市域社會(huì)治理現(xiàn)代化：體系范疇與能力提升

郎曉波

（中共杭州市委黨校 法學(xué)與社會(huì)學(xué)教研部，浙江 杭州 310024）

社會(huì)科學(xué)的重大價(jià)值在于對(duì)時(shí)代問(wèn)題的回應(yīng)和解答。2018 年6 月4 日，中央政法委秘書長(zhǎng)陳一新在全國(guó)新任地市級(jí)黨委政法委書記培訓(xùn)示范班開班式上首次提出“市域社會(huì)治理”的概念。黨的十九屆四中全會(huì)和十九屆五中全會(huì)都將“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”納入堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度要求，標(biāo)志著社會(huì)治理進(jìn)一步向市域范圍轉(zhuǎn)換?！笆杏蛏鐣?huì)治理”這個(gè)兼具理論性與實(shí)踐性的概念從首次提出到寫入全會(huì)報(bào)告歷時(shí)不長(zhǎng)，學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究處于啟動(dòng)階段，亟須從科學(xué)范疇建構(gòu)的角度去引導(dǎo)這樣一個(gè)時(shí)代命題。重大的時(shí)代命題倘若沒(méi)有相應(yīng)的科學(xué)范疇支撐，往往會(huì)淪為流行一時(shí)的口號(hào)而不能成為一種話語(yǔ)權(quán)，只有形成相應(yīng)的學(xué)理范疇并通過(guò)學(xué)術(shù)對(duì)話去分析、運(yùn)用或批判，才能保持長(zhǎng)久的生命力。從學(xué)理上追溯和闡釋市域社會(huì)治理及其現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵，并形成相關(guān)理論體系、學(xué)術(shù)體系和話語(yǔ)體系的內(nèi)在表達(dá)，是實(shí)現(xiàn)黨中央關(guān)于加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的邏輯起點(diǎn)。由此，本文從經(jīng)典社會(huì)學(xué)中“社會(huì)結(jié)構(gòu)論”和“社會(huì)主體論”兩大理論流派關(guān)于“社會(huì)構(gòu)成”的探討入手，厘清“市域社會(huì)”與“市域社會(huì)治理”的學(xué)理概念，從體系和能力兩個(gè)維度構(gòu)建“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的研究范疇，并進(jìn)一步提出加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、“市域社會(huì)”概念的理論溯源

“市域社會(huì)治理”涵蓋了“市域”“市域社會(huì)”“社會(huì)治理”等多個(gè)范疇。按照概念切分的研究方法，學(xué)者指出“市域”具有行政或空間屬性，指涉地級(jí)市的行政區(qū)域范圍?！笆杏颉睂Ｖ冈O(shè)區(qū)城市的行政區(qū)域和層級(jí)（副省級(jí)城市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市）。由此，學(xué)界提出“市域社會(huì)治理”是指以城市行政區(qū)域?yàn)榉秶?，依靠黨委政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等，通過(guò)治理機(jī)制創(chuàng)新對(duì)轄區(qū)內(nèi)的人、組織和事務(wù)等進(jìn)行管理服務(wù)的過(guò)程。要理解“市域社會(huì)”前提是弄清楚“社會(huì)”的構(gòu)成原理，不能將“市域社會(huì)治理”簡(jiǎn)單理解為在市域范圍內(nèi)實(shí)施的社會(huì)治理。盡管陳一新也曾表示市域的層級(jí)至少應(yīng)是“設(shè)區(qū)的市”，但更關(guān)鍵的是要通過(guò)“市域社會(huì)治理”來(lái)解決市域內(nèi)影響國(guó)家安全、社會(huì)安定、人民安寧的突出問(wèn)題?？梢?，“市域社會(huì)”不僅是純粹的地域空間范疇，更是社會(huì)治理的“容器”，包含豐富的治理指向，這是學(xué)界在進(jìn)行概念剖析時(shí)需要挖掘的內(nèi)容。超越行政或空間屬性，從“社會(huì)構(gòu)成”的一般意義理解“市域社會(huì)”是理解“市域社會(huì)治理”的基礎(chǔ)，也才能為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑提供學(xué)理支撐。

