發(fā)展合作視閾下中國發(fā)展中國家地位:爭論、影響與因應(yīng)

郭 語

一、引 言

對(duì)于中國發(fā)展中國家地位的認(rèn)定在21世紀(jì)之前并不存在爭議,國際社會(huì)對(duì)此有明確共識(shí),進(jìn)入21世紀(jì)之后,隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力的持續(xù)快速增長,關(guān)于中國是否仍然屬于發(fā)展中國家的爭論逐漸增多。對(duì)外援助和國際發(fā)展合作是中國開展對(duì)外工作、實(shí)現(xiàn)對(duì)外政策的重要路徑,也是中國履行國際責(zé)任、展現(xiàn)大國風(fēng)范的重要平臺(tái)。2001年中國加入世界貿(mào)易組織(WTO)后,經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得新的強(qiáng)勁動(dòng)力,對(duì)外政策更加積極有為,對(duì)外援助和國際發(fā)展合作也展現(xiàn)出更加主動(dòng)的姿態(tài)。根據(jù)中國分別于2011年、2014年和2021年發(fā)布的對(duì)外援助白皮書,2004—2009年間中國對(duì)外援助金額年均增長率為29.4%,2010—2012年三年時(shí)間中國對(duì)外援助金額占中華人民共和國成立以來前60年總和的1/3以上,2013—2018年間中國向122個(gè)國家和20個(gè)國際和區(qū)域性多邊組織提供援助共計(jì)2702億元,其中無償援助1278億元,年均無償援助213億元。部分美歐國家據(jù)此認(rèn)為中國在對(duì)外援助和國際發(fā)展合作方面應(yīng)該承擔(dān)更多國際責(zé)任、提供更多全球公共產(chǎn)品,推動(dòng)發(fā)展中國家和國際社會(huì)對(duì)中國在對(duì)外援助和國際發(fā)展合作上抱有更高期待。今后一個(gè)時(shí)期內(nèi),中國仍是最大的發(fā)展中國家,中國對(duì)外援助仍是南南合作框架下發(fā)展中國家之間的相互幫助。對(duì)于中國對(duì)外援助和國際發(fā)展合作性質(zhì)的爭論,是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的產(chǎn)物,反過來又會(huì)影響對(duì)中國發(fā)展中國家地位的判斷和認(rèn)定。隨著中國對(duì)外援助規(guī)模和影響力的不斷提升,對(duì)外援助和國際發(fā)展合作日益成為大國競爭的前沿陣地,圍繞中國發(fā)展中國家地位和中國對(duì)外援助性質(zhì)定位的爭論將更加激烈,鑒于此,提前思考、妥善應(yīng)對(duì)這一問題具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)緊迫性。

二、發(fā)展合作視閾下中國發(fā)展中國家地位爭論的表現(xiàn)

關(guān)于中國發(fā)展中國家地位的爭論主要在貿(mào)易和投資領(lǐng)域尤其是在WTO框架下展開。美國明確反對(duì)中國的發(fā)展中國家地位,美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)于2020年2月對(duì)其認(rèn)定的“發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體”和“最不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體”名單進(jìn)行了更新,這是美國自1998年之后第二次更新該名單,1998年第一次更新時(shí)中國尚未加入WTO,所以不在任何名單內(nèi),此次更新后的發(fā)展中國家名單仍然沒有中國。歐盟認(rèn)為應(yīng)改變中國發(fā)展中國家的身份認(rèn)定,歐盟委員會(huì)于2019年發(fā)布的《歐盟—中國:戰(zhàn)略展望》政策文件有兩個(gè)重要判斷:一是中國的發(fā)展給歐洲帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)已經(jīng)失衡,亟需重新定位歐盟與中國的關(guān)系;二是不應(yīng)再將中國視為發(fā)展中國家,中國應(yīng)加強(qiáng)作為官方發(fā)展援助國和對(duì)多邊論壇的參與。在美國的堅(jiān)決反對(duì)、歐盟的政策轉(zhuǎn)向影響之下,圍繞中國的發(fā)展中國家地位問題,以美歐為代表的發(fā)達(dá)國家與中國開展了激烈爭辯,并從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域向發(fā)展合作等其他領(lǐng)域蔓延。與WTO框架下的高調(diào)論戰(zhàn)不同,發(fā)展合作領(lǐng)域?qū)@一問題的爭論以一種相對(duì)低調(diào)和間接的方式展開,具體有以下兩個(gè)表現(xiàn):

