建設工程監(jiān)理履職審計重點探析

◆路瑞玲/延安大學

多年以來，建設工程監(jiān)理制對我國的工程建設投資效益起到了很好的促進作用。監(jiān)理單位接受建設單位委托，對建設工程實施多方面的管控及協(xié)調(diào)，其履職盡責情況是監(jiān)督作用發(fā)揮好壞的關鍵。但隨著國內(nèi)建筑行業(yè)的快速發(fā)展，以技術服務為主的監(jiān)理行業(yè)隨之出現(xiàn)一些問題，監(jiān)理履職效能也受到影響。鑒于此，筆者對工程監(jiān)理履職審計的重點進行探析。

一、監(jiān)理機構及人員配置的審計

監(jiān)理機構是監(jiān)理單位依據(jù)監(jiān)理合同派駐工程現(xiàn)場，由監(jiān)理人員和其他工作人員組成，全面履行監(jiān)理合同的機構。監(jiān)理單位在履行監(jiān)理職責時，由具體派駐工程現(xiàn)場的監(jiān)理機構實施監(jiān)理工作業(yè)務。對監(jiān)理機構及人員進行審計，是檢查其是否履約的重點之一，審計工作具體從以下幾個方面開展：以監(jiān)理機構的設置為切入點，審查其現(xiàn)場實際派駐的監(jiān)理機構是否與監(jiān)理合同的承諾相符；對監(jiān)理人員進行審計，包括資格符合性、手續(xù)完備性和人員專業(yè)及數(shù)量等方面。

（一）監(jiān)理機構設置與合同約定的符合性審計

建設單位在委托監(jiān)理業(yè)務時，根據(jù)工程特點及投資規(guī)模等因素，會在監(jiān)理合同中明確對監(jiān)理機構的要求，因此現(xiàn)場實際派駐的監(jiān)理機構與監(jiān)理合同的符合性是對監(jiān)理履職審計的重點。對公開招標方式中標的工程監(jiān)理業(yè)務，若監(jiān)理合同中沒有明確監(jiān)理機構的設置，因中標通知書及投標文件是合同的有效組成部分，可追溯中標通知書或投標文件中承諾的監(jiān)理機構設置。中標通知書或投標文件中的監(jiān)理機構是各監(jiān)理單位為響應招標文件而設置的優(yōu)化配置，在總監(jiān)理工程師及其他監(jiān)理人員的人選及數(shù)量上以高效完成監(jiān)理工作為標準。然而由于國內(nèi)監(jiān)理執(zhí)業(yè)人員的短缺，一些監(jiān)理單位在簽訂合同或派駐工程現(xiàn)場時會對前期承諾的人員進行調(diào)換，以至于出現(xiàn)多頭執(zhí)業(yè)、降低標準、吃“空餉”等問題。

（二）監(jiān)理人員配置的合規(guī)性審計

監(jiān)理人員包括總監(jiān)理工程師（及代表）、專業(yè)監(jiān)理工程師、監(jiān)理員等。對監(jiān)理人員的審計，一方面是資格符合性審計，另一方面是手續(xù)完備性審計。資格符合性審計，重在核實人員是否持證上崗、注冊單位是否與工作單位一致、是否存在偽造執(zhí)業(yè)資格證的行為。手續(xù)完備性審計，重在核查人員是否有監(jiān)理單位的委派證明，或者人員變更是否履行了相關手續(xù)。此外，還應對監(jiān)理人員的專業(yè)配置及數(shù)量進行審計。