“如何界定社會(huì)”是社會(huì)學(xué)理論的經(jīng)典議題。從個(gè)體與社會(huì)的關(guān)系出發(fā)，學(xué)界形成了“社會(huì)結(jié)構(gòu)論”和“社會(huì)主體論”兩大理論派別來(lái)把握“社會(huì)”的定義?！吧鐣?huì)結(jié)構(gòu)論”將“社會(huì)”理解為一個(gè)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)相對(duì)應(yīng)的領(lǐng)域或系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)個(gè)體行動(dòng)的影響。結(jié)構(gòu)功能主義的代表人物帕森斯指出，可以把社會(huì)當(dāng)作一個(gè)系統(tǒng)來(lái)分析，社會(huì)結(jié)構(gòu)可以等同于社會(huì)系統(tǒng)，系統(tǒng)具有抽象性、層次性和整體性的特征。社會(huì)結(jié)構(gòu)的力量異常強(qiáng)大，憑借個(gè)體力量無(wú)法實(shí)現(xiàn)。帕森斯進(jìn)一步提出，為了有效發(fā)揮社會(huì)系統(tǒng)的整體功能，各個(gè)子系統(tǒng)要按一定的規(guī)范模式緊密聯(lián)系在一起。馬克思的社會(huì)結(jié)構(gòu)理論在解讀“社會(huì)”時(shí)體現(xiàn)出系統(tǒng)性分析方法與層次性分析方法的統(tǒng)一。馬克思認(rèn)為社會(huì)是由不同的結(jié)構(gòu)組成的完整系統(tǒng)，其中結(jié)構(gòu)分成橫向的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和縱向的層次結(jié)構(gòu)。橫向的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等不同領(lǐng)域，縱向的層次結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為任何社會(huì)結(jié)構(gòu)都可以分成若干等級(jí)的子結(jié)構(gòu)，高一級(jí)結(jié)構(gòu)都由低級(jí)的子結(jié)構(gòu)組成。各個(gè)不同領(lǐng)域及其若干等級(jí)子結(jié)構(gòu)間相互聯(lián)系、相互作用推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展，就如同機(jī)械齒輪通過(guò)咬合與聯(lián)動(dòng)形成一個(gè)有機(jī)體?！吧鐣?huì)主體論”則將“社會(huì)”視作一個(gè)與國(guó)家和市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的主體，廣義上包括政府、市場(chǎng)以及社會(huì)組織等多元主體，強(qiáng)調(diào)社會(huì)應(yīng)突出行動(dòng)者而不是抽象的“結(jié)構(gòu)”，正是有意義的行動(dòng)主體建構(gòu)并不斷改變著社會(huì)的形態(tài)。圖海納指出“社會(huì)結(jié)構(gòu)論”這種“行動(dòng)者缺席”的認(rèn)知觀是嚴(yán)重需要反思的問(wèn)題，社會(huì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行動(dòng)者的主體性，找回“積極的行動(dòng)者”。持同樣觀點(diǎn)的還有吉登斯，在他看來(lái)，行動(dòng)者的主體性及反思性存在才是社會(huì)學(xué)理論最需要關(guān)注的，社會(huì)應(yīng)包含多種行動(dòng)者在具體情境中的實(shí)踐活動(dòng)，這構(gòu)成了社會(huì)系統(tǒng)的基礎(chǔ)。他提出“社會(huì)”不是外在之物，而是內(nèi)在于主體活動(dòng)之中的。當(dāng)然，理論的分野不是絕對(duì)的。馬克思一方面對(duì)“社會(huì)結(jié)構(gòu)論”進(jìn)行了領(lǐng)域和層次上的拓展，提出社會(huì)涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等領(lǐng)域，將“社會(huì)結(jié)構(gòu)”闡釋得更加系統(tǒng)完整；另一方面，他也強(qiáng)調(diào)要將行動(dòng)者這一要素納入社會(huì)，完整的社會(huì)應(yīng)由“系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)”和“能動(dòng)的主體”共同建構(gòu)。馬克思還進(jìn)一步指出，無(wú)論是橫向的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)還是縱向的層次結(jié)構(gòu)中，“人”都是最為核心的要素。在后期的研究中吉登斯也不斷修正對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與行動(dòng)主體之間關(guān)系的判斷，并創(chuàng)造性提出“結(jié)構(gòu)化”理論來(lái)重建兩者關(guān)系。“結(jié)構(gòu)化”理論認(rèn)為結(jié)構(gòu)和行為不是外在的二元關(guān)系，而是社會(huì)構(gòu)成的二重性。社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)在于社會(huì)行動(dòng)，對(duì)行動(dòng)主體具有約束性；行動(dòng)主體塑造了社會(huì)結(jié)構(gòu)，反過(guò)來(lái)又受制于新的社會(huì)結(jié)構(gòu)從而再生行動(dòng)條件。