(一)中國在發(fā)展合作領(lǐng)域身份的轉(zhuǎn)變

自1950年提供對(duì)外援助以來,中國對(duì)外援助一直兼具受援國與援助國的雙重身份,既接受來自傳統(tǒng)援助國和國際組織的援助,同時(shí)也出于安全、政治、外交與經(jīng)濟(jì)等原因向其他發(fā)展中國家提供對(duì)外援助。這一雙重身份在21世紀(jì)之前并未對(duì)中國發(fā)展中國家地位的認(rèn)定形成爭議或挑戰(zhàn),進(jìn)入21世紀(jì)之后,隨著中國綜合國力不斷上升,逐漸由出口導(dǎo)向向內(nèi)需拉動(dòng)、由資本輸入國向輸出國轉(zhuǎn)變,國際上對(duì)中國發(fā)展中國家地位質(zhì)疑和爭論的聲音逐漸增多,在發(fā)展合作領(lǐng)域表現(xiàn)為呼吁中國向凈援助國轉(zhuǎn)變并承擔(dān)更多國際責(zé)任。

以上質(zhì)疑和爭論的一個(gè)直接結(jié)果是,中國在2005年前后陸續(xù)從大部分傳統(tǒng)援助國的雙邊受援名單畢業(yè)。如圖1所示,21世紀(jì)以來國際組織對(duì)中國的多邊援助規(guī)模變化不大,但經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會(huì)(OECD DAC)國家自2005年起對(duì)華雙邊援助規(guī)模下降趨勢明顯,從2005年29億美元的峰值降至2020年的11.8億美元,僅占2005年的40.7%。OECD CRS數(shù)據(jù)庫顯示,與金磚國家橫向比較,2011—2020年,DAC國家和國際組織向印度提供的官方發(fā)展援助(ODA)最多,2011年向印度提供的ODA為48.7億美元,約為中國(23.9億美元)的2倍,2020年向印度提供的ODA增至53.1億美元,而向中國提供的ODA降至14.4億美元,給印度援助金額是中國的3.7倍。

2000—2020年,中國對(duì)外提供的援助規(guī)模大幅增加。2000年中國對(duì)外援助財(cái)政支出金額為45.88億元,2002年突破50億元,2004年突破60億元,2007年超過100億元,2018年超過200億元,到2020年為203.04億元(參見財(cái)政部網(wǎng)站歷年《全國一般公共預(yù)算支出決算表》)。需要指出的是,上述對(duì)外援助財(cái)政支出不包括中國向國際組織繳納的會(huì)費(fèi)和自愿捐款。對(duì)比中國對(duì)外提供的援助與接受的援助的規(guī)模,2011年是個(gè)分水嶺,此前中國對(duì)外提供的援助明顯少于接受的援助,從2012年開始,中國對(duì)外提供的援助高于接受的國際援助并保持這一趨勢至今(見圖2)。由于傳統(tǒng)援助國逐步減少并停止對(duì)華雙邊援助,中國對(duì)外援助規(guī)模又不斷增加,中國從兼具援助國和受援國的雙重身份逐漸向凈援助國轉(zhuǎn)變。

(二)美歐國家對(duì)中國對(duì)外援助態(tài)度的轉(zhuǎn)變

美歐國家的態(tài)度轉(zhuǎn)變首先表現(xiàn)為加大對(duì)中國對(duì)外援助的關(guān)注。早在2005年,OECD DAC就制定了一項(xiàng)“外展戰(zhàn)略”(Outreach Strategy),包括數(shù)據(jù)收集、援助透明度等議題,旨在擴(kuò)大與包括中國在內(nèi)的新興援助國的接觸和交流。2009年,中國—發(fā)展援助委員會(huì)研究小組(China-DAC Study Group)成立,由中國國際扶貧中心和OECD DAC共同組成聯(lián)合秘書處,分享發(fā)展知識(shí),交流發(fā)展合作經(jīng)驗(yàn)。2011年,OECD DAC制定“門戶開發(fā)”(Open Doors)政策,強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)與中國等新興市場國家在發(fā)展領(lǐng)域的接觸與合作,以維護(hù)自身在發(fā)展合作領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。

