困人口。同時，還要繼續(xù)關(guān)注因病因殘致貧等特殊人群與邊緣貧困人口，做好防貧監(jiān)測工作，以持續(xù)鞏固脫貧攻堅成果和防止新的人群滑入貧困。所以，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)該成為“后精準(zhǔn)扶貧”時代減貧的戰(zhàn)略方向，但這一扶貧戰(zhàn)略實施的組織基礎(chǔ)是必須構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理體系。城鄉(xiāng)貧困治理體系的建立需要加強頂層設(shè)計和協(xié)同治理，構(gòu)建起以國家鄉(xiāng)村振興局牽頭，其他各部門協(xié)同參與的城鄉(xiāng)貧困治理框架，賦予國家鄉(xiāng)村振興局更高權(quán)限，以便更好地發(fā)揮組織協(xié)調(diào)功能；國家統(tǒng)計部門需要盡早建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困識別標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計口徑和監(jiān)測機制，建立城鄉(xiāng)貧困人口信息共享數(shù)據(jù)庫，打破目前城鄉(xiāng)貧困人口統(tǒng)計的二元分割，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，以方便進(jìn)行協(xié)同治理；要盡快啟動反貧困立法的論證工作，將反貧困納入中央政府和地方政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基本職能，將“非常規(guī)工作”常規(guī)化，以此推動反貧困工作的制度化；另外，對脫貧攻堅期內(nèi)取得的制度經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，做好與鄉(xiāng)村振興的政策銜接、制度銜接和體制銜接，以此助力于脫貧攻堅成果的鞏固拓展和鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)。

(三)實施以機會均等為基礎(chǔ)的公共服務(wù)減貧路徑

回顧我國的減貧歷史發(fā)現(xiàn)，我國扶貧政策的目標(biāo)在不同階段發(fā)生了變遷，遵循著“保生存—降風(fēng)險—促發(fā)展”的基本邏輯。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施以來，我國政府采取了多種扶貧舉措，已經(jīng)取得了脫貧攻堅的全面勝利，當(dāng)前正處于脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡的關(guān)鍵時期，需要認(rèn)真做好鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的工作，從制度和政策層面建立起長效幫扶機制，有效預(yù)防農(nóng)村低收入人口陷入貧困。同時，“后精準(zhǔn)扶貧”時代需要實現(xiàn)貧困治理理念的轉(zhuǎn)換，從發(fā)展主義的“強干預(yù)”轉(zhuǎn)向服務(wù)主義的“軟干預(yù)”，即需要加快構(gòu)建起基本公共服務(wù)減貧的基本框架，將基本公共服務(wù)減貧融入鄉(xiāng)村振興和共同富裕的具體實踐中，并在頂層設(shè)計和具體實踐層面出臺相關(guān)制度，以保障基本公共服務(wù)能夠真正服務(wù)于貧困人口。因為基本公共服務(wù)對于人們的生活福祉具有基礎(chǔ)性和全面性的作用，建立起保障貧困人口權(quán)利公平和機會均等的基本公共服務(wù)體系，不僅是確保貧困人口獲得發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，更是實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕的有效路徑。因此，在“后精準(zhǔn)扶貧”時代政府應(yīng)該實施以機會均等為基礎(chǔ)的減貧路徑，將減貧目標(biāo)與基本公共服務(wù)均等化的具體維度相掛鉤，建立起旨在縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和人群差距的基本公共服務(wù)制度體系，保障城鄉(xiāng)貧困人口在享受義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和住房安全等方面的基本公共服務(wù)均等化。

(四)構(gòu)建科學(xué)的基本公共服務(wù)減貧評估體系

基本公共服務(wù)減貧并不是一個自發(fā)實現(xiàn)的過程，一般需要采取逆非均衡化的政策與資源投入[29]，并配以嚴(yán)格的監(jiān)督考核體系才能實現(xiàn)減貧目標(biāo)。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下，需要在鄉(xiāng)村振興考核評估體系中增加基本公共服務(wù)減貧的評估指標(biāo)，這對加快促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化非常必要?；竟卜?wù)減貧評估體系的建立有助于衡量基本公共服務(wù)減貧的政策效果和減貧質(zhì)量，確保貧困人口真正受益于基本公共服務(wù)均等化。同時，增加基本公共服務(wù)均等化的考核指標(biāo)有助于優(yōu)化目前“中央—地方”政府在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化上的財政投入機制，提高財政資金的使用效率。此外，將基本公共服務(wù)減貧納入地方政府的績效考核中，對地方政府的工作將具有導(dǎo)向作用，有助于提高地方政府工作的積極性和鞏固拓展脫貧攻堅成果的主動性，實現(xiàn)減貧成效的穩(wěn)定性與持續(xù)性。因此，構(gòu)建基本公共服務(wù)評估體系是鄉(xiāng)村振興背景下緩解相對貧困不可或缺的制度體系，因為只有科學(xué)的評估制度才能更好地對鞏固拓展脫貧攻堅成果的成效進(jìn)行評估，以促進(jìn)脫貧成果的穩(wěn)定性和鄉(xiāng)村振興考核評估機制的不斷完善，這對“后精準(zhǔn)扶貧”時代的鄉(xiāng)村振興實踐具有重要的導(dǎo)向作用。

五、結(jié) 語

在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的不斷推動下，我國已于2020年底歷史性地告別了絕對貧困。但是，這并不意味著貧困在我國的徹底消失，因為貧困還具有相對性。世界銀行按照國家的發(fā)展階段和發(fā)展水平的不同，劃分了不同的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國綜合國力的不斷提升和人均國民總收入的持續(xù)提高，我國已經(jīng)進(jìn)入中等偏上收入國家行列，在更高的發(fā)展階段將需要采納更高的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。而且，當(dāng)前正處于脫貧攻堅成果鞏固拓展同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵階段，防止規(guī)模性返貧是當(dāng)前的重要任務(wù)之一，2020年后應(yīng)該更加重視農(nóng)村低收入人口的幫扶和脫貧人口的防貧問題。并且，在我國社會主要矛盾發(fā)生變化的背景下，2020年后應(yīng)更加重視人民日益增長的美好生活需要同發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，即需要更加關(guān)注發(fā)展不均衡和不充分引發(fā)的城鄉(xiāng)發(fā)展差距大、貧富差距大和社會不平等問題。自黨的十九大以來，國家制定出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等一系列政策文件，促使鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成。“后精準(zhǔn)扶貧”時代要接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興，就必須將基本公共服務(wù)納入鄉(xiāng)村振興的工作范疇，在進(jìn)行制度設(shè)計和政策制定時，應(yīng)該充分結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以基本公共服務(wù)均等化來促進(jìn)相對貧困問題和發(fā)展型貧困問題的解決?；诖?，“后精準(zhǔn)扶貧”時代，應(yīng)該以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、區(qū)域發(fā)展差距和貧富差距為落腳點，以基本公共服務(wù)均等化為抓手，來提升脫貧地區(qū)農(nóng)村居民的內(nèi)生發(fā)展能力和內(nèi)生發(fā)展動力，防止規(guī)模性返貧的發(fā)生和促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。