上述理論為本文從社會(huì)結(jié)構(gòu)與行動(dòng)主體互為建構(gòu)的角度把握“市域社會(huì)”提供了重要的學(xué)理依據(jù)，也為我們進(jìn)一步詮釋“市域社會(huì)治理”的定義打開了思路。本文認(rèn)為“市域社會(huì)”的內(nèi)涵包括：第一，從橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，“市域社會(huì)”包括經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)以及生態(tài)系統(tǒng)等，各個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成“市域社會(huì)”這個(gè)有機(jī)整體。第二，從縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)來(lái)看，“市域社會(huì)”處在“國(guó)家—省域—市域—縣域—基層”序列中，既要發(fā)揮“市域”這一行政層級(jí)的作用，也需要發(fā)揮層級(jí)傳遞的作用，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家結(jié)構(gòu)完整統(tǒng)一。因此，對(duì)“市域社會(huì)”范疇的理解不能固定于特定的行政層級(jí)，正如施堅(jiān)雅所指出的，行政區(qū)劃雖有合理性，但一定空間范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活自發(fā)形成并演化出來(lái)的系統(tǒng)才是真正能發(fā)揮實(shí)際作用的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。第三，在實(shí)踐過(guò)程中，“市域社會(huì)”不同的系統(tǒng)以行動(dòng)者的形式存在并發(fā)揮作用，如政府、企業(yè)、社會(huì)組織、群團(tuán)組織等既隸屬于特定的子系統(tǒng)，又是積極的行動(dòng)主體。概而言之，“市域社會(huì)”是指包含地級(jí)市行政區(qū)劃范圍內(nèi)一定規(guī)模的人群、內(nèi)部各個(gè)領(lǐng)域及其行動(dòng)主體形成相對(duì)完整的分工和交換體系，同時(shí)在全國(guó)乃至全球體系中居于特定位置的開放系統(tǒng)。

二、“市域社會(huì)治理體系”的內(nèi)涵界定

社會(huì)治理體系和社會(huì)治理能力是社會(huì)治理制度及其制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，其中，體系建設(shè)是推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)向，它關(guān)系到市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的能力建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。如前所述，“市域社會(huì)”由橫向的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和縱向的層次結(jié)構(gòu)組成，不同系統(tǒng)以行動(dòng)者的形式存在并發(fā)揮作用。本文基于該定義進(jìn)一步剖析“市域社會(huì)治理體系”的內(nèi)涵。

面對(duì)社會(huì)治理“協(xié)作困境與技術(shù)理性風(fēng)險(xiǎn)”、基層社會(huì)治理“各自為政、信息孤島”等問(wèn)題，黨的十八大以來(lái)黨中央就我國(guó)社會(huì)治理體系的制度探索進(jìn)行不斷完善。黨的十八大提出要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步要求通過(guò)深化改革，實(shí)現(xiàn)從社會(huì)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理的創(chuàng)新，并將社會(huì)管理體制調(diào)整為社會(huì)治理體制。習(xí)近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，從2020年到2035年在基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的強(qiáng)國(guó)征程中，基本形成現(xiàn)代社會(huì)治理格局，社會(huì)充滿活力又和諧有序。黨的十九屆四中全會(huì)將共建共治共享的社會(huì)治理格局上升為社會(huì)治理制度，并進(jìn)一步完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，創(chuàng)新性提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”和“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”的目標(biāo)。黨的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”，凸顯市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的緊迫性和重要性。從中央頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，體系改革呈現(xiàn)兩大要求：第一，強(qiáng)化社會(huì)治理體系的系統(tǒng)性和整體性，體系改革的重要目標(biāo)是優(yōu)化社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)活力與秩序兩者有機(jī)統(tǒng)一。第二，強(qiáng)化社會(huì)治理體系中的協(xié)同性和參與性，體系改革的基本路徑是推動(dòng)多方合作與參與、重塑社會(huì)信任與社會(huì)整合。因此，作為特定層級(jí)的市域社會(huì)治理體系的構(gòu)建和完善，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)也是一種結(jié)構(gòu)性的制度安排。

從“市域社會(huì)”的橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)出發(fā)，“市域社會(huì)治理體系”的制度安排涉及以黨委政府為代表的政治系統(tǒng)、以市場(chǎng)主體為代表的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、以社會(huì)組織等主體為代表的社會(huì)系統(tǒng)，并形成“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”不同主體發(fā)揮“行政機(jī)制—市場(chǎng)機(jī)制—社會(huì)機(jī)制”協(xié)同運(yùn)行功能。從“市域社會(huì)”的縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)來(lái)看，“市域社會(huì)治理體系”處在“國(guó)家治理體系—省域社會(huì)治理體系—市域社會(huì)治理體系—縣域社會(huì)治理體系—基層社會(huì)治理體系”序列中，既要保持作為行政區(qū)劃的“市域”這一層級(jí)的相對(duì)獨(dú)立性，又要承擔(dān)起保障整個(gè)層級(jí)體系上下貫通的功能。此外，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化要牢牢樹立起“以人為本”的核心理念，發(fā)揮居民的自治能力和民主素養(yǎng)創(chuàng)造共建共治共享的氛圍。綜而述之，我們將“市域社會(huì)治理體系”理解為建立在社會(huì)治理體系縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)之上，包括橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其行動(dòng)主體相互作用實(shí)現(xiàn)“市域社會(huì)”良善治理的一整套制度安排，在整個(gè)體系安排中，核心是“人”（見圖1）。構(gòu)建科學(xué)有效的現(xiàn)代化社會(huì)治理體系必須著眼于維護(hù)廣大社會(huì)成員的根本利益，確保社會(huì)成員廣泛的參與性，促進(jìn)社會(huì)生活既充滿活力又和諧有序。