圖2 2002—2020年中國對(duì)外提供的援助與接受的援助

其次表現(xiàn)為不斷提出與中國聯(lián)合開展三方合作。2006年是一個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn),2006年中非合作論壇北京峰會(huì)召開之前,中國對(duì)非合作并未引起美歐國家重視,峰會(huì)召開之后,中非關(guān)系迅速引起國際社會(huì)重視,美歐國家重新強(qiáng)調(diào)發(fā)展對(duì)非關(guān)系,國際對(duì)非合作機(jī)制蓬勃發(fā)展,紛紛提出與中國聯(lián)合開展對(duì)非三方合作,希望借此充分接觸中國的援助政策和實(shí)踐。2006 年,應(yīng)歐盟要求,非洲問題自1998年中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤以來首次出現(xiàn)在中歐聯(lián)合聲明中。2011年,中美雙方?jīng)Q定在下一輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話前就政策規(guī)劃以及非洲、拉美、南亞和中亞事務(wù)舉行新一輪對(duì)話,加強(qiáng)兩國在地區(qū)和國際問題上的協(xié)調(diào)合作?；谏鲜稣邔?dǎo)向,中國與德國、法國、美國和新西蘭等國家開展了多個(gè)三方合作項(xiàng)目。

三、發(fā)展合作視閾下中國發(fā)展中國家地位爭論的原因

中國在發(fā)展合作領(lǐng)域的身份轉(zhuǎn)換與美歐國家對(duì)中國對(duì)外援助的態(tài)度轉(zhuǎn)變,既有中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力迅速上升的直接原因,也有發(fā)展中國家等概念界定不清的客觀事實(shí),更重要的是由于部分國家對(duì)中國地位轉(zhuǎn)變的不適。

(一)直接原因:中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力迅速上升

中國改革開放以來所取得的經(jīng)濟(jì)成就是引發(fā)中國發(fā)展中國家地位爭論的直接原因。經(jīng)過改革開放后中國GDP持續(xù)保持較高增速,2006年中國成為外匯儲(chǔ)備第一大國,2008年GDP超過德國成為世界第三大經(jīng)濟(jì)體,2010年GDP超過日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,2013年成為全球最大貨物貿(mào)易國,2014年成為服務(wù)貿(mào)易第二大國,2020年成為全球第一大對(duì)外投資國。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,2020年中國GDP首次突破100萬億元大關(guān),2021年達(dá)到114.37萬億元(約17.73萬億美元);2019年中國人均國民總收入(人均GNI)首次突破萬美元大關(guān),2021年達(dá)到12440美元。基于此,學(xué)術(shù)界普遍預(yù)測,中國將于2024年、不晚于2025年邁入高收入國家的行列(人均GNI高于12535美元)。正是在這一背景下,中國發(fā)展中國家地位認(rèn)定的問題日益引起國際社會(huì)關(guān)注,并從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域蔓延至發(fā)展合作等領(lǐng)域,成為其他國家和國際組織制定和調(diào)整對(duì)華政策的依據(jù)。2011年3月,日本外相前原誠司表示,鑒于中國GDP已經(jīng)超過日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,日本將大幅削減對(duì)華ODA。

(二)客觀事實(shí):發(fā)展中國家等概念界定不清

要回答中國究竟是否屬于發(fā)展中國家,只需清楚界定發(fā)展中國家的內(nèi)涵和外延,問題在于國際上尚未就發(fā)展中國家的概念形成共識(shí),同時(shí)混淆了發(fā)達(dá)國家與高收入國家的概念,將高收入國家門檻作為劃分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致邊界不清、各執(zhí)一端。

首先,發(fā)展中國家概念本身存在約定俗成和模糊性特征。1964年,聯(lián)合國第一屆貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)首次提出“發(fā)展中國家”的概念,泛指美蘇集團(tuán)之外的亞非拉國家,UNCTAD并未明確給出發(fā)展中國家的定義,其提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消除貧困和饑餓、改善健康壽命、維護(hù)社會(huì)公平、保護(hù)環(huán)境等表述,抓住了發(fā)展中國家區(qū)別于發(fā)達(dá)國家的部分概念特征,但缺乏明確的操作性測量指標(biāo)。