1.總監(jiān)理工程師審計

總監(jiān)理工程師是由監(jiān)理單位法定代表人書面授權，負責履行建設工程監(jiān)理合同、主持項目監(jiān)理機構工作的國家注冊監(jiān)理工程師。我國目前實行總監(jiān)理工程師負責制，總監(jiān)理工程師承擔著監(jiān)理合同賦予的責任和對監(jiān)理目標實現(xiàn)的全部責任，加之工程監(jiān)理的實踐性、政策性較強，因此總監(jiān)理工程師的專業(yè)技術水平及組織協(xié)調(diào)能力與監(jiān)理工作質(zhì)量有著直接的關系。對總監(jiān)理工程師的審計，重點是資格符合性審計，可通過國家建筑市場監(jiān)管公共服務平臺審查其證件的真實有效性。對于總監(jiān)理工程師與監(jiān)理合同承諾不符的情形，不僅要查驗其證件的真實有效性，還應核查其是否按照相關規(guī)定履行了變更手續(xù)，并取得委托人的同意，以防監(jiān)理單位在人員更換環(huán)節(jié)以次充好。

2.其他監(jiān)理人員審計

其他監(jiān)理人員包括總監(jiān)理工程師代表、專業(yè)監(jiān)理工程師、監(jiān)理員等?！督ㄔO工程監(jiān)理規(guī)范》中明確項目監(jiān)理機構的監(jiān)理人員應由總監(jiān)理工程師、專業(yè)監(jiān)理工程師和監(jiān)理員組成，且專業(yè)配套、數(shù)量應滿足建設工程監(jiān)理工作需要?！吨袊ㄔO監(jiān)理協(xié)會關于印發(fā)＜房屋建筑工程監(jiān)理工作標準＞試行》等四個標準的通知》（中建監(jiān)協(xié)[2020]15號）根據(jù)不同類型的建筑及投資規(guī)模等，對各類監(jiān)理人員的基本配備數(shù)量做了明確要求。在審計監(jiān)理機構人員配置時，一方面可參照上述文件對專業(yè)監(jiān)理工程師及監(jiān)理員的數(shù)量進行核查，另一方面應對人員資格符合性進行核查。對于特殊建設工程如水利、市政工程等，還應審查各專業(yè)監(jiān)理工程師的配備是否符合合同要求。若監(jiān)理單位現(xiàn)場實地派駐的專業(yè)監(jiān)理工程師與合同不符，在查驗其資格的同時，還需核查是否履行了相關調(diào)換手續(xù)。

二、監(jiān)理規(guī)劃和監(jiān)理實施細則的審計

（一）監(jiān)理規(guī)劃的全面有效性審計

監(jiān)理規(guī)劃是指導項目監(jiān)理機構全面開展監(jiān)理工作的文件，也是建設單位評判監(jiān)理單位履行合同的主要依據(jù)。一份完善的監(jiān)理規(guī)劃應該內(nèi)容全面、目標明確、職責清晰、程序合理、措施有效。審計時，應重點關注監(jiān)理規(guī)劃的編制、審批、報送是否合規(guī)，還應關注監(jiān)理規(guī)劃的內(nèi)容是否全面、是否與實際相符，實現(xiàn)三大管控目標的方法及措施是否有效。

（二）監(jiān)理實施細則的可操作性審計

監(jiān)理實施細則是監(jiān)理工作的操作性文件，體現(xiàn)了監(jiān)理單位對項目的理解能力、程序控制技術水平。審計時，一方面應關注其編制及審批是否合規(guī)，另一方面應審查細則中對涉及工程質(zhì)量的通病、工程施工的重點難點的分析及預防是否具有針對性、可操作性。

三、監(jiān)理履職情況的審計

對監(jiān)理履職情況進行審計是核查監(jiān)理是否履職盡責的關鍵。審計工作要依據(jù)相關法律法規(guī)及監(jiān)理合同中委托的監(jiān)理工作范圍，審查監(jiān)理單位工作執(zhí)行的有效性和規(guī)范性，評價監(jiān)理工作的實施效能，具體從以下幾個方面開展。