三、市域社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的建構(gòu)目標(biāo)

全面深化市域社會(huì)治理體系改革是一場(chǎng)關(guān)系到社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會(huì)秩序調(diào)整的正向社會(huì)變遷過(guò)程，確切地說(shuō)，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的本質(zhì)就是整體性社會(huì)的發(fā)展過(guò)程。建構(gòu)現(xiàn)代化的市域社會(huì)治理體系，需滿足縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)的銜接性、橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的協(xié)同性、社會(huì)成員參與的公共性三大目標(biāo)。

（一）縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)的銜接性

市域社會(huì)治理體系處在國(guó)家治理體系與基層社會(huì)治理體系的中樞地位，其職能和上下層級(jí)之間構(gòu)成密不可分的銜接、傳遞與互動(dòng)體系。中央和地方、條和塊一直是我國(guó)國(guó)家治理體系中的兩條主線。國(guó)家治理體系可分為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層級(jí)。宏觀治理層級(jí)是國(guó)家制定法律制度、國(guó)家公共決策和國(guó)家戰(zhàn)略的策源地，具有國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略與決策的總體性和高覆蓋性；中觀治理層級(jí)是公共治理在省、直轄市、自治區(qū)層級(jí)的地方化，屬于地方治理體系的范圍；微觀治理層級(jí)是省、直轄市、自治區(qū)以下的基層結(jié)構(gòu)，屬于國(guó)家治理體系的末端。長(zhǎng)久以來(lái)，基層社會(huì)主要采用“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)、五級(jí)細(xì)胞”的管理體制，在全局發(fā)展中社會(huì)治理所面臨的問(wèn)題主要依靠局部尤其是基層來(lái)承擔(dān)化解。然而，社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的新型社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾尤其是現(xiàn)代社會(huì)的“流動(dòng)性”風(fēng)險(xiǎn)并不能僅靠縣域和基層社會(huì)治理來(lái)化解，這也客觀導(dǎo)致近年來(lái)各地治理創(chuàng)新繁多，但實(shí)際收效甚微的困局。于是，優(yōu)化社會(huì)治理體系的層級(jí)結(jié)構(gòu)成為提升社會(huì)治理能力的重要議題。國(guó)家治理體系聚焦頂層設(shè)計(jì)，縣域社會(huì)治理體系以下的基層結(jié)構(gòu)則主要著眼于微觀實(shí)踐。市域社會(huì)治理體系處于頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐交匯部位，是承上啟下的中間層級(jí)，要充分發(fā)揮橋梁樞紐的優(yōu)勢(shì)。

（二）橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的協(xié)同性

隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)事務(wù)及社會(huì)需求越來(lái)越呈現(xiàn)出多元和復(fù)雜的特征。現(xiàn)代化社會(huì)治理體系的構(gòu)建必須建立起多種系統(tǒng)及其相應(yīng)行動(dòng)主體協(xié)同的觀念，依賴合作才能保證多種治理機(jī)制互補(bǔ)互促，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理成效的不斷提升。市域社會(huì)治理體系既要保障上下層級(jí)結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌運(yùn)轉(zhuǎn)，還應(yīng)兼有同一層次內(nèi)扁平治理的開放性，呈現(xiàn)出市域本級(jí)傳遞輻射而形成不同系統(tǒng)及其治理主體同頻共振的遞增效應(yīng)。因此，強(qiáng)化市級(jí)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌能力成為當(dāng)前治理體系改革的重要突破口。橫向的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)均由其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)要素組成，并在多種系統(tǒng)中產(chǎn)生出多種類型的社會(huì)主體。“協(xié)同性”就要求市域范圍內(nèi)各系統(tǒng)、各主體之間形成協(xié)作能力，形塑協(xié)同合作和互補(bǔ)互促的多種治理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理實(shí)踐目標(biāo)的多重超越。協(xié)同的結(jié)果使系統(tǒng)獲益、整體加強(qiáng)并實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，最終形成大大超越原各自功能總和的新功能，發(fā)揮出市域整體性效應(yīng)。當(dāng)然，橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不是靜止、孤立的，而是在協(xié)調(diào)有序的狀態(tài)中保持動(dòng)態(tài)穩(wěn)定協(xié)同。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，市域社會(huì)治理體系現(xiàn)代化是一個(gè)復(fù)興社會(huì)主體并且創(chuàng)造多元社會(huì)主體的過(guò)程，包括國(guó)家黨政系統(tǒng)、市場(chǎng)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)。當(dāng)前，市域社會(huì)治理體系的協(xié)同性尤其要注重發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，即在黨委領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持和完善“一核多元”的協(xié)同共治體系。