其次,混淆了發(fā)達(dá)國家與高收入國家的概念。世界銀行自1970年開始發(fā)布“世界發(fā)展指標(biāo)”(World Development Indicators),每年7月依據(jù)上一年現(xiàn)價(jià)美元人均GNI把全球217個(gè)經(jīng)濟(jì)體劃分為高收入、中等偏高收入、中等偏低收入和低收入 4 個(gè)組。發(fā)達(dá)國家肯定是高收入國家,但是成為高收入國家并不必然意味著自動(dòng)進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列。例如,韓國早在1993年人均GDP就達(dá)到了8740美元,超過當(dāng)年世界銀行高收入國家8625美元的標(biāo)準(zhǔn),但是直到2005年UNCTAD才宣布韓國是發(fā)達(dá)國家,而韓國直到2019年才正式承認(rèn)其發(fā)達(dá)國家地位。

具體到發(fā)展合作領(lǐng)域,概念的模糊性還體現(xiàn)在新興市場國家的受援國資質(zhì)上。根據(jù)OECD的界定,2022—2023年ODA受援國名單由最不發(fā)達(dá)國家、低收入國家、中低收入國家以及中高收入國家4類國家組成。一般而言,受援國主要是最不發(fā)達(dá)國家、低收入國家、中低收入國家,援助國主要是發(fā)達(dá)國家和高收入國家,交叉現(xiàn)象集中在中低收入和中高收入的新興市場國家(見表1),這類國家既接受援助也對(duì)外提供援助,使得身份界定存在模糊性。

(三)深層原因:部分國家對(duì)中國國際地位轉(zhuǎn)變的不適

進(jìn)入21世紀(jì)以來,隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國際影響力的不斷提升,尤其是2006年中非合作論壇北京峰會(huì)、2008年北京奧運(yùn)會(huì)等一系列標(biāo)志性活動(dòng)的主辦,對(duì)于部分國家而言,中國的性質(zhì)定位從一種“既需要共同防范又需要共同規(guī)范的政治異己”演變?yōu)榕c俄羅斯并列的“修正主義國家”和“戰(zhàn)略競爭對(duì)手”,近年來更是超越俄羅斯成為“最主要的戰(zhàn)略競爭對(duì)手”和“唯一有能力將其經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)力量結(jié)合起來,對(duì)穩(wěn)定和開放的國際體系構(gòu)成持久挑戰(zhàn)的潛在競爭對(duì)手”。2006年前后“資源掠奪論”“債務(wù)陷阱論”“新殖民主義論”等論調(diào)的興起,進(jìn)入21世紀(jì)的第二個(gè)十年后“順差國責(zé)任”“債權(quán)國責(zé)任”“能源消費(fèi)大國責(zé)任”“碳排放大國責(zé)任”等“中國責(zé)任論”的相繼出現(xiàn),以及2018年中非合作論壇北京峰會(huì)前后“新殖民主義論”“中國威脅論”“破壞環(huán)境論”等論調(diào)的重現(xiàn),均是美歐國家加大對(duì)華戰(zhàn)略競爭的表現(xiàn)。正如高秋福(2010)、彭德雷等(2020)所說,“中國崩潰論”“中國威脅論”“中國發(fā)達(dá)國家論”“共同責(zé)任論”等論調(diào),是西方國家面對(duì)中國飛速發(fā)展的不同反應(yīng),部分發(fā)達(dá)國家試圖迫使中國放棄發(fā)展中國家地位,以繼續(xù)維持其在國際經(jīng)濟(jì)秩序中的主導(dǎo)地位。

表1 OECD受援國、援助國與收入水平情況

四、發(fā)展合作視閾下中國發(fā)展中國家地位爭論帶來的影響和挑戰(zhàn)

基于多重因素,部分國家質(zhì)疑中國發(fā)展中國家地位,試圖按照高收入國家和發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國國內(nèi)治理和國際事務(wù)提出期望和要求,對(duì)中國平衡處理國內(nèi)議程和國際責(zé)任帶來影響和挑戰(zhàn)。