（一）監(jiān)理人員在崗履職情況審計

監(jiān)理機構相關人員在資格符合、手續(xù)完備的情形下，是否在崗履職對工程的安全生產(chǎn)管理影響重大。近年來，住建部和各省市相繼發(fā)布有關加強工程監(jiān)理企業(yè)從業(yè)人員在崗履職工作或?qū)ｍ椪蔚耐ㄖ拖嚓P管理規(guī)定，對規(guī)范在建工程關鍵崗位人員履職行為、強化履職意識起到了促進作用。監(jiān)理人員在崗情況可通過核查監(jiān)理單位的考勤表、工資發(fā)放表，采取查閱法、對比分析法，將監(jiān)理日志或工地例會簽到表等監(jiān)理資料中的人員名單與監(jiān)理機構人員名單進行核對，看人員是否一致、是否真實在崗、是否滿足出勤要求。

（二）監(jiān)理工作條件配備情況審計

工程監(jiān)理具有獨立性，其獨立性表現(xiàn)在組織關系、經(jīng)濟關系、業(yè)務關系三個方面。監(jiān)理機構在施工現(xiàn)場工作條件的完善配備是保證其經(jīng)濟關系及業(yè)務關系獨立的重要基礎。在審計時，一方面應關注建設單位是否按照合同約定，為監(jiān)理單位提供了相應的工作條件；另一方面應關注監(jiān)理單位是否自行配置了開展監(jiān)理工作所需的相應設備，對于有質(zhì)量檢測要求的項目，是否自行建立了監(jiān)理實驗室或已委托具有檢測資質(zhì)的第三方檢測機構檢驗。

（三）監(jiān)理管理效能情況審計

在我國的工程項目建設體系中，工程監(jiān)理的管理效能主要體現(xiàn)在“三控、三管、一協(xié)調(diào)”方面?！叭亍奔磳こ藤|(zhì)量、進度、造價的監(jiān)督控制；“三管”即對合同、信息、安全的監(jiān)督管理；“一協(xié)調(diào)”即全面進行組織協(xié)調(diào)。工程監(jiān)理擔負著上述一系列重要的監(jiān)督及協(xié)調(diào)職能，其管理效能直接決定了履職水平的高低。對監(jiān)理管理效能的審計，應重點關注監(jiān)理單位在“三控、三管、一協(xié)調(diào)”方面所發(fā)揮的實效。

1.“三控”管理的合理性審計

我國基本建設管理體制的一項重大舉措就是實行工程監(jiān)理制，該制度對于確保工程質(zhì)量、保證工期、降低投資意義重大，同時決定了工程監(jiān)理以質(zhì)量、進度和投資管控為三大主要控制目標。這三大控制目標之間既對立又統(tǒng)一，且以質(zhì)量控制為核心。工程監(jiān)理時應以質(zhì)量控制為主，并對進度及投資實行有效控制，正確處理三者之間的關系。實際上，有的監(jiān)理工程只能夠做到對質(zhì)量、進度進行控制，而在投資管控方面形同虛設。審計時，應重點關注工程監(jiān)理是否做到了以質(zhì)量控制為核心，并注意是否對施工過程中影響工程質(zhì)量較大的因素如工程材料、構配件的質(zhì)量和施工工藝過程質(zhì)量、隱蔽工程驗收等做了把控，是否對施工現(xiàn)場質(zhì)量安全嚴格把控；在造價管控方面，要關注監(jiān)理單位是否嚴格進行了工程計量和付款控制，是否對影響工程造價較大的工程變更及簽證進行了把控，是否在施工索賠方面制定相關預案并能及時、合理處理索賠等；在進度管控方面，要關注監(jiān)理單位是否制定了完善的建設工程控制性進度計劃，是否對施工進度進行動態(tài)控制，是否較好地對各相關單位之間的關系進行了協(xié)調(diào)等。鑒于工程建設周期長的特點，審計工作可根據(jù)工程建設的不同時期，對當下影響較大的控制目標進行重點審計。