（三）社會(huì)成員參與的公共性

從價(jià)值追求的角度來(lái)講，社會(huì)治理的價(jià)值觀很大程度上主要表現(xiàn)為政府合法性價(jià)值追求的轉(zhuǎn)變及社會(huì)權(quán)能的變遷，公共性是社會(huì)治理模式歷史演進(jìn)過(guò)程中所追求的價(jià)值的走向?！肮残浴钡膬r(jià)值導(dǎo)向不止是一種理念，更是一種能力。新公共行政的先鋒學(xué)者弗雷德里克森明確指出，公共并不是一個(gè)大而空的概念，它就是治理的能力。市域社會(huì)治理體系現(xiàn)代化涉及對(duì)縱向和橫向系統(tǒng)的統(tǒng)領(lǐng)，這種統(tǒng)領(lǐng)不是通過(guò)某一個(gè)高出于這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)之外的單一主體能實(shí)現(xiàn)的，而應(yīng)基于社會(huì)成員的公共利益，本著“為了社會(huì)、通過(guò)社會(huì)”的導(dǎo)向來(lái)完成能動(dòng)社會(huì)的構(gòu)建。從“共建共治共享”到“社會(huì)治理共同體”的提出，都是社會(huì)治理體系公共性的建構(gòu)過(guò)程，即強(qiáng)調(diào)社會(huì)不同成員或公眾通過(guò)參與社會(huì)公共事務(wù)，激發(fā)參與意識(shí)，提升社會(huì)的自我協(xié)調(diào)和自治能力，進(jìn)而培養(yǎng)公民理性、負(fù)責(zé)的參與精神，并形成長(zhǎng)效、穩(wěn)定的參與機(jī)制。新信息技術(shù)的采用、更多的公民參與、民主協(xié)商制度的完善等，都是推動(dòng)市域社會(huì)治理公共性價(jià)值目標(biāo)的創(chuàng)新思路。而隨著這些多元手段和機(jī)制的采用，在市域社會(huì)進(jìn)一步形成接納不同社會(huì)治理主體和社會(huì)成員的交往互動(dòng)載體，進(jìn)而打造出一種更為開放、多元和快速回應(yīng)的社會(huì)治理體系。

四、市域社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

社會(huì)治理能力是社會(huì)治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)踐樣態(tài)，一方面，它隨著社會(huì)治理體系的變化而調(diào)整；另一方面，在同一社會(huì)治理體系框架下它也具有隨著社會(huì)發(fā)展演變進(jìn)行自我更新的屬性。當(dāng)然，社會(huì)治理體系現(xiàn)代化并不能必然帶來(lái)社會(huì)治理能力的提升，兩者不是一回事。2019年12月，中央政法委提出將在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作，要各地探索具有中國(guó)特色、市域特點(diǎn)、時(shí)代特征的市域社會(huì)治理新模式。從經(jīng)驗(yàn)知識(shí)來(lái)說(shuō)，市域社會(huì)治理體系現(xiàn)代化必然包含制度的同一性或形式上的一致性，但在市域社會(huì)治理能力上仍存有時(shí)空差別。市域社會(huì)治理能力是圍繞市域社會(huì)治理體系而開展的社會(huì)治理實(shí)踐能力，它會(huì)隨著市域社會(huì)的發(fā)展變化不斷調(diào)整和更新治理要素，并且根據(jù)當(dāng)下的實(shí)際情形進(jìn)行能力優(yōu)化。由此，實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理能力現(xiàn)代化就要求通過(guò)發(fā)揮市域社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢(shì)，審時(shí)度勢(shì)、因地制宜對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行社會(huì)化、法治化、智能化和專業(yè)化治理，最終實(shí)現(xiàn)人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序和國(guó)家長(zhǎng)治久安。對(duì)應(yīng)市域社會(huì)治理體系的構(gòu)成，市域社會(huì)治理能力包含以下因素：第一，從縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)來(lái)看，如何發(fā)揮“中介”角色將社會(huì)治理體系有效組織起來(lái)的能力，尤其是從政府權(quán)力的角度打造整體性政府。第二，從橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，如何包容和吸納不同主體的能力，最大限度激發(fā)社會(huì)的公共性。第三，從“人”作為核心要素來(lái)看，如何將制度的意志轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖咀杂X的能力，構(gòu)造自治結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)社會(huì)“善治”。由此，本文從提升市域社會(huì)層級(jí)鏈合能力、市域社會(huì)整合能力和居民自治能力三個(gè)方面提出推動(dòng)市域社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑。