(一)中國對(duì)外援助面臨的國際制度壓力加大

隨著包括中國在內(nèi)的新興援助國的集體崛起,傳統(tǒng)援助國加大了對(duì)新興援助國的重視程度,試圖通過OECD DAC等多邊組織對(duì)新興援助國的援助活動(dòng)進(jìn)行接觸和規(guī)制。一方面,OECD DAC自2015年以來積極引入“官方對(duì)可持續(xù)發(fā)展的總支持”(TOSSD)等概念,試圖拓展ODA等發(fā)展融資概念的內(nèi)涵和外延,以便將新興援助國的援助模式以及發(fā)展中國家之間的南南合作納入討論范疇;另一方面,傳統(tǒng)援助國加大了發(fā)展領(lǐng)域國際制度建設(shè)和在發(fā)展中國家的推廣應(yīng)用,這對(duì)中國等新興援助國形成壓力。對(duì)此,中國、印度等國家認(rèn)為,新興援助國將援助與貿(mào)易、投資等其他對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系相結(jié)合,采取的是不同于傳統(tǒng)援助國的援助概念、理念與范式,堅(jiān)持推遲或拒絕加入以O(shè)ECD DAC為代表的國際發(fā)展體系;與之相對(duì)的是,巴西、秘魯、阿根廷等新興市場國家積極謀求加入OECD及DAC,并為此放棄發(fā)展中國家地位。例如,巴西于2019年宣布放棄發(fā)展中國家地位。顯然,選擇探索加入OECD DAC、積極參與規(guī)則制定和角力,還是繼續(xù)保持距離、延續(xù)當(dāng)前兩套體系并行的現(xiàn)狀,已成為擺在中國等新興援助國面前的一個(gè)亟需思考的緊迫問題。

(二)中國對(duì)外援助面臨的國際競爭壓力加大

一方面,美歐國家援助規(guī)模擴(kuò)大。美國拜登政府2022財(cái)年總統(tǒng)預(yù)算方案為國務(wù)院和國際發(fā)展署申請(qǐng)預(yù)算585億美元,比2021年增加了54億美元,增幅達(dá)10%,2023財(cái)年這一數(shù)字為604億美元,比2021年增加74億美元,增幅達(dá)14%;《歐盟多年財(cái)政預(yù)算框架(2021—2027年)》(EU Multiannual Financial Framework 2021-2027)顯示,2021—2027年歐盟將提供發(fā)展合作資金794億歐元(約942億美元)。另一方面,美歐國家夸大中國援助規(guī)模,推高發(fā)展中國家和國際社會(huì)期待,據(jù)此要求中國承擔(dān)超越發(fā)展中國家身份的國際責(zé)任。2017年,美國威廉瑪麗學(xué)院“援助數(shù)據(jù)”項(xiàng)目(AidData)發(fā)布數(shù)據(jù)顯示,2000—2014年中國對(duì)外援助金額為3543億美元,與美國同期的3946億美元基本持平,由此認(rèn)為中國對(duì)外援助正在趕超美國,中國應(yīng)承擔(dān)更多國際責(zé)任。

(三)中國對(duì)外援助戰(zhàn)略機(jī)遇期面臨的挑戰(zhàn)

美國對(duì)中國整體實(shí)行“接觸”戰(zhàn)略時(shí)期,在發(fā)展領(lǐng)域亦持“接觸”態(tài)度,試圖將中國對(duì)外援助納入國際體系,這一時(shí)期中國對(duì)外援助受到來自美歐國家的壓力較小,工作空間總體較大。隨著美歐國家對(duì)中國對(duì)外政策和國際影響力的重視,政策導(dǎo)向從“接觸”向“接觸+競爭”轉(zhuǎn)變,尤其是2017年中國被確定為美國“主要戰(zhàn)略競爭對(duì)手”后競爭態(tài)勢進(jìn)一步加大。一方面,美歐國家對(duì)中國援助意圖和行為模式提出質(zhì)疑和批評(píng),認(rèn)為中國對(duì)外援助的目的是攫取發(fā)展中國家的資源能源,通過債務(wù)加大對(duì)中國依賴以提升地緣政治影響力;另一方面,美歐國家密集推出“重建更美好世界”“印太戰(zhàn)略”“印太經(jīng)濟(jì)框架”等帶有一定援助性質(zhì)的倡議舉措,針對(duì)“一帶一路”倡議打出替代方案。在大國競爭的大背景下,中國對(duì)外援助和國際發(fā)展合作“自然生長”的戰(zhàn)略機(jī)遇期已面臨結(jié)束,轉(zhuǎn)而成為“不見硝煙的戰(zhàn)場”①參見 《大疫情背景下的中國對(duì)外援助和國際發(fā)展合作——國家國際發(fā)展合作署署長羅照輝在2021年國際形勢與中國外交研討會(huì)講話全文》,http://www.cidca.gov.cn/2021-12/25/c_1211501472.htm,2021-12-25。,是中美利益、制度與秩序博弈的重要方面,逐漸由良性競合關(guān)系走向陣壘分明的對(duì)抗態(tài)勢,進(jìn)入影響力爭奪時(shí)期。法國外交部長勒德里昂在通過法國2021年對(duì)外援助預(yù)算法案時(shí)表示,法國和中國進(jìn)入了對(duì)外發(fā)展模式和影響力的競爭,法國要捍衛(wèi)援助模式和價(jià)值觀,重回對(duì)外援助賽場。