2.“三管”方面的及時性審計

一是合同管理。建設工程的各類合同（包括勘察、設計、施工、材料和設備采購合同等），是工程建設、監(jiān)理和驗收的重要法律依據(jù)。工程監(jiān)理過程中，監(jiān)理人員的權利和責任都來自于合同?；诖耍贤芾硎菍崿F(xiàn)工程目標控制的重要手段之一。審計時，應關注監(jiān)理是否能夠監(jiān)督各承建方按合同執(zhí)行，是否能夠協(xié)調(diào)各方的合同有序?qū)嵤欠駥Ω鞣降暮贤瑢嵤┣闆r做到有效跟蹤管理，是否能夠及時推動解決各方在合同執(zhí)行中出現(xiàn)的矛盾與問題。

二是信息管理。建設工程的設計圖紙、合同、原始記錄、報表等文字圖形信息及匯報、建議、會議等語言信息，都是建設工程的信息組成部分。工程監(jiān)理的主要方法是控制，而控制的基礎是信息，信息管理工作的好壞直接影響監(jiān)理工作的質(zhì)量，因此信息管理是工程監(jiān)理任務的主要內(nèi)容之一。審計時，要關注監(jiān)理是否做到及時收集項目實施過程中的各種信息并進行了系統(tǒng)的管理，是否依據(jù)信息做出了合理的決策，是否建立了有效的信息系統(tǒng)流程并保證系統(tǒng)正常運行。

三是安全管理。2013版《建設工程監(jiān)理規(guī)范》中增加了對安全生產(chǎn)管理進行監(jiān)理的要求。相對于傳統(tǒng)監(jiān)理工作的“三控兩管一協(xié)調(diào)”，安全管理的監(jiān)理工作起步較晚。實際工作中，很多監(jiān)理單位及人員把安全監(jiān)理工作視為附加工作，監(jiān)理人員缺乏系統(tǒng)的安全生產(chǎn)管理知識和工作經(jīng)驗，對安全管理的監(jiān)理不盡如人意。審計時，應關注監(jiān)理單位是否將安全管理納入日常管理工作范圍，是否建立了現(xiàn)場安全檢查制度，是否在質(zhì)量檢查驗收的同時對安全進行了檢查或定期開展了安全專項檢查并督促及時消除安全隱患。

3.“一協(xié)調(diào)”的有效性審計

協(xié)調(diào)是促使工程建設中各方主體實現(xiàn)良好配合的有效方法之一，協(xié)調(diào)貫穿于項目建設的整個過程中。從系統(tǒng)方法的角度看，監(jiān)理單位協(xié)調(diào)的范圍可分為內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部協(xié)調(diào)：內(nèi)部協(xié)調(diào)是監(jiān)理單位對監(jiān)理機構內(nèi)部人際關系、組織關系、資源分配等方面的協(xié)調(diào)；外部協(xié)調(diào)是監(jiān)理對自身與建設方或施工方、建設方與施工方、各參建方之間以及自身與地方各級政府主管部門之間關系的協(xié)調(diào)。對監(jiān)理機構內(nèi)部協(xié)調(diào)進行審計時，可從監(jiān)理機構對內(nèi)部人員的安排是否做到量才錄用、委派是否職責分明，溝通機制是否通暢，資源分配是否平衡等方面入手。對監(jiān)理機構外部協(xié)調(diào)進行審計時，應關注監(jiān)理是否對原則性的問題堅持依法依規(guī)處理，是否顧全大局，是否靈活運用各種協(xié)調(diào)方法解決問題。

[圖片新聞] TUPIANXINWEN

黃梅縣審計局在審計過程中，堅持數(shù)據(jù)先行，注重審計數(shù)據(jù)采集工作，為大數(shù)據(jù)審計奠定良好的基礎。圖為該局審計人員在長江干堤新開段配套工程現(xiàn)場采集數(shù)據(jù)。

（楊文林 楊衛(wèi)權 攝影報道）