（一）提升市域社會(huì)層級(jí)鏈合能力

“鏈合（linkage）”概念由社會(huì)學(xué)家齊美爾提出，“鏈合”與群體內(nèi)部的整合（integration）關(guān)系相對(duì)，主要是指內(nèi)群體和外群體的接合關(guān)系。斯瑞特等學(xué)者則強(qiáng)調(diào)“鏈合”是指組織或體系間一種垂直性的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，組織的“中介”特質(zhì)決定“鏈合”作用發(fā)揮。市域社會(huì)治理體系從縱向來(lái)看處于國(guó)家宏觀治理體系和基層社會(huì)微觀治理體系之間。縱向?qū)蛹?jí)秩序有賴于以一元權(quán)力中心為基礎(chǔ)，自上而下借助等級(jí)化的科層管理架構(gòu)和相對(duì)封閉的命令運(yùn)作體系建立命令協(xié)調(diào)機(jī)制。這一運(yùn)作過(guò)程暗含著基層與上級(jí)、塊與塊、條與塊之間權(quán)責(zé)不等、協(xié)調(diào)不力等張力。因此，完善層級(jí)政府間的職能配置與權(quán)責(zé)關(guān)系是理順社會(huì)治理縱向體系的關(guān)鍵。傳統(tǒng)改革主要通過(guò)龐大的中央政府自上而下發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，沒(méi)有超越體系設(shè)計(jì)的功能性原則。2015 年新修正了《中華人民共和國(guó)立法法》，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2018 年中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，突出不同層級(jí)職責(zé)特點(diǎn)，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。立法權(quán)是市級(jí)政府在市域社會(huì)治理體系建構(gòu)中發(fā)揮主導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者角色的重要資源。地方立法權(quán)有助于“市域”根據(jù)各自發(fā)展需要及時(shí)調(diào)整治理政策。由此，層級(jí)鏈合力是以市域立法權(quán)為關(guān)鍵抓手，通過(guò)立法形式發(fā)揮市級(jí)政府總攬全局、跨層級(jí)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的能力。具體而言，提升市域社會(huì)層級(jí)鏈合能力的路徑包括：第一，夯實(shí)并完善地方立法權(quán)。從制度和規(guī)范層面處理好中央與地方、地方政府與基層的關(guān)系以及地方政府職能部門之間的關(guān)系。根據(jù)利益范圍、地域范圍和事務(wù)性質(zhì)三項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)明確縱向?qū)蛹?jí)的社會(huì)治理權(quán)責(zé)邊界。積極探索通過(guò)擴(kuò)容地方立法權(quán)來(lái)提升市域社會(huì)治理能力。第二，加快整體性政府轉(zhuǎn)型進(jìn)程。整體性政府理論的代表學(xué)者?？怂固岢觯瑯?gòu)建整體性政府代替功能性政府，對(duì)公共部門的主要功能和服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)同，是實(shí)現(xiàn)“部門化”向“整體性”轉(zhuǎn)變以增強(qiáng)政府社會(huì)治理和服務(wù)的有效性與責(zé)任性、解決以往跨界治理不力問(wèn)題的重要方式。通過(guò)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整加快新一輪機(jī)構(gòu)改革的力度，實(shí)現(xiàn)政府管理有統(tǒng)有分、有主有次、履職到位、流程通暢。第三，提升市域社會(huì)治理的信息處置能力。市域社會(huì)具有融合體特質(zhì)和對(duì)象廣泛的特點(diǎn)，這也決定了市域社會(huì)治理信息具有復(fù)雜性和多樣性。信息是協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，治理主體尤其是政府要不斷提升通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅速而全面地對(duì)市域范圍內(nèi)的信息進(jìn)行收集、篩選、研判、利用并據(jù)此形成科學(xué)決策的能力。需要指出的是，整體性政府的建構(gòu)及信息處置運(yùn)用能力的提升都要建立在市域社會(huì)治理法治化的制度框架中進(jìn)行。