五、發(fā)展合作視閾下中國的發(fā)展中國家地位

中國的自我定位一直是、現(xiàn)在是、今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)仍將是發(fā)展中國家,這是國家領(lǐng)導(dǎo)人和政府的一個(gè)長期判斷。今后一個(gè)時(shí)期內(nèi),中國仍將在堅(jiān)持發(fā)展中國家地位的前提下,以最大發(fā)展中國家的身份地位和責(zé)任意識(shí)履行國際義務(wù)。

(一)從國際標(biāo)準(zhǔn)看中國的發(fā)展中國家地位

國際上主要有國際貨幣基金組織(IMF)人均GDP、世界銀行收入水平、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)人類發(fā)展指數(shù)等通行的劃分標(biāo)準(zhǔn),按照上述標(biāo)準(zhǔn),中國仍然屬于發(fā)展中國家。IMF按照購買力平價(jià)人均GDP將全球196個(gè)國家分為兩類,分別是40個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和156個(gè)新興市場及發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體,發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主要為七國集團(tuán)(G7)和歐盟國家,其余為新興市場及發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。如表2所示,2020年中國人均GDP為10434美元,是美國人均GDP的1/6、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的1/5、末尾發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的1/2,中國被歸類為新興及發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。從世界銀行數(shù)據(jù)來看,2021年人均GNI在1045美元及以下為低收入國家,1046~4095美元為中等偏低收入國家,4096~12695美元為中等偏高收入國家,12696美元及以上為高收入國家,中國2021年人均GNI為12440美元,屬于中高收入國家。從UNDP人類發(fā)展指數(shù)(HDI)來看,2020年HDI在0.8以上為極高人類發(fā)展水平,0.7~0.8為高人類發(fā)展水平,0.55~0.7為中等人類發(fā)展水平,低于0.55為低人類發(fā)展水平,列入極高人類發(fā)展水平的國家通常被視為發(fā)達(dá)國家,其余三個(gè)組別為發(fā)展中國家,中國2019年HDI為0.761,為高發(fā)展水平國家,納入環(huán)境因素后為0.671,為中等發(fā)展水平,屬于發(fā)展中國家。正是在這個(gè)意義上,2019年世界銀行綜合分析人均GNI、發(fā)展差距、城市化規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等指標(biāo)認(rèn)為,中國大部分經(jīng)濟(jì)增長集中在沿海地區(qū),約有60%的人口生活在城市地區(qū),城市化沒有達(dá)到發(fā)達(dá)國家城市化規(guī)模80%的平均水平;中國經(jīng)濟(jì)仍然依賴低端制造業(yè),需要向高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。因此,中國是世界第二大經(jīng)濟(jì)體,同時(shí),也是世界上最大的發(fā)展中國家。

(二)發(fā)展合作視閾下的中國發(fā)展中國家地位

從對(duì)外援助規(guī)模來看,中國以最大發(fā)展中國家的身份地位和責(zé)任意識(shí)開展對(duì)外援助活動(dòng),援助規(guī)模高于多數(shù)新興市場國家和末尾發(fā)達(dá)國家,但與美歐發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和土耳其等地區(qū)大國相比仍存在差距。

1.與發(fā)達(dá)國家相比

選取美國(最發(fā)達(dá)國家)、日本(亞洲發(fā)達(dá)國家)、澳大利亞(中等強(qiáng)國)、斯洛文尼亞(末尾發(fā)達(dá)國家)四個(gè)國家對(duì)比發(fā)現(xiàn),2010—2020年,中國對(duì)外援助規(guī)模超過斯洛文尼亞,與澳大利亞相差不大,遠(yuǎn)低于美國和日本(見圖3)。這一時(shí)期美國ODA年均286.1億美元,日本為148.1億美元,而中國僅為27.3億美元,美國是中國的10.5倍,日本是中國的5.4倍。

表2 2011—2020年中國與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體人均GDP對(duì)比情況單位:美元

圖3 2010—2020年中國對(duì)外援助規(guī)模與發(fā)達(dá)國家ODA對(duì)比情況

2.與其他發(fā)展中國家相比

選取土耳其(地區(qū)大國)、印度(金磚國家)、泰國(亞洲發(fā)展中國家)、沙特阿拉伯(產(chǎn)油援助國)四個(gè)國家對(duì)比發(fā)現(xiàn),2015—2020年,土耳其年均援助規(guī)模為73.5億美元,沙特阿拉伯為22.0億美元,泰國為6516.7萬美元;2015—2019年,印度年均援助規(guī)模為14.2億美元;2015—2020年,中國年均援助規(guī)模為28.5億美元,中國對(duì)外援助規(guī)模遠(yuǎn)低于土耳其,稍高于沙特阿拉伯,高于印度、泰國(見圖4)。

(三)中國跨入發(fā)達(dá)國家行列的時(shí)間

以發(fā)達(dá)國家末尾集團(tuán)的發(fā)展水平為參照觀察發(fā)達(dá)國家的“門檻線”,將斯洛伐克、希臘、葡萄牙、捷克和斯洛文尼亞5個(gè)發(fā)達(dá)國家集團(tuán)尾部成員的人均GDP取中位數(shù)后得到發(fā)達(dá)國家的“門檻線”至少應(yīng)是人均GDP達(dá)到2萬美元。美國人均GDP從1978年首次超過1萬美元到1987年首次達(dá)到2萬美元,用了10年,英國用了13年;日本、韓國、新加坡是目前進(jìn)入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體行列的東亞國家,日本用了7年,韓國用了13年,新加坡用了6年(見圖5)。綜合考慮中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等現(xiàn)狀,結(jié)合發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)驗(yàn),預(yù)計(jì)中國人均 GDP要越過2萬美元的發(fā)達(dá)國家“門檻線”至少需要10年左右的時(shí)間,也就是十九屆五中全會(huì)建議的兩級(jí)跳,在“十四五”末進(jìn)入高收入國家行列,在2035年進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家行列。

六、發(fā)展合作視閾下中國發(fā)展中國家地位爭論的因應(yīng)

圖4 2015—2020年中國對(duì)外援助規(guī)模與其他發(fā)展中國家對(duì)比情況

圖5 2015—2020年人均GDP從1萬美元進(jìn)入2萬美元用時(shí)情況

隨著中國持續(xù)全面發(fā)展,應(yīng)該看到中國與發(fā)達(dá)國家在國際秩序、政治價(jià)值觀、科技等方面的分歧和競爭日益明顯,同時(shí)在經(jīng)貿(mào)規(guī)則、發(fā)展合作、全球治理等方面存在利益趨同的態(tài)勢。對(duì)待中國發(fā)展中國家地位問題,不能簡單地采取二元對(duì)立的思維模式,而應(yīng)以更加全面的考慮和耐心的態(tài)度,在政治、經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)政和理論等不同層面預(yù)做準(zhǔn)備,明確中國的國家身份,豐富中國的國際角色,并構(gòu)建與之自洽的邏輯與敘事話語,以便在百年變局的激蕩中始終明晰自身的性質(zhì)、定位、利益與目標(biāo)。