（二）提升市域社會(huì)整合能力

社會(huì)學(xué)界普遍認(rèn)為社會(huì)系統(tǒng)只有獲得并維持充分的社會(huì)整合（social integration）才能形成持久的秩序并經(jīng)歷不斷發(fā)展的過(guò)程。帕森斯把“社會(huì)整合”界定為“社會(huì)體系各部分的和諧關(guān)系及體系內(nèi)已有成分的維持”，他還指出，社會(huì)整合的實(shí)現(xiàn)必須具備兩個(gè)不可或缺的條件：第一，有足夠的社會(huì)成員作為行動(dòng)者并按角色體系行動(dòng)。第二，通過(guò)文化模式將社會(huì)行動(dòng)維持在基本秩序之內(nèi)。費(fèi)爾德曼區(qū)分了三種類型的社會(huì)整合：人際整合、功能整合和規(guī)范性整合。具體而言，人際整合是建立在成員之間的互惠性偏好基礎(chǔ)上的群體整合方式。功能整合是指不同類型的功能之間形成一個(gè)共生、共棲的系統(tǒng)，涉及子系統(tǒng)之間的專業(yè)互補(bǔ)以及有效地履行其不同主體功能。而規(guī)范性整合則類似于道德整合，即所有的成員都接受并踐行一整套道德規(guī)范，涉及成員對(duì)諸多與自身相關(guān)聯(lián)的行為所達(dá)成的共識(shí)程度，它能夠彌合系統(tǒng)內(nèi)部與系統(tǒng)之間的摩擦和沖突，進(jìn)而維持和諧運(yùn)作與功能最大化。此外，豪斯、恩伯森和蘭蒂斯進(jìn)一步探討了實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合的要求，包括社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元形態(tài)、數(shù)量和質(zhì)量以及它們的功能性內(nèi)容?？梢哉f(shuō)，學(xué)界從定義、功能以及實(shí)現(xiàn)方式等對(duì)社會(huì)整合開展了全方位的研究，這也為我們認(rèn)識(shí)市域社會(huì)治理體系的橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以及如何發(fā)揮整合能力提供了重要參照。從微觀層面來(lái)看，不同的子系統(tǒng)或主體基于各自的運(yùn)行方式對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生促進(jìn)或阻礙作用，社會(huì)整合則通過(guò)調(diào)適各個(gè)系統(tǒng)的心理或行為使其形成共治合力。由此，社會(huì)整合能力是指在市域社會(huì)系統(tǒng)中，基于理念、文化、道德、法律、互惠等規(guī)范引導(dǎo)使不同的社會(huì)主體達(dá)成共識(shí)，并通過(guò)互動(dòng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、治理效能最大化的過(guò)程。具體而言，提升市域社會(huì)整合能力的路徑包括：第一，以功能整合為基礎(chǔ)培育并發(fā)揮多元主體的治理功能。社會(huì)整合力的核心是功能整合或服務(wù)整合，而非簡(jiǎn)單的人際、組織或主體整合。后者是發(fā)揮社會(huì)整合力的手段，其追求的核心是采取有效的方式實(shí)現(xiàn)服務(wù)的有效供給與社會(huì)秩序的和諧運(yùn)行。因此，功能整合的實(shí)現(xiàn)首先要建立在主體各司其職的前提下，包括夯實(shí)各級(jí)黨委引領(lǐng)和凝聚功能，提升市直部門與基層政府的社會(huì)管理效能，恢復(fù)基層自治組織的治理功能，鼓勵(lì)各類社會(huì)組織參與治理，探索人民團(tuán)體參與治理新途徑以及激發(fā)企業(yè)參與社會(huì)治理的活力。第二，建立協(xié)同共治機(jī)制。社會(huì)整合力的提升需基于協(xié)同共治機(jī)制，尤其要理順政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。在傳統(tǒng)模式中，政府對(duì)社會(huì)的單向管控不僅抑制了社會(huì)的表達(dá)和反饋功能，還將社會(huì)各個(gè)主體割裂，導(dǎo)致社會(huì)資本流失。協(xié)同共治機(jī)制彌補(bǔ)了以上不足，盡管它同樣也包含管理與規(guī)范要求，但更強(qiáng)調(diào)通過(guò)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和功能創(chuàng)新，形成新的合作競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。這種競(jìng)爭(zhēng)不是主體自身特性的喪失或彼此替代，而是相互吸引、補(bǔ)充和促進(jìn)。因此，需要注入去行政化、服務(wù)導(dǎo)向等理念，將民主化、法治化作為協(xié)同機(jī)制更新的要件。第三，提供社會(huì)整合的文化支撐。文化是城市發(fā)展的基本要素，將市域文化資源創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化為治理之魂，是提升市域社會(huì)整合能力應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。文化支撐不僅是主體內(nèi)部治理思維達(dá)成一致，還包括社會(huì)及其成員對(duì)市域社會(huì)治理手段變革倡導(dǎo)的認(rèn)同與內(nèi)化。通過(guò)社會(huì)文化共識(shí)的形成特別是整體性、系統(tǒng)性治理理念的成熟來(lái)推進(jìn)“人心治理”。