(一)堅(jiān)持最大的發(fā)展中國家地位和南南合作立場

中國的發(fā)展中國家地位是涉及政治立場的根本性問題。中國對(duì)“發(fā)展中國家”的概念有自己獨(dú)特的理解和認(rèn)識(shí),認(rèn)為“發(fā)展中國家”自始就不是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)概念,而具有更為豐富的歷史、政治和文化屬性,保持發(fā)展中國家地位更多是一種政治立場和價(jià)值取向。2018年,習(xí)近平主席在“金磚+”領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話會(huì)上指出,中國是世界上最大發(fā)展中國家的地位沒有變,無論將來中國怎么發(fā)展,都永遠(yuǎn)屬于發(fā)展中國家,都會(huì)堅(jiān)定支持廣大發(fā)展中國家發(fā)展,都會(huì)繼續(xù)致力于同大家發(fā)展緊密的伙伴關(guān)系。堅(jiān)持發(fā)展中國家地位,意味著中國與其他發(fā)展中國家之間的合作仍然是南南合作框架下的相互幫助,但并不意味著必須和其他發(fā)展中國家享受完全一致的特殊與差別待遇。發(fā)展合作視閾下,中國可以在堅(jiān)持發(fā)展中國家地位的前提下履行“共同但有區(qū)別的責(zé)任”,為其他發(fā)展中國家提供更多援助與公共產(chǎn)品。

(二)穩(wěn)步增加對(duì)外援助和國際發(fā)展合作規(guī)模

中國加大對(duì)外援助和國際發(fā)展合作在外交和對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的作用具備了更好的本土條件。2021年,中國對(duì)外援助金額為203.04億元,國民總收入為113.35萬億元,中國對(duì)外援助在國民總收入中的占比不到0.02%,美國這一數(shù)據(jù)為0.18%,OECD DAC國家平均為0.33%。考慮到中國作為世界最大的發(fā)展中國家,中國外交已進(jìn)入道德責(zé)任的大國外交時(shí)期,未來一個(gè)時(shí)期中國對(duì)外援助和國際發(fā)展合作規(guī)模應(yīng)實(shí)現(xiàn)適度穩(wěn)步增長,回應(yīng)發(fā)展中國家迫切需求,提供更多全球公共產(chǎn)品。

(三)構(gòu)建中國發(fā)展合作理論和敘事話語

世界上最大的發(fā)展中國家這一雙重身份,曾意味著中國的能力超過了其他發(fā)展中國家,如今意味著中國的實(shí)力僅次于美國。中國國家身份和國際地位的改變,需要為中國對(duì)外援助和國際發(fā)展合作構(gòu)建一套新的理論基礎(chǔ)、思想框架和敘事話語,以契合中國變化中的實(shí)力地位與國家利益,對(duì)外需要應(yīng)對(duì)日益增加的外部壓力,對(duì)內(nèi)需要爭取更多理解支持。同時(shí),中國對(duì)外援助和國際發(fā)展合作的雙重使命決定了既需要從現(xiàn)實(shí)主義出發(fā),通過對(duì)外援助和國際發(fā)展合作實(shí)現(xiàn)國家利益,也需要從道德責(zé)任出發(fā),維系與發(fā)展中國家的歷史紐帶。

(四)積極探索加入發(fā)展領(lǐng)域國際組織

總體來說,包括中國在內(nèi)的新興市場國家在發(fā)展合作領(lǐng)域融入世界體系和國際化的程度遠(yuǎn)低于貿(mào)易投資等其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,今后必然有個(gè)融合嬗變的過程。中國對(duì)外援助與國際發(fā)展合作應(yīng)該吸收中國對(duì)外貿(mào)易、投資的寶貴經(jīng)驗(yàn),既要避免一味崇拜、唯外至上,也要避免唯我獨(dú)尊、處處防范,積極探索加入發(fā)展領(lǐng)域國際組織,推動(dòng)發(fā)展合作規(guī)則制定,使得發(fā)展領(lǐng)域國際規(guī)范體現(xiàn)發(fā)展中國家的利益訴求。當(dāng)前到2030年是中國國際發(fā)展合作的重要窗口期,一是中國在發(fā)展合作領(lǐng)域從兼具援助國和受援國的雙重身份向凈援助國轉(zhuǎn)變;二是中國將于2024年左右邁入高收入國家行列,中國在全球多邊援助規(guī)則談判中的基本利益和立場也將發(fā)生改變;第三,2030年可持續(xù)發(fā)展議程即將到期,后2030議程大致在2025年啟動(dòng)討論,這意味著2026—2029年是設(shè)置下個(gè)全球治理議程的重要時(shí)期。中國自身身份的轉(zhuǎn)變與全球議題的更替時(shí)間基本吻合,有必要抓住這一窗口期,根據(jù)中國成為高收入國家后國家利益的變化積極參與、影響后2030議程設(shè)置,選取中國參與全球治理的最佳切入點(diǎn),提出符合中國和其他國家共同需求的治理目標(biāo)與責(zé)任義務(wù)。