（三）提升居民自治能力

社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的“個(gè)體—共同體”關(guān)系變遷對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)治理形成“消解結(jié)構(gòu)”因素，使社會(huì)治理在基礎(chǔ)、秩序、資源和結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)防控形勢(shì)等方面面臨挑戰(zhàn)。作為社會(huì)學(xué)的經(jīng)典概念，共同體肩負(fù)著建立并連接個(gè)人和社會(huì)相互關(guān)系的使命與擔(dān)當(dāng)。對(duì)共同體的系統(tǒng)性闡述可以追溯到德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出的“共同體”和“社會(huì)”這一對(duì)立范疇，共同體蘊(yùn)含基于共同的歷史、傳統(tǒng)、信仰、風(fēng)俗及信任而形成的親密無(wú)間、相互信任、守望相助的人際關(guān)系。從“共同體”到“社會(huì)”象征著從傳統(tǒng)狀態(tài)進(jìn)化到現(xiàn)代主義、從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)化到自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及從鄉(xiāng)村進(jìn)化到都市社會(huì)。馬克思指出，“人的本質(zhì)是人的真正的共同體”。面對(duì)日益膨脹的都市帶來(lái)的個(gè)人危機(jī)和社會(huì)失范，芝加哥學(xué)派代表人物帕克認(rèn)為要讓個(gè)體通過(guò)共同體重建中的參與行為賦予都市生活以意義。近年來(lái)，學(xué)界重新興起關(guān)于共同體思想的探討并形成新的認(rèn)識(shí)，體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，研究者不再將共同體視為自然發(fā)生的而是一種建構(gòu)物。其二，共同體不僅是組織系統(tǒng)，也是意義系統(tǒng)，充滿情感和價(jià)值意義。其三，共同體并沒(méi)有在現(xiàn)代社會(huì)中徹底消亡，在更加自由的社會(huì)中，人們?cè)噲D通過(guò)共同體生活以修復(fù)日益被社會(huì)侵蝕的人的完善性。沿著理論發(fā)展的軌跡，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代都市及其社會(huì)治理的變遷實(shí)際上是一個(gè)以居民自治為動(dòng)力的共同體重建過(guò)程。居民自治與共同體唇齒相依、互促共進(jìn)。建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體在實(shí)現(xiàn)個(gè)體對(duì)自主性需求和社會(huì)對(duì)秩序需求之間尋找到一種共生性的平衡。換句話說(shuō)，社會(huì)治理共同體既捍衛(wèi)個(gè)體自主性又維持社會(huì)秩序。因此，居民自治能力是通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)個(gè)體自主和自我行動(dòng)能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)新型的地域性共同體再造，形成活力與秩序并存的長(zhǎng)效格局。具體而言，提升居民自治能力的路徑包括：第一，以保障和改善民生實(shí)現(xiàn)居民賦權(quán)增能。對(duì)于居民而言，民生福祉既是一項(xiàng)重要的社會(huì)權(quán)利，又是使居民得以真正有效行使公共行動(dòng)能力的必要條件。這也是黨中央將民生工作和社會(huì)治理工作結(jié)合起來(lái)作為社會(huì)建設(shè)兩大根本任務(wù)的重要依據(jù)?！耙匀藶楸尽钡闹攸c(diǎn)是要在滿足人民對(duì)美好生活的需求過(guò)程中提高居民的積極性、參與性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，有權(quán)利、有尊嚴(yán)地實(shí)現(xiàn)自治。第二，加大對(duì)社會(huì)組織的培育扶持力度。社會(huì)組織是連接國(guó)家和個(gè)體的紐帶，是實(shí)現(xiàn)居民自治的依托。社會(huì)只有通過(guò)結(jié)構(gòu)化、組織化的路徑，才能將原子化的個(gè)體編織起來(lái)。當(dāng)然，社會(huì)組織不是個(gè)體之間任意的機(jī)械組合，它依賴政府有效扶持和引導(dǎo)將可共享的價(jià)值資源與制度資源聯(lián)結(jié)起來(lái)，真正打造個(gè)體參與公共生活、獲取公共服務(wù)、建構(gòu)社會(huì)關(guān)系的共同體。第三，打造參與型社區(qū)。參與型社區(qū)的本質(zhì)是自治回歸，通過(guò)基層社會(huì)治理體制改革、權(quán)力下放和公民參與，建立可分享的社區(qū)文化，使居民成為積極行動(dòng)的公民。通過(guò)培養(yǎng)和挖掘社區(qū)領(lǐng)袖、培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織、建立協(xié)商民主機(jī)制、建立信任和互惠機(jī)制以及發(fā)展友善的鄰里關(guān)系等途徑，打造生活共同體并進(jìn)而構(gòu)建起新型的市域社會(huì)治理共